STS, 20 de Marzo de 1997

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 4 de diciembre de 1991 cuyo fallo dice:

Fallamos: Que desestimando como desestimamos el recurso contencioso-administrativo número

1.850/89, promovido por el Letrado D. José Vicente Tello Calvo, en nombre y representación de D. Carlos Alberto , contra la resolución del Ayuntamiento de Torrent de fecha 4 de julio de 1989, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra resolución de dicho ayuntamiento de 17 de enero de 1989 relativo a la aplicación de expropiación en el proyecto de Delimitación de Unidades de Actuación en la zona industrial del Mas del Jutge, debemos declarar y declaramos conformes a derecho los actos referidos, que confirmamos, dejando sin efecto tanto la resolución como la liquidación impugnadas, sin expresa imposición de costas.

La sentencia se funda, esencialmente, en lo siguiente:

No ha lugar a apreciar incoherencia procesal en relación con los recursos de reposición, puesto que en éstos, cuyo contenido no debe limitarse al suplico, se impugna totalmente la actuación municipal y no sólo se solicita la regularización del suelo.

El recurrente aduce que el ayuntamiento no ha procedido a las necesarias reparcelaciones respecto de las fincas de su propiedad número NUM000 y NUM001 , incumpliendo lo dispuesto en los artículos 83.3 y 117.4 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976), así como 23 de la Ley de Expropiación forzosa. Además según el artículo 15 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) los proyectos de urbanización no pueden contener determinaciones sobre ordenación, régimen del suelo ni edificación, sino que para obtener suelo para viales es menester delimitar polígonos o unidades de actuación, cuya ejecución debe realizarse por compensación o cooperación.

Esta argumentación es desvirtuada por el letrado del ayuntamiento. Lo aprobado por el ayuntamiento en 17 de enero de 1989 es un proyecto de delimitación en ejecución de la modificación parcial del PlanGeneral de Ordenación Urbana de Valencia, con el fin de obtener suelo destinado a zonas verdes y aparcamientos, que debe ejecutarse por expropiación.

La exclusión de la zona de parcela destinada a vial quedará compensada el ejecutar el proyecto de ejecución de viales que faltan por aperturar, lo que es adecuado, ya que la regularización de fincas actúa sólo sobre suelo edificable (artículos 74.2 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana [1976] y artículos 118.1 y 118.2 del Reglamento de Gestión urbanística).

De conformidad con los artículos 117.1, 117.3 y 134.2, en relación con el 144 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976), caben actuaciones urbanísticas aisladas así como su gestión por expropiación cuando no sea posible la determinación de un polígono con los requisitos legales del artículo 117.2 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) ni la delimitación de unidades de actuación que permitan la distribución de beneficios y cargas (concurren las cuatro condiciones siguientes: operar en suelo urbano consolidado, pues lo está en más del 50 por ciento, que no se aborden actuaciones urbanísticas integrales, que no se incluyan terrenos con imposición de cesión gratuita y que no haya sido posible el trazado de polígonos o unidades de actuación, por existir dotación parcial de servicios y consolidación de suelo urbano).

En su escrito de alegaciones la representación de D. Carlos Alberto , como parte apelante, formuló, en síntesis, las siguientes consideraciones:

La cuestión planteada es la ilegalidad que supone ejecutar todo un polígono industrial mediante la «Delimitación de unidades de actuación para actuaciones aisladas».

La actuación por actuaciones aisladas, como excepción a la actuación por polígonos o unidades de actuación, debe estar debidamente justificada. La nueva ordenación aprobada en 1987 para la zona llamada la Masía del Juez (polígono surgido por consolidación de naves instaladas a lo largo de la carretera) creó viales, zonas verdes, equipamientos y aparcamientos; todo está por ejecutar. La determinación de las nuevas alineaciones exige la normalización o regularización de parcelas, para darles la adecuada configuración y el necesario acceso.

El ayuntamiento decidió ejecutar los aparcamientos y zonas verdes, repercutiendo su importe por las llamadas cuotas de urbanización (los primeros) y mediante contribuciones especiales (los segundos).

La sentencia dice que los viales se obtendrán al ejecutar los proyectos de urbanización, pero éstos no pueden contener determinaciones sobre ordenación y régimen del suelo (el suelo ha de obtenerse por reparcelación o compensación). No estamos ante un polígono totalmente ejecutado, sino por hacer; no puede hablarse de actuaciones aisladas.

