STS, 20 de Enero de 1998

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 3 de mayo de 1993, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1/378/1991, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.

La referida sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico segundo: Centro de Documentación Judicial

inmuebles necesarios conforme al proyecto y replanteo aprobados ya, sino también los que sean necesarios conforme a reformados posteriores. Si esta fue la norma habilitante para la expropiación, la reversión por el contrario es un derecho autónomo y como tal se regirá por la legislación aplicable al tiempo del ejercicio de tal derecho, en este caso el vigente Reglamento de 1957, pero destacando que no existe desvinculación completa y absoluta entre la razón generadora del derecho y su ejercicio. Dicho esto, se ha de rechazar de plano la llamada que hace el actor al artículo 15 de la Ley vigente porque no era de aplicación en su momento ni, como hemos visto, tanto la Ley de 1879 como la de 1939 contenían previsión al respecto. Es lo cierto que la Ley de 1939 preveía de un lado ocupaciones más amplias que las inicialmente previstas y no contemplaba facultades de reversión. Ejercitándose el derecho de reversión conforme al Reglamento de 1957, el artículo 15-2 contiene una disposición especial de sujeción contraria al artículo 54 de la Ley y 63 y 64 del propio Reglamento y puede discutirse si tal excepción es la referida al artículo 15 de la Ley, la mayor ocupación posterior aprobada en Consejo de Ministros. Nada hay que se oponga a ello con carácter previo, pero tampoco nada hay que impida su extensión a otros supuestos como pueden ser, por vía de ejemplo, que el proyecto inicial contemple una mayor obra en el futuro, que se haya proyectado una mayor obra de la luego realizada sin acuerdo de abandono de lo no hecho y a la espera de más favorable coyuntura, o bien que se den las previsiones del ya citado art. 2 de la Ley de 1939. Podrá redargüirse que cuarenta años son muchos para decidir continuar, pero ese argumento vale igual para quien insta la reversión, espera ese mismo tiempo y sólo se acuerda de que pudiera tener algún derecho cuando conoce la aprobación de unos estudios que van a hacer necesaria la real utilización de los terrenos. Visto así el problema, se han de considerar los terrenos reclamados como afectos al fin o a la obra (art. 15-2), que se van a utilizar precisamente para ella y cuyo intento de reversión presenta hoy todas las características de fraude de ley>>.

Notificada la anterior sentencia a las partes, se presentó por la representación procesal de la entidad demandante ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 22 de junio de 1993, en la que ordenó también emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación, al que se remitieron las actuaciones y el expediente administrativo.

Dentro del plazo al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don Eduardo Morales Price, en nombre y representación de la Compañía Urbanizadora del Coto S.A., como recurrente, y el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, como recurrido, al mismo tiempo que el primero interpuso recurso de casación, basándolo en un único motivo, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 63 y 65 de su Reglamento, puesto a su vez en relación con el artículo 2 de la Ley de la Jefatura del Estado de 7 de octubre de 1939, con el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa, con los artículos 7 y 8 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y con el artículo 79 del Reglamento de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, y jurisprudencia reiterada, contenida, entre otras, en las Sentencias de la antigua Sala Quinta del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 1979 y 6 de febrero de 1980, porque, tratándose de terrenos sobrantes una vez ejecutada la obra que determinó la expropiación, no concurre la posibilidad contemplada por el artículo 2 de la Ley de 7 de octubre de 1939, que rigió la expropiación, al no haberse aprobado reformado alguno sobre el proyecto primitivo, ni tampoco se da el supuesto contemplado por el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa ya que no existe acuerdo del Consejo de Ministros que incluyese los bienes, cuya reversión se solicita, entre los indispensables a efectos de futuras ampliaciones, y el hecho de que haya un estudio previo, que no tiene otro significado que el previsto por el artículo 7 de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1988, justifica la denegación de la reversión porque, como ha declarado la jurisprudencia de esta Sala, se trata de una previsión de futuro que no puede afectar a una realidad jurídica actual y que, aunque permita incoar después un nuevo expediente expropiatorio, no puede enervar el ejercicio de un derecho ya nacido a favor del que lo ejercita, mientras que el hecho de que los terrenos sobrantes, cuya reversión se solicita, estén enclavadas en zona de servidumbre de carretera, no impide el ejercicio del derecho de reversión sino que prohibe determinados usos, como el de edificación, o bien, con ocasión de la aprobación de un proyecto de carreteras, cabe extender la expropiación no sólo a la parte material ocupada por la carretera sino también a la zona de servidumbre (artículo 79 del Reglamento de Carreteras), por lo que terminó con la súplica de que se dicte sentencia casando la recurrida y dictando otra por la que se anule la resolución del Jefe de la Demarcación de Carreteras en Madrid de 18 de diciembre de 1989 y la que la confirma en alzada dictada por el Ministerio, entonces, de Obras Públicas y Urbanismo (hoy de Obras Públicas y Transportes), de 4 de marzo de 1991 y, consecuentemente, se reconozca el derecho de mi representada, la COMPAÑIA URBANIZADORA DEL COTO, S.A. a la reversión de una franja que consta delimitada en el plano acompañado como anejo número 1 y a que se hace referencia en el escrito de petición de reversión presentado ante la Demarcación de Carreteras del Estado de Madrid en 21 de noviembre de 1989, como terrenos sobrantes de la expropiación que le fue efectuada en el expediente deconstrucción de obras de acceso a Madrid por María de Molina iniciado por Decreto de 7 de junio de 1946; con imposición de costas a la Administración demandada.

