STS, 10 de Marzo de 1998
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 4953/1993 |
| Fecha de Resolución | 10 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 4953/93, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de la entidad "Edificaciones Polígono de Balaídos, S.A.", contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 30 de junio de 1993, dictada en recurso número 4200/92. Siendo parte recurrida el procurador D. Juan Carlos Estévez Fernández-Moya en nombre y representación del Ayuntamiento de Sangenjo
En el recurso contencioso-administrativo interpuesto ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia contra la desestimación por silencio administrativo por parte del Ayuntamiento de Sanxenxo de la reclamación formulada por la sociedad recurrente en escrito de 19 de junio de 1991 por daños y perjuicios como consecuencia de la anulación de la suspensión de licencia de obras, se reclama la siguiente indemnización:
Por nuevo proyecto y licencia de obra: 8.592.288 pesetas.
Por diferencia de costos de la obra: 77.000.000 pesetas.
Por intereses abonados a la Caja de Ahorros Provincial de Pontevedra: 39.975.377 pesetas.
Por lucro cesante estimado: 80.625.000 pesetas.
Total: 206.192.665 pesetas.
En el suplico pide que se condene al Ayuntamiento a pagar la suma que se concreta en la demanda o aquella que se determine en el periodo de ejecución de sentencia.
En el proceso de instancia se denegó el recibimiento a prueba por la Sala.
La Sala de lo Contencioso-administrativo de Galicia dictó sentencia el 30 de junio de 1993 cuyo fallo dice:
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Edificaciones Polígono de Balaídos, S. A." contra la desestimación por silencio administrativo por parte del Ayuntamiento de Sanxenxo de la reclamación formulada por la sociedad recurrente en escrito de 19 de junio de 1991 con denuncia de mora el 4 de octubre siguiente; sin hacer especial condena en costas
.La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
Se impugna la denegación presunta de indemnización de daños y perjuicios por suspensión de los efectos de la licencia de obras otorgada el 19 de diciembre de 1986 para la construcción de un edificio con dos plantas de sótano para garaje y cinco plantas.
El Tribunal Supremo por sentencia de 27 de junio de 1990 revocó la dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña y acordó el levantamiento de la suspensión y paralización de las obras acordada por Decreto de la Alcaldía de 11 de abril de 1988.
La responsabilidad patrimonial en caso de anulación no es aplicable cuando la administración haya actuado dentro de los límites normales de interpretación de la normativa aplicable (sentencia del Tribunal Supremo 18 de marzo de 1991 y 25 de junio de 1990).
La cuestión plantada sobre suspensión y anulación aparecía como compleja y la administración no actuó temerariamente, pues tanto la Alcaldía como la Sala de lo Contencioso-administrativo tuvieron en cuenta que el vial no estaba contemplado en la plan, razonando sobre la irrelevancia de su existencia fáctica, y que se hallaba previsto en unas Normas Complementarias del Planeamiento aprobadas sólo provisionalmente y se concluía que la licencia constituía una infracción urbanística grave. La sentencia del Tribunal Supremo partió de la fuerza normativa de lo fáctico, admitiendo la existencia real del vial como soporte de la licencia. Se trata de un tema, pues, de interpretación compleja.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Edificaciones Polígono de Balaídos, S. A. (Epobalsa) se articulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Por infracción del artículo 106.2 de la Constitución, 42 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, 121 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosa y 406 y siguientes de la Ley de Régimen Local.
Se ha probado que se obtuvo una información urbanística previa a la obtención de licencia avalada por el Secretario. La conducta del ayuntamiento es temeraria, cuando no maliciosa. El Alcalde, al decretar la suspensión, contradice su anterior proceder. La responsabilidad de la administración y su error la hace responsable (sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1990).
Son indemnizables los daños evaluables que sean consecuencia de la anulación de un acto administrativo (sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 1989).
Motivo segundo. No puede quedar duda sobre el proceder temerario del Ayuntamiento La Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia contradice la sentencia del Tribunal Supremo y no quiere ver su error anterior.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Sanxenxo se formulan, en síntesis, las siguientes consideraciones:
No es cierto que la conducta del Ayuntamiento de Sanxenxo haya sido temeraria o de mala fe.