La sentencia dice que se trata de una actuación aislada, pero no aborda si sólo estas actuaciones son necesarias para ejecutar el plan o es preciso hacer mucho más, pues se trata de una actuación integral que afecta a toda la superficie del plan.

Según la sentencia estaría justificado operar con actuaciones aisladas por concurrir cuatro condiciones.

La primera (suelo urbano consolidado) no es correcta, pues basta que sea suelo urbano, y, a su vez, el artículo 74 del Reglamento de Gestión urbanística admite la reparcelación de un polígono o unidad de actuación que esté consolidado en más del 50 por ciento. Cabe, pues, el caso de polígonos o unidades de actuación en suelo consolidado en más del 50 (artículos 125 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana [1976] y 74 y 116 del Reglamento de Gestión urbanística).

La segunda (que no aborda actuaciones urbanísticas integrales) plantea la cuestión, que la sentencia debió analizar, de si sólo se requiere alguna actuación aislada o por el contrario la ejecución del plan requiere actuar en todo él.

La tercera (que no incluya terrenos con imposición de cesión gratuita) no figura en la ley y es gratuita.

La cuarta (que no sea posible la actuación por polígonos o unidades de actuación) es la legalmente válida. El grado de consolidación, aun cuando supere el 50 por ciento, no impide que se delimiten polígonos o unidades de actuación y que se reparcelen los terrenos (artículo 125 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana [1976] y 74 y 116 del Reglamento de Gestión urbanística).Es necesaria la actuación por polígonos: la finca del afectado, que no es un caso aislado, queda expropiada en la parte de zona verde, y pendiente sine die en cuanto a la parte de vial y a la regularización de la parte edificable.

El sistema de expropiación está contemplado en la de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976), artículo 119.2, como algo excepcional, cuando razones de urgencia o necesidad lo exijan.

Solicita la estimación del recurso y la anulación de la sentencia apelada, declarando contrarios a derecho los actos administrativos recurridos.

En su escrito de alegaciones la representación del Ayuntamiento de Torrent, comparecido en calidad de parte apelada, formula, en síntesis, las siguientes consideraciones:

El recurrente no ha propuesto prueba pericial para desvirtuar los estudios técnicos obrantes en el expediente, a cargo de los servicios técnicos municipales, para la redacción del proyecto de delimitación de las unidades para actuaciones urbanísticas aisladas en las zona industrial Mas del Jutge, sino que se centra en la mera emisión de alegaciones jurídicas.

Subsidiariamente, se realizan la siguientes alegaciones:

Las actuaciones aisladas están integradas en el ámbito de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia aprobada el 16 de septiembre de 1987. No ha sido impugnada. En la resolución aprobatoria se dice que la zona ha alcanzado un grado de consolidación superior a las dos terceras partes y se hacen precisiones reveladoras de una peculiar aprobación de la modificación puntual, que queda condicionada en cuanto a la ubicación de determinadas instalaciones de interés social a lo que se resuelva en la revisión del Plan General.

La actuación urbanística aislada sólo puede llevarse a cabo en suelo urbano consolidado.

En el presente caso no se abordan actuaciones urbanísticas integrales, pues se aborda una zona verde y unos viales.

El requisito de que no incluya terrenos con imposición de cesión gratuita es acorde con la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 1981.

La imposibilidad de actuación por polígonos o unidades de actuación no la tiene que justificar la sentencia, sino el apelante actor mediante la pertinente prueba que no ha utilizado. Además la consolidación en más de dos terceras partes y el hecho de que la aprobación definitiva no alcanza a la totalidad de la Modificación Puntual propuesta impide una actuación integral.

Solicita la desestimación del recurso.

Para la votación y fallo del recurso se señaló el día 13 de marzo de 1997, en que tuvo lugar.

D. Carlos Alberto , solicitó del Ayuntamiento de Torrent la anulación del Proyecto de Delimitación de Unidades de Actuación en la zona industrial del Mas del Jutge.

Fundaba su pretensión en que el referido proyecto aplica el sistema de expropiación para la ejecución la modificación parcial del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia en que se contempla dicha zona, cuando, a su juicio, el sistema de ejecución debe consistir en la delimitación de polígonos o unidades de actuación con el fin de, mediante la aplicación de los sistemas de compensación o cooperación, realizar la adecuada distribución de los beneficios y cargas del planeamiento, contemplando integralmente las prescripciones del plan en la expresada zona.

El reclamante es titular de un terreno afectado por la aplicación del proyecto de delimitación cuestionado, de tal suerte que la finca, la cual, según afirma, no es un caso aislado, resulta expropiada en la parte de zona verde, y queda pendiente sine die en cuanto a la parte destinada a vial y a la actualización de la porción edificable. Respecto de otras fincas, añade, es necesaria su regularización con el fin de que tengan acceso a los viales proyectados.Contra la resolución denegatoria del ayuntamiento interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

La sentencia funda esencialmente su pronunciamiento desestimatorio en que, de conformidad con los artículos 117.1, 117.3 y 134.2, en relación con el 144 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976), caben actuaciones urbanísticas aisladas, así como su gestión por expropiación cuando no sea posible la determinación de un polígono con los requisitos legales del artículo 117.2 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) ni la delimitación de unidades de actuación que permitan la distribución de beneficios y cargas, como ocurre cuando, como en el caso examinado, se opera en suelo urbano consolidado, pues lo está en más del 50 por ciento, y no se abordan actuaciones urbanísticas integrales, dado que se trata de la obtención de suelo destinado a zona verde y aparcamientos.

Debemos convenir con la parte apelante en que la cuestión planteada en el pleito no radica en si el proyecto de delimitación que se cuestiona contempla una actuación aislada en suelo urbano, sino en si dicha actuación aislada es adecuada a la ley para la ejecución de las previsiones del Plan General.

La sentencia apelada, que el recurrente critica, en algún momento puede dar a entender que basta con que la ejecución del plan se contemple como una actuación aislada en suelo urbano, consolidado en más del 50 por ciento de su superficie, para que deba ser estimada conforme a derecho. Sin embargo, el examen más detenido de dicha resolución pone de manifiesto que la sala de instancia considera y razona que en en el caso examinado no es posible la delimitación de polígonos o unidades de actuación para llevar a cabo la ejecución de la modificación parcial del plan relativo al Mas del Jutge por el sistema de compensación o de cooperación atendiendo al grado de consolidación del suelo y al tipo de previsiones de la modificación del plan, así como al hecho de no haber sido éste aprobado de manera incondicionada en todas sus determinaciones.

El enjuiciamiento del recurso debe centrarse, pues, en el examen de la exactitud de estas conclusiones.

En primer término, observa esta sala que las determinaciones sobre ejecución del plan en materia de zonas verdes por el sistema de expropiación forma parte, según demuestra la documentación obrante en el expediente administrativo, de las previsiones del plan general modificado, que el recurrente no impugnó.

Tratándose de vicios que originen la nulidad del plan, en cuanto soporte legitimador de la expropiación ordenada de terrenos de la propiedad del recurrente, éste puede, con ocasión de impugnar los actos de ejecución de aquél, como es en este caso el proyecto de delimitación de la unidad de actuación, impugnarlo por vía indirecta, acogiéndose a lo que dispone el artículo 39 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, dado que los planes urbanísticos tienen naturaleza normativa. Sin embargo, debemos descartar cualquier duda sobre la falta de suficiencia del instrumento adoptado -que se titula proyecto de delimitación de unidades de actuación- para legitimar la expropiación que el propio plan ordena.

Alega el recurrente, para fundar su crítica a la sentencia apelada en la que apoya la pretensión impugnatoria, que el plan está por ejecutar en su totalidad, por lo que no puede hablarse de la procedencia de una actuación aislada, sino de la necesidad de su ejecución integral; que es posible la ejecución mediante la delimitación de polígonos, aun cuando sea acogiéndose a la fórmula de la llamada reparcelación económica; y que algunas fincas requieren de una regularización para tener acceso a los viales proyectados.

De no hacerse así, afirma el recurrente, se produce una situación de desequilibrio especialmente para los titulares de determinados terrenos, en la medida en que queda pendiente la realización de las porciones destinadas a viales y, en otros casos, la posibilidad de hacer efectiva la edificabilidad reconocida por el plan, como ocurre en el caso del recurrente, en que una fracción de la parcela de su propiedad, aun perteneciendo a zona edificable, no podrá ser edificada.

Las alegaciones del recurrente deben ser desestimadas.

Es cierto que el artículo 119 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana configura la expropiación como un sistema residual para la ejecución de los planes, al que debe acudirse cuandoconcurren circunstancias excepcionales de urgencia o necesidad con carácter subsidiario respecto de los sistemas ordinarios de ejecución de compensación o cooperación previa la delimitación de los polígonos o unidades de actuación en cuyo marco ha de centrarse la actividad de ejecución.

Sin embargo, los elementos que dimanan del expediente administrativo no son por sí suficientes para demostrar la posibilidad e idoneidad de la ejecución del plan, en cuanto a las zonas verdes objeto del proyecto impugnado, por otra vía distinta de la expropiación en él prevista. En la modificación parcial del plan general se dice que el suelo urbano que comprende la zona está consolidado en más de las dos terceras partes y no se contempla una ejecución global o integral del plan, sino que se parte de la necesidad de actuaciones aisladas, entre otras razones, para hacer posible la adecuada financiación del plan, de donde se infiere que los sistemas de compensación o cooperación, en el caso de ser posibles, resultarían más gravosos o antieconómicos. La representación del ayuntamiento apelado aduce además circunstancias significativas, que contribuyen a justificar la ejecución del plan por medio de actuaciones aisladas y prescindiendo de un enfoque integral: la modificación relativa a la zona ha sido aprobada sujeta a condición en algunas partes importantes de sus determinaciones referentes a la ubicación de determinados servicios de interés social.

No existe dato alguno, inferido de las alegaciones formuladas en el expediente a raíz de la información pública a que fue sometida la modificación del plan o de cualquier otro elemento de justificación, que pueda apoyar las alegaciones del recurrente en el sentido de que la reparcelación constituye un medio más racional y coherente para la ejecución, pues cabe pensar que, de ser así, existiría constancia de la pretensión de otros propietarios de que se acudiese al sistema de cooperación o compensación. Nótese que, como la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana prevé, la ausencia de voluntad de colaboración por parte de los propietarios comprometidos en una ejecución del plan por el sistema de compensación desemboca, en último término, en la conversión del sistema de ejecución en el de expropiación.

Aun así, pudiera ocurrir que una examen de la realidad urbanística de la zona sobre la que la expropiación se proyecta pudiera convencer a esta sala de la no necesidad o idoneidad de la solución adoptada por existir la posibilidad de seguir un sistema de distribución de los beneficios y cargas del planeamiento mediante cooperación o compensación. Para ello, sin embargo, y dado el carácter técnico de la cuestión y la necesidad de contrastar la realidad física y económica de los terrenos afectados y no sólo argumentaciones abstractas o razonamientos formales, hubiera sido menester que el recurrente propusiera prueba adecuada para mover el ánimo del tribunal hacia el convencimiento que busca y no lo ha hecho. A él, como actor, correspondía la carga de la prueba que no ha evacuado.

Alega finalmente el recurrente los perjuicios que pueden seguirse en cuanto a la finca concreta de la que es titular.

Tampoco estos razonamientos pueden llevarnos a desvirtuar la conclusión alcanzada. La parte del terreno destinada a viales debe suponerse que será objeto, de acuerdo con los proyectos de urbanización que se anuncian en la modificación del plan general, de la oportuna actuación por la vía expropiatoria. Para establecerla, en efecto, puede no ser suficiente un simple proyecto de urbanización; pero no puede olvidarse que en este caso se halla también prevista esta forma de ejecución en los textos del propio plan. La fijación del justiprecio de este tipo de terrenos, de acuerdo con lo que esta sala viene constantemente declarando, ha de hacerse de acuerdo con el aprovechamiento urbanístico que resulta acorde con el principio de distribución de los beneficios y cargas del planeamiento. Y, en último término, no puede olvidarse la facultad que concede a los propietarios de terrenos no edificables que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria el artículo 69 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (1976).

En cuanto a la parte de terreno edificable, resulta obvio decir que la regulación urbanística y expropiatoria vigente, de acuerdo con la jurisprudencia que viene aplicándola, contempla medios suficientes para que las limitaciones urbanísticas que implican perjuicios ligados a la expropiación forzosa de parte de una finca, si no existen medios para la distribución de la carga urbanística que conllevan, sean adecuadamente resarcidas.

En su virtud, debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto. No se advierten circunstancias que aconsejen una especial imposición de las costas causadas.