Admitido a trámite el expresado recurso de casación por providencia de 2 de noviembre de 1993, se ordenó dar traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que efectuó con fecha 17 de diciembre de 1993, alegando que la sentencia recurrida es correcta al confirmar que no procede la reversión solicitada por la recurrente porque los terrenos, cuya reversión se ha interesado, están plenamente inmersos en la obra a que se les destinaba, por lo que no se trata de terrenos sobrantes, y además la norma que reguló la expropiación fue la Ley de 7 de octubre de 1939, la cual contemplaba la urbanización de un importante sector del municipio de Madrid, y por consiguiente con un contenido propio de derecho urbanístico, que contenía diversas fases, implicando la ocupación sucesiva de terrenos afectos por la obra urbanizadora, entre los que está el suelo cuya reversión se pretende, y así el artículo 2 de la citada Ley preveía la futura ocupación de terrenos que se fuesen incorporando al proceso urbanizador y que, por eso mismo, resultaban ya cubiertos y afectos al fin de la urbanización, cuya obra urbanizadora está realizada en gran parte, lo que ha originado extraordinarias plusvalías en los terrenos que quedan por urbanizar y que están afectos a la obra urbanizadora, de manera que lo pretendido por la recurrente es beneficiarse de la obra urbanizadora sin haber participado en ninguna carga de las que conlleva, y finalmente ha de destacarse que la reversión no se contemplaba en la Ley de 7 de octubre de 1939, que regulaba la expresada obra urbanizadora, por lo que, aunque tal derecho deba ejercitarse conforme a la legislación vigente al tiempo de su ejercicio, para que sea posible debe tener existencia legal, aunque sólo sea como previsión de futuro, en la norma que regula la expropiación de que se trata, y que en este caso era la citada Ley de 7 de octubre de 1939, y en ésta no se contempla la reversión, por lo que no cabe ostentar derecho alguno a la reversión cuando la ley legitimadora de la expropiación no contempla la posibilidad de aquélla, y así lo ha considerado la jurisprudencia de esta Sala en supuestos análogos al presente, como los resueltos por Sentencias de 4 y 5 de octubre de 1993, por lo que terminó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y que se confirme íntegramente la sentencia recurrida y los actos impugnados con imposición de las costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que quedasen las actuaciones en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 8 de enero de 1993, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

La representación procesal de la entidad recurrente invoca, como único motivo de casación, la infracción por la Sala de instancia de lo dispuesto por el artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 63 y 65 de su Reglamento, puestos a su vez en relación con los artículos 2 de la Ley de la Jefatura del Estado de 7 de octubre de 1939 y 15 de la citada Ley de Expropiación Forzosa, así como con los artículos 7 y 8 de la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio, y con el artículo 79 del Reglamento de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero.

