STS, 28 de Abril de 1998

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia el 17 de noviembre de 1993 cuyo fallo dice:

Fallamos: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Rosendo contra la resolución de la Consejería de Agricultura de 8 de octubre de 1991, debemos declarar y declaramos nula, por ser contraria a derecho, tal resolución y, en su lugar reconocemos del derecho del actor a ser indemnizado en la cantidad de 10.268.750 pesetas, sin costas.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El acto recurrido desestimaba la reclamación de resarcimiento de daños y perjuicios originados por el agotamiento de un manantial de agua (fuente de Polope) como consecuencia de la puesta en riego de la zona del «Rincón del Moro», que impedía ejercer al recurrente su actividad de molinero, el cual reclama su derecho a ser indemnizado en 48.000.000 de pesetas. El acto recurrido se funda en un convenio anual de reposición de caudales de agua entre la Delegación Provincial de Agricultura de Albacete y la Junta Rectora de la «Fuente de Polope», que permite moler igual que antes, con el agua repuesta durante la temporada de riego, y con la que se le proporciona, cuando lo solicita, fuera de dicha temporada.

Aduce que se ha visto obligado a cerrar el molino, casa y pequeña granja de animales por reponer la Administración esporádicamente el agua y no con la misma presteza por ser inferior la energía que genera, no siendo cierto que lo haga cuando se solicita fuera de la temporada de riego, desviando la mayor parte del agua del cauce originario en el que está el molino.

No concurre prescripción, pues existen daños continuados a los que viene haciéndose frente mediante el convenio anual, por lo que la reclamación, ya se tome el primer escrito de 13 de noviembre de 1989 o el segundo de 22 de julio de 1991 se presentaron antes del año de la fecha en que pudieradeterminarse la extensión del daño, por no existir una solución definitiva.

Debe desestimarse la excepción de falta de legitimación pasiva, pues la propia resolución impugnada asume que por el juego de las transferencias viene reponiendo anualmente con carácter gratuito los caudales mermados, por lo que es irrelevante que las obras del Plan General de transformación de la zona regable de Tobarra (Real Decreto 555/1977) fueran realizadas por el IRYDA.

El responsable del agotamiento del manantial se debió a la administración, que reconoce que la proximidad de los sondeos fue motivo suficiente para entender que había una afección. Un certificado del Jefe de Servicio de Estructuras Agrarias (sobre diferencia de caudales) es suficiente para decidir que con la reposición de aguas fuera de la temporada de riego el actor no podía utilizar su molino como antes del sondeo. El ingeniero reconoce que en el funcionamiento del molino ha habido problemas por sustitución de caudales y la prueba testifical ha puesto de manifiesto que ante los problemas del molino se pensó incluso por la Administración en su electrificación y todos los testigos menos uno manifestaron que no conocían que se hubiera repuesto el agua. Ante la reclamación de 22 de julio de 1991 el delegado provincial informa que comentado el asunto con los directores generales de estructuras agrarias no se había llegado a una solución.

Los perjuicios deben cifrarse en la suma de 10.268.750 pesetas, «a la que se llega tras capitalizar al 10 por ciento los perjuicios que el propio interesado estimó que se le producían en su escrito de 28 de octubre de 1989, y todo ello por haber sido desvirtuada esta valoración por la Administración.»

En el escrito de interposición del recurso de casación por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Prescripción de la reclamación. Los daños no son continuados (doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1993). El manantial se extinguió en 1986 y el hecho de que la administración repusiese parte del caudal no es causa interruptiva. En el mejor de los casos, el escrito de noviembre de 1989 interrumpió la prescripción, pero no ejercitó ninguna acción hasta el 22 de julio de 1991, y entre ambas fechas transcurre más de un año.

Motivo segundo. Falta de legitimación pasiva de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Los actos que presuntamente originaron el agotamiento del manantial provienen del IRYDA. Según el artículo

29.1.a de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa la administración demandada es aquella de quien proviene el acto y los pozos se realizaron en virtud del Decreto 676/73 y Real Decreto 555/77 (Transformación Zona Regable de Tobarra). La transferencia se realizó en virtud del Real Decreto 1079/85, de 5 de junio, sin que la Junta de Comunidades recibiese tan siquiera los expedientes y no se subrogó en la obras del Plan y para las que en el futuro puedan realizarse de interés general la competencia de una u otra administración se realizará mediante acuerdo. (Anexo I-D-4 del Real Decreto 1079/1985). En cuanto a las obras en curso, el anexo II, apartado 1.3, establece literalmente que el traspaso tendrá lugar mediante las actas de entrega y recepción. Las obras que causaron el agotamiento no estaban en curso. Según la Ley del Proceso Autonómico 12/83 y artículo 8 de Real Decreto 1064/83 los expedientes pendientes se entregarán a la Comunidad Autónoma para decisión. No estando pendientes dichos expedientes corresponde la competencia a la Administración del Estado. El hecho de que la Junta repusiese caudales no implica una subrogación por la vía de hecho en servicios que nunca fueron transferidos.

Motivo tercero. Falta de prueba del hecho causal. El hecho de que se repusiese el agua no quiere decir que ello se encaminase a reparar unos daños que la Administración causó. En el mismo acuífero existen noventa aprovechamientos inscritos en la Confederación Hidrográfica que extraen una cantidad de 28 millones de metros cúbicos, mientras que la administración extrae 11 millones.

Motivo cuarto. Ausencia de daños y perjuicios. No existe prueba de que el agua repuesta por la administración no alcanzase a cubrir la totalidad de sus necesidades ni se le haya negado el caudal que pidió.

Motivo quinto. Falta de prueba de los daños. El recurso contencioso ha invertido la carga de la prueba y la administración al parecer debe probar su falta de responsabilidad en los daños. La sentencia se funda en la valoración de 1.026.875 peseta anuales, meramente documental y sin apoyo, capitalizando al 10 por ciento. No se han aportado informes, peritaciones, balances, inventarios, facturación anual, beneficios. Se impugna la valoración porque: la Orden Ministerial de 19 de noviembre de 1953 prohibía la maquila a las industrias con capacidad de molturación durante 24 horas superior a 1.000 kilogramos, de donde se deduceque por hora podía moler como máximo 208,3 kilogramos y no los 265 que alega. El número de horas en cómputo anual no es de 3.000, sino que a tenor de la Ley 4/83, de 29 de junio y Real Decreto 2001/83, 28 del julio, el número máximo de horas a trabajar es de 40 a la semana, que, deducidas vacaciones y festivos, comportan 1840 horas de trabajo al año. El beneficio de los molinos maquileros no es de 15,5 por ciento del grano: la última disposición que fijó precios (Orden Ministerial de 7 de octubre de 1974) establece como precio máximo 45 pesetas el quintal métrico de trigo y 39 pesetas el de centeno; si nos atenemos a los precios de la campaña 1974-1975, aprobada por el Decreto 249/1974, el beneficio proporcional sería de un 6,39 por ciento (centeno) y un 5,59 por ciento (trigo), con un porcentaje medio del 6 por ciento. Con estos datos el importe a indemnizar sería el de 1.916.630 pesetas.

Motivo sexto. Falta de dictamen del Consejo de Estado (artículo 23.13 de la Ley Orgánica 3/80 y sentencias del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 1989, 20 de enero de 1987 y 11 de mayo de 1987).

Solicita la casación de la sentencia recurrida y que se declare conforme al ordenamiento jurídico la resolución recurrida.

Por auto de 3 de octubre de 1994 se inadmitió el motivo tercero, y en cuanto al cuarto se tuvieron por citados los artículos 95.1.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa y, como infringidos, los artículos. 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 122.1 de la Ley de Expropiación forzosa.

En escrito de oposición al recurso presentado por la representación procesal de D. Rosendo se aducen, en síntesis, las siguientes argumentaciones:

El motivo primero debe ser desestimado por tratarse de daños continuados, como establece la sentencia.

El motivo segundo debe ser desestimado por las razones que se esgrimen en el fundamento cuarto de la sentencia, sin tener en cuenta nuevos fundamentos no alegados en la instancia que se plantean tergiversando el recurso de casación.

El motivo cuarto debe ser desestimado, pues la sentencia declara que el caudal repuesto es muy inferior, se reponía sólo en determinadas épocas del año, el agua se utilizaba no sólo para el molino, sino también para la vivienda, y se construyó un canal que desvió el agua.

En el motivo quinto la administración vuelve a introducir nuevos hechos y fundamentos de derecho que no pueden ser admitidos. La cantidad concedida se refiere a la capitalización del molino y no tiene en cuenta la casa y granja.

En el motivo sexto se introducen también nuevos hechos y nuevos fundamentos de derecho: los errores cometidos por el infractor, la administración demandada, no pueden beneficiar a éste.

La administración, finalmente, reconoce la inconsistencia de sus argumentos cuando solicita que se reduzca la cantidad reconocida como indemnización.

Solicita la confirmación de la sentencia recurrida.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 23 de abril de 1998, en que tuvo lugar.

Mediante el presente recurso de casación la Junta de Comunidades de Castilla-León impugna la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha por la que se reconoció el derecho de D. Rosendo a ser indemnizado en la cantidad de 10.268.750 pesetas en concepto de responsabilidad patrimonial dimanante de los daños y perjuicios originados por el agotamiento de un manantial de agua (fuente de Polope) como consecuencia de la puesta en riego de la zona del «Rincón del Moro», consistentes, en esencia, en el cierre de un molino, casa y pequeña granja.

En el primer motivo de casación se alega la prescripción de la reclamación, por entender que los daños no son continuados, como entiende la sentencia.Este motivo debe decaer.

La falta de cita de los preceptos legales infringidos, en unión de la defectuosa cita de jurisprudencia, sería por sí suficiente para desestimar el motivo. La conclusión aplicada por la sala de instancia, con arreglo a la cual no se produjo la prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial porque el verdadero alcance de los daños no pudo ser conocido hasta que de modo definitivo el recurrente advirtió la necesidad de cerrar el molino, dado que la administración asumió en virtud de la transferencia de competencias el acuerdo con los representantes de los regantes de reponer el agua de la que se les privaba en determinadas condiciones, es ajustada a la jurisprudencia de esta Sala. En efecto, con reiteración hemos declarado que cuando del hecho originador de la responsabilidad se infieren perjuicios o daños que no pueden ser determinados, en su alcance o cuantía, en el momento de ocurrir el acontecimiento dañoso, el plazo de prescripción no comienza a computarse sino a partir del momento en que dicha determinación es posible (sentencia de 7 de febrero de 1997). En el caso examinado compartimos la opinión de la sala de instancia en el sentido de que el convenio celebrado entre los regantes y la administración, dado que comprometía a ésta al reintegro de las aguas cuya falta fue el origen del daño, no permitió conocer el alcance de éste hasta determinar las circunstancias en que la administración llevó a cabo su cumplimiento, pues la responsabilidad patrimonial como título generador de la responsabilidad está en relación con la responsabilidad contractual derivada del incumplimiento del convenio.

La conclusión obtenida tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de la «actio nata» (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad.

En el segundo motivo de casación, se alega la falta de legitimación pasiva de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por considerar que la obra causante del daño fue llevada a cabo por la Administración del Estado, a través del IRYDA.

Por plantear cuestiones nuevas en casación, no planteadas y sometidas ante el tribunal de instancia a la debida contradicción, no podemos tomar en consideración la alegada infracción de diversas disposiciones en relación con el alcance y consecuencias de las distintas competencias objeto de traspaso en el ámbito de la agricultura y desarrollo agrario, mediante la que parece ponerse en duda incluso la inclusión en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de la obra de puesta en riego que originó el daño, pues la Junta --aceptando implícitamente que le correspondía la titularidad competencial sobre ella--se limitó a afirmar ante la sala de instancia que la obra había sido terminada antes de producirse la transferencia y que por esta razón es la Administración entonces titular de la competencia, la Administración del Estado, la que debe responder.

Centrada así la cuestión, el motivo no puede ser estimado por las siguientes razones:

1. Como pone de manifiesto la Sala de instancia, el hecho de haberse hecho cargo --asumiendo el convenio existente-- de la obligación de restituir el agua implica un reconocimiento tácito de la titularidad de la competencia suficiente como para entender legitimada a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, dada la relación que antes hemos puesto de relieve entre la responsabilidad extracontractual y la contractual derivada del convenio, sin cuyo defectuoso cumplimiento aquélla no podría considerarse existente.