El Tribunal Supremo reconoce la complejidad de la cuestión al decir que la misma exigía un análisis de mayor profundidad.
El motivo segundo es inadmisible, pues no cita cauce ni preceptos infringidos.
Respecto a los sueños de pérdidas de la parte recurrente, conviene volver a recordar lo que dice el escrito de contestación.
Solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso y, subsidiariamente, la desestimación.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 5 de marzo de 1998, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se dirige contra la sentencia dictada por la Salade lo Contencioso- administrativo de Galicia el 30 de junio de 1993 por la que se deniega la pretensión deducida por «Edificaciones Polígono de Balaídos, S. A.» sobre existencia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Sanxenxo por suspensión de los efectos de la licencia de obras otorgada el 19 de diciembre de 1986 para la construcción de un edificio con dos plantas de sótano para garaje y cinco plantas, fundada en que dicha suspensión fue levantada por el Tribunal Supremo por sentencia de 27 de junio de 1990. La sala argumenta, en síntesis, que la responsabilidad patrimonial en caso de anulación no es aplicable cuando la administración ha actuado dentro de los límites normales de interpretación de la normativa aplicable, mientras que la cuestión plantada sobre suspensión y anulación aparecía como compleja y la administración no actuó temerariamente.
El primer motivo de casación, por infracción del artículo 106.2 de la Constitución, 42 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, 121 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosa y 406 y siguientes de la Ley de Régimen Local, se funda, en síntesis, en que la conducta del ayuntamiento es temeraria, cuando no maliciosa, pues el alcalde, al decretar la suspensión, contradijo su anterior proceder; y en que, según la jurisprudencia, son indemnizables los daños evaluables que sean consecuencia de la anulación de un acto administrativo.
Cuando esta sala ha examinado casos de anulación de acuerdos de suspensión de licencias de construcción por infracción urbanística manifiesta y grave ha sido, en términos de principio, proclive a aceptar la existencia de responsabilidad patrimonial de la administración teniendo en cuenta que la anulación del acuerdo de suspensión, en cuanto pone de manifiesto su ilegalidad, parece en principio acreditar la anormalidad del ejercicio de las potestades de suspensión por parte de la administración (sentencias de 20 de febrero de 1989 y 22 de febrero de 1993, recurso número 10161/1990, entre otras); pero la jurisprudencia se ha mostrado al propio tiempo muy rigurosa en cuanto al cumplimiento de los concretos requisitos que deben concurrir para la existencia de responsabilidad patrimonial de la administración, especialmente en cuanto a la existencia de un perjuicio verdadero y efectivo (sentencia de 4 de julio de 1988), de modo particular teniendo en cuenta el mayor precio de venta que el retraso en la edificación puede comportar en relación con el mayor coste de las obras, y la prueba efectiva de los costos o pérdidas sufridas, dado que otro modo de proceder, atendidas las especiales circunstancias en que este tipo de suspensiones se produce, podría comportar una abusiva aplicación de los fondos públicos a fines no justificados (sentencia de 30 de septiembre de 1985).
En el supuesto que examinamos, partiendo de los hechos sentados por la sala de instancia, completados con el examen de las actuaciones, debe concluirse que no existe prueba alguna de los perjuicios sufridos como consecuencia de la paralización y consiguiente aplazamiento de la ejecución de la obra proyectada, pues en el proceso de instancia la prueba solicitada por ambas partes fue denegada por la sala. Por lo que a la actora se refiere, se presentaron antecedentes documentales sobre coste del proyecto, liquidación de un préstamo por una entidad financiera y minutas de honorarios, pero no se ha practicado prueba alguna, a pesar de haberse solicitado en la instancia, que acredite, en primer término, el nexo de causalidad entre los perjuicios alegados con la suspensión y aplazamiento de la obra, y, en segundo término, que algunos de ellos, particularmente los relativos al incremento del coste de la obra, no resultaron compensados con el incremento de precios, como exige la jurisprudencia de esta sala (sentencia de 13 de noviembre de 1981).
Particularmente es de notar que la inicial justificación que pudiera entenderse producida con la aportación por la recurrente de los referidos antecedentes documentales y las correspondientes alegaciones resultaba especialmente necesitada de una prueba que la corroborase como consecuencia de que la administración demandada negó el nexo de causalidad de los perjuicios económicos que podía representar la modificación del proyecto o los intereses de un préstamo con la suspensión y presentó un estudio en el que se mantiene que el incremento del coste de las obras es inferior al planteado por la parte recurrente y resulta sobradamente enjugado por el incremento de precios en venta.
La falta de prueba sobre este elemento fundamental para que pueda entenderse concurrente la responsabilidad patrimonial de la administración conduce a concluir que no se ha producido una infracción de los preceptos que el recurrente cita, en cuanto disciplinan la responsabilidad de la administraciones públicas en general y en el ámbito local, pues su inaplicación aparece justificada por la falta de prueba de uno de los elementos que deben concurrir.
No es necesario, por ello, entrar en el examen de si, por aparecer la actividad de la administración inicialmente como justificada por hallarse la interpretación seguida dentro de márgenes razonables de apreciación, no concurre responsabilidad patrimonial a pesar de la anulación del acto. Aun así, no podemos omitir que ésta es la postura que han mantenido algunas sentencias de este Tribunal, que tieneespecialmente en cuenta la sentencia recurrida, y la más reciente jurisprudencia: la sentencia de 5 de febrero de 1996, recurso número 2034/1993, sienta el principio de que, en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales o en que la aplicación por la administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución, debe reconocerse un determinado margen de apreciación a la administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión. En el supuesto enjuiciado, desde esta perspectiva, resultaría especialmente relevante que la sentencia de instancia consideró adecuada a derecho la suspensión, por lo que en principio el acto revestía cuando menos una apariencia inicial de buen derecho, aunque el criterio definitivo de esta sala lo estimara, en última instancia, contrario a derecho (la sentencia ya citada de 22 de febrero de 1993 considera como elemento relevante en favor de la existencia de responsabilidad patrimonial que el acto fuera anulado por la sentencia de primera instancia).
Tampoco obsta a la desestimación del motivo planteado el hecho de que el recurrente solicitara en la instancia que, en su caso, la cuantía de la indemnización se fijara en ejecución de sentencia, puesto que, como esta sala ha tenido ocasión de declarar con reiteración, la falta de prueba del daño o perjuicio padecido no puede suplirse difiriendo a la fase de ejecución de sentencia la práctica de la referida prueba, pues en ésta sólo es posible determinar la cuantía de la indemnización cuando se ha acreditado, cuando menos, la existencia del daño (sentencias de 28 de octubre de 1985, 9 de mayo de 1995 y 28 de mayo de 1997, entre otras).
Finalmente, debe notarse que la parte recurrente no ha formulado ningún motivo de casación por quebrantamiento de las formas del juicio en que se invoque la indefensión que hubiera podido padecer por la denegación de la prueba acordada en la instancia, por lo que, dado el carácter extraordinario y ceñido a unos concretos motivos que tiene el recurso de casación en cuya virtud conocemos del asunto, no podemos entrar en el examen de esta cuestión.
El segundo motivo de casación se formula con una absoluta omisión del cauce procesal aplicable y de los preceptos que se consideran infringidos, por lo cual no puede entrarse en su análisis. Nada se indica en su desarrollo que pueda suplir esta esencial laguna, pues la argumentación parece limitarse a insistir en el carácter arbitrario o temerario de la conducta del ayuntamiento, el cual, como se ha puesto de manifiesto, no se compadece con los hechos apreciados por la sala de instancia, especialmente con el hecho de que la suspensión fue declarada conforme a derecho en primera instancia, aunque en apelación corriera distinta suerte.
La desestimación del recurso de casación, como ordena el art. 102.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, comporta la imposición de las costas al recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Edificaciones Polígono de Balaídos, S. A. (Epobalsa) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de Galicia el 30 de junio de 1993 cuyo fallo dice:
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Edificaciones Polígono de Balaídos, S. A." contra la desestimación por silencio administrativo por parte del Ayuntamiento de Sanxenxo de la reclamación formulada por la sociedad recurrente en escrito de 19 de junio de 1991 con denuncia de mora el 4 de octubre siguiente; sin hacer especial condena en costas
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Declaramos firme la sentencia recurrida.
Se imponen las costas de este recurso a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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