Aunque la Ley legitimadora de la expropiación de los terrenos, cuya reversión ha sido objeto del proceso seguido en la instancia, no contemplase expresamente el derecho de reversión de los bienes expropiados, ello no es causa para denegar ésta, en contra de la opinión expresada por el Abogado del Estado al oponerse al presente recurso de casación, pues, como ha declarado esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de abril de 1995 (recurso de casación 1902/92, fundamento jurídico tercero), recogiendo doctrina jurisprudencial consolidada, no cabe negar el derecho de reversión porque, al consumarse la expropiación, la ley entonces vigente no reconociese tal derecho, ya que, aunque la reversión hunda sus raíces en el derecho dominical expropiado, es un derecho nuevo y autónomo, que no nace ni con el acuerdo de expropiación ni con la consumación de ésta, por lo que la reversión se ha de regir por la ley vigente en el momento de ejercitarse a pesar de que el expediente expropiatorio se hubiera incoado bajo la vigencia de una ley distinta que no contemplase tal derecho o lo regulase de otro modo.

La Sala de instancia así parece haberlo entendido al expresar en su sentencia que la reversión es un derecho autónomo y como tal se rige por la legislación aplicable al tiempo de su ejercicio, pero deniega la reversión porque el artículo 2 de la Ley de la Jefatura de Estado de 7 de octubre de 1939 preveía la posibilidad de ocupar no sólo los inmuebles necesarios conforme al proyecto y replanteo aprobados sino también los que sean necesarios conforme a reformados posteriores, aunque silencia si los terrenos en cuestión han sido incluidos en éstos, lo que no ha ocurrido, como admite la Administración expropiante y lo evidencia la situación de los mismos, a pesar del tiempo transcurrido desde su ocupación, sin habersellevado a cabo obra alguna sobre ellos, por lo que la Sala de instancia aplica indebidamente el citado precepto para denegar la reversión según sostiene la representación procesal de la entidad recurrente al desarrollar el único motivo de casación invocado.

En la sentencia recurrida se usa, con carácter decisivo para denegar la reversión pedida, el argumento de que los terrenos no pueden calificarse, según lo dispuesto por el artículo 15.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, de parte sobrante a los efectos de lo establecido por los artículos 54 de esta misma Ley y 63 b) de su Reglamento, ya que resultaba indispensable su ocupación para previsibles ampliaciones, por lo que deben considerarse afectos a la obra que determinó la expropiación, pero no explica el Tribunal "a quo" la razón por la que tales terrenos son indispensables para previsibles ampliaciones, limitándose a plantear diferentes hipótesis en las que su ocupación sería necesaria, sin tener en cuenta que el precepto contenido en el citado artículo 15.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa no es más que el desarrollo de lo dispuesto por el artículo 15 de la propia Ley, en el que se establece que, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate, acuerdo que en este caso no existe y, por consiguientes, se aplica indebidamente el artículo 15.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, inaplicando, a su vez, el artículo 15 de esta Ley, del que aquel precepto reglamentario no es, como hemos dicho, sino un mero desarrollo, y, en consecuencia, se infringe en la sentencia recurrida no sólo lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa sino también lo establecido por los artículos 54 de la misma y 63 b) de su Reglamento, al denegar la expropiación de los terrenos a pesar de tratarse realmente de una parte sobrante de los bienes expropiados.