2. No deben recaer sobre el particular los efectos negativos de las dudas o incertidumbres que objetivamente puedan existir sobre el concreto alcance de la titularidad de la competencia que puede originar el proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas, las cuales deben dilucidarse en el marco de la coordinación con la Administración del Estado propia del proceso de traspaso de bienes y servicios. La transferencia de la competencia comporta la asunción por el ente que la recibe de todas las potestades, deberes y cargas inherentes a su ejercicio, salvo que exista una disposición del ordenamiento jurídico que claramente determine lo contrario, por lo que la presunción de titularidad competencial opera en favor del reconocimiento de ésta a la Administración a la que ha sido transferida.

3. En el momento en que se produjo la transferencia la obra ciertamente había sido ya realizada, pero el daño se produjo después, pues el desecamiento de las fuentes no tuvo lugar de forma definitiva hasta el año 1986 (un año después del Real Decreto de Traspaso) y el perjuicio no se concretó hasta que se precisaron las circunstancias a que condujo el incumplimiento del convenio celebrado.d) Por todo ello debe concluirse que la administración competente para soportar la legitimación pasiva en cuanto a la reclamación intentada es la autonómica, sin perjuicio de las relaciones financieras entre las administraciones interesadas. Éstas no pueden constituir obstáculo para que el particular pueda hacer valer con eficacia su derecho a ser indemnizado del daño padecido inherente al principio de total indemnidad que preside el instituto de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, pues dicho principio podría verse perjudicado por la existencia de retrasos injustificados como consecuencia de la falta de la debida coordinación en el proceso de transferencias o de la existencia de dudas sobre el alcance en aspectos económicos concretos de la competencia transferida.

En el cuarto y quinto motivo de casación se afirma que existe falta de prueba a) por una parte, de los de los daños causados y b) por otra, de su cuantía.

Estos motivos deben decaer; a) en cuanto a lo primero, porque lo alegado en el recurso se opone de modo manifiesto a la apreciación de la prueba llevada a cabo por la sala de instancia, cuya revisión se pretende de esta sala, como si de una nueva instancia se tratase; b) en cuanto a lo segundo, porque, además de concurrir el mismo obstáculo, la sala de instancia toma precisamente la cantidad que resulta del cálculo hecho en el último fundamento de la contestación a la demanda --aun proclamando su carácter subsidiario y favorable, según la Junta, al reclamante-- muy inferior a la suma reclamada en la demanda, y aun excluye el concepto de perjuicios por cese de riego de la parcela, que la Junta incluía en el cómputo.

En el motivo sexto se denuncia la falta de audiencia del Consejo de Estado en el expediente de responsabilidad patrimonial. El motivo no puede prosperar, por las siguientes razones:

1. Plantea una cuestión nueva no planteada en la instancia, la cual no ha sido sometida, en consecuencia, al principio de contradicción en relación con las facultades de alegación y prueba de las partes, y no puede ser por ende, según una jurisprudencia inveterada de este Tribunal, planteada en casación.

2. El defecto, de existir, sería imputable a la propia Administración que lo causó con la defectuosa tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial, la cual no hubiera podido hacerlo valer desde la posición de parte demandada que adoptó en el proceso, sino sólo haciendo uso de las facultades de revisión de oficio de los actos administrativos, que exigen la previa declaración de lesividad para impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

3. En aquellos casos en los que la administración deniega la reclamación por el concepto de responsabilidad patrimonial sin solicitar el informe del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico correspondiente, entender que el tribunal competente para fiscalizar la actividad administrativa no puede pronunciarse en favor del reconocimiento de la responsabilidad patrimonial sin retrotraer el procedimiento para que se recabe el dictamen omitido supondría hacer recaer sobre el particular un nuevo perjuicio por el retraso como consecuencia del error cometido por la administración de modo incompatible con el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas que consagra el artículo 24.2 de la Constitución como derecho fundamental. Así viene entendiéndolo de modo habitual esta Sala, salvo los casos excepcionales en los que, dada la complejidad de las cuestiones debatidas, considera que no tiene a su disposición elementos de juicio suficientes para resolver sobre el fondo del asunto (sentencia de 17 de mayo de 1988).

Procede, en consecuencia, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto e imponer las costas a la parte recurrente, por así ordenarlo el artículo 102.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.