El que exista un estudio previo para la ampliación de los accesos, que en su día se realizaron, no justifica la aplicación del aludido artículo 15.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, porque, en cualquier caso, sería preciso que un acuerdo del Consejo de Ministros hubiera declarado la necesaria ocupación de los terrenos, no utilizados entonces, como indispensables para previsibles ampliaciones de aquella obra, el cual no existe, debiéndose tener en cuenta, además, como nos recuerdan las sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal, citadas al articularse este recurso de casación, de fechas 26 de noviembre de 1979 y 6 de febrero de 1980, que las previsiones de futuro no pueden afectar a una realidad jurídica actual, cual es que los terrenos en cuestión no se emplearon en la ejecución de la obra ya realizada, y, aunque nuevos proyectos permitan incoar otro expediente expropiatorio de los mismos, tal eventualidad no es suficiente para enervar el ejercicio de un derecho ya nacido en favor de quien lo ejercita, y así lo reconoció el propio Servicio Jurídico del Ministerio de Obras Públicas en el informe que aparece en el expediente administrativo remitido a la Sala, en el que se considera que >.

Por las razones expuestas procede estimar el motivo invocado y declarar que ha lugar al recurso de casación con anulación de la sentencia recurrida, lo cual nos obliga a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según ordena el artículo 102.1,3º de la Ley de esta Jurisdicción, y que no son otros que la declaración de si los acuerdos administrativos impugnados en la instancia son o no ajustados a derecho y, en su caso, si se debe o no acceder a la reversión interesada.

De lo expuesto al examinar el único motivo de casación se deduce que, al ser los terrenos, cuya reversión se interesa, parte sobrante de los bienes expropiados para la ejecución de los accesos a la ciudad de Madrid por la calle María de Molina en virtud de la Ley de la Jefatura del Estado de 7 de octubre de 1939, procede la reversión en aplicación de lo dispuesto concordadamente por los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 b) de su Reglamento, ya que había transcurrido con exceso el plazo de cinco años previsto por el artículo 65 de este Reglamento cuando la entidad demandante pidió la reversión de dicho suelo, sin que exista acuerdo alguno del Consejo de Ministros que los haya declarado indispensables para previsibles ampliaciones de aquella obra, por lo que resulta inaplicable lo establecido por el artículo

15.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa.

El argumento, utilizado también por la Administración para denegar la reversión pedida, de estar enclavado el terreno en cuestión en zona de servidumbre de carretera, no justifica tal denegación, pues esa situación no tiene más trascendencia, como apunta el representante procesal de la recurrente, que la de limitar su uso, sin que sean antendibles tampoco las razones que, con base en el ordenamiento urbanístico, esgrime el Abogado del Estado para oponerse al recurso de casación, aunque no se pueda negar la trascendencia que la obra, que determinó la expropiación del suelo, tuviese en la ordenaciónurbana del sector, pues la finalidad específica de la expropiación era la ejecución de los referidos accesos a la ciudad, en cuya obra no fueron utilizados dichos terrenos, por lo que, según lo expuesto, tienen la naturaleza de parte sobrante susceptible de reversión, y así lo ha considerado esta Sala en sus Sentencias de 21 de mayo de 1994 (recurso de apelación 2468/92) y 15 de junio de 1996 (recurso de apelación 8562/91), rechazando la misma tesis sostenida por el Abogado del Estado para oponerse a otras reversiones con argumentos de carácter urbanístico, no aplicables cuando la legitimación de la expropiación ha sido una obra concreta y determinada y no la urbanización general de un sector, en la que el uso del suelo expropiado para los fines urbanizadores impediría la reversión aunque se les hubiera destinado a otro diferente, lo que no sucede en este caso, en que los terrenos expropiados no han sido dedicados a un fin urbanístico distinto al previsto inicialmente sino que no se les ha dado ningún destino, quedando sobrantes, pues sólo existe un estudio previo en relación con su posible utilización futura, lo que, según lo expuesto anteriormente, no puede enervar el derecho de reversión nacido en favor de la entidad que lo solicita, por lo que procede acceder a aquélla con anulación de las resoluciones impugnadas de la Demarcación de Carreteras del Estado y del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo por no ser éstas ajustadas a derecho.

Al haber lugar al recurso de casación interpuesto, cada parte habrá de satisfacer sus costas, mientras que no procede hacer expresa condena respecto de las causadas en la instancia por no apreciarse temeridad ni dolo en la interposición y sustanciación del recurso contencioso-administrativo, en aplicación concordada de lo dispuesto por los artículos 102.2 y 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción.