STS, 30 de Abril de 1999
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| Número de Recurso | 550/1995 |
| Fecha de Resolución | 30 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 550/1995, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de D. Carlos Francisco y otros, contra la sentencia dictada, con fecha de 7 de octubre de 1994, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo número 762/92, sobre la resolución del Jurado Provincial de Expropiación de 29 de enero de 1992 por la que se fijó como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 6.017.667 pesetas. Siendo parte recurrida la Administración General del Estado y la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 7 de octubre de 1994, cuyo fallo dice: "FALLAMOS que desestimando el recurso interpuesto por la Letrada Dª Araceli Tabanera Concepción, actuando en nombre y representación de D. Carlos Francisco y otros, contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación de 29 de enero de 1992, por la que se fijó como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 6.017.667 pesetas, debemos confirmar y confirmamos las resoluciones impugnadas, sin hacer expresa condena en costas."
Esta sentencia se basa en la siguiente fundamentación jurídica que transcribimos:
De los aludidos Convenios [de 26 de febrero y 2 de marzo de 1990] no se deduce una obligación de la Administración de sujetarse a las valoraciones subjetivas que presenten los expropiados cualquiera que sea el valor que éstos señalen.
Por otra parte, los convenios, con la interpretación que pretende el recurrente, serían contrarios a derecho, dado que supondría aceptar por anticipado y sin reserva alguna unos actos de parte que podrían ser contrarios a derecho y a los intereses generales que la Administración está encargada de tutelar. [...] Desde esta perspectiva, ninguna disconformidad se aprecia en el hecho de que se hayan seguido los trámites previstos en la Ley de Expropiación para justipreciar los bienes expropiados, ante la disconformidad de las partes en la valoración de tales bienes.
Para apreciar la disconformidad a derecho de las resoluciones impugnadas no basta, como pretende el recurrente, con mostrar su discrepancia con las mismas, se precisa una actividad probatoria que lleve al convencimiento de este Tribunal del error, ya sea material o jurídico, en que aquéllas han incurrido. En talsentido el recurrente se limita a remitirse al informe pericial realizado a instancia de parte y que ya fue presentado en vía administrativa y, por lo tanto, tomado en consideración por el órgano administrativo al tiempo de dictar la resolución impugnada, prueba que por otra parte no constituye más que un informe técnico emitido a instancia de parte y carente de las notas de objetividad e imparcialidad de que debe revestirse la prueba pericial en los términos en que aparece concebida por nuestro ordenamiento jurídico. Este informe, por sí mismo, y sin ir acompañado de ninguna otra actividad probatoria, no es suficiente para desvirtuar las presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos impugnados.
Con fecha de 19 de enero de 1995, la Procuradora de los Tribunales Dª Isabel Soberón García de Enterría, en nombre y representación de D. Carlos Francisco y otros, asistidos por la Letrada Dª Araceli Tabanera Concepción, presenta escrito de interposición del recurso de casación en el que se formulan los siguientes motivos de casación que sintetiza:
"PRIMERO.- Al amparo de lo preceptuado en los artículos 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y
95.3 de la L.J., se denuncia que la resolución impugnada incurre en una manifiesta infracción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, recogido en el artículo 24.1 de nuestra Carta Magna, como consecuencia de una injustificada aplicación de la reformatio in peius.
Al amparo de lo dispuesto en los artículos 5.4 de la L.O.P.J. y 95.3 de la L.J., se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al incurrir la resolución impugnada en un vicio de incongruencia, contraria a los artículos 43.1 y 80 de la L.J., 11.3 de la L.O.P.J. y 24.1 de la Constitución, en cuanto que el fallo confirma una resolución del Jurado Provincial de Expropiación de 29 de enero de 1992, ignorando que ya había sido parcialmente modificada por este órgano en vía administrativa.
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se denuncia que la sentencia ahora impugnada incurre en infracción de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la interpretación de los convenios celebrados entre la Administración y los particulares. En particular, se denuncia la violación de los artículos 3.1 y 1281 del Código Civil.
Al amparo de los dispuesto en el artículo 95.4 de la L.J.C.A., se denuncia que la sentencia ahora impugnada incurre en infracción de las Normas del Ordenamiento Jurídico, en particular se vulnera el principio de buena fe, contenido en el artículo 7 del Código Civil al incumplir la Administración Urbanística los términos de la transacción contenida en los convenios de 22 de febrero y 2 de marzo de 1990.
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.4 de la L.J.C.A., se denuncia que la sentencia ahora recurrida contraviene una consolidada jurisprudencia que reconoce el carácter vinculante de los convenios, generadores de derechos subjetivos, cuya vulneración genera el deber de indemnizar los perjuicios ocasionados.
En sendos escritos de oposición al recurso de casación, con fecha de 1 de junio de 1995 por parte del Abogado del Estado y 23 de junio de 1995 por el Procurador de los Tribunales D. Eduardo Morales Price, en nombre y representación de la Gerencia Municipal del Ayuntamiento de Madrid, los recurridos exponen las alegaciones que estiman oportunas terminando suplicando a la Sala que se tenga la sentencia recurrida como ajustada a derecho.
Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo el día 22 de abril de 1999, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
El recurso de casación que resolvemos se dirige por la representación procesal de D. Carlos Francisco y otros contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 7 de octubre de 1994, por la que se acepta como justiprecio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, de la finca número NUM000 del Proyecto DIRECCION000 , Peri NUM001 , la cantidad de 6.017.667 pesetas, sin atender a los convenios suscritos entre el Ayuntamiento de Madrid, la Gerencia Municipal de Urbanismo y los expropiados, por considerar que los mismos tienen nulo valor.
Explica la sentencia recurrida que estos convenios concertados con los recurrentes -entre otros, de fecha 26 de febrero y 2 de marzo de 1990- establecían que "en cuanto a las valoraciones expropiatorias, se aceptarán las presentadas por los interesados, en tanto no sean contrarias a derechos" y que esta cláusulano tiene más valor que el puramente general de remisión a las normas legales sobre fijación e impugnación del justiprecio; de ahí, según la sentencia, que en la ampliación y matización de este convenio, firmada el 2 de marzo de 1990, se establezcan criterios interpretativos de dicha cláusula, como la referencia al valor urbanístico total y al valor de reposición de la vivienda, y el no impedimento del ejercicio de los recursos o acciones jurisdiccionales que procedan, de donde se infiere, en conjunto, que no queda establecido ningún criterio valorativo del suelo, sino aceptado el sometimiento a las normas legales aplicables, como son el artículo 105 de la Ley del Suelo y las correspondientes de la Ley de Expropiación Forzosa.
La cuestión planteada ha sido resuelta, en un caso sensiblemente igual al presente, por las sentencias de esta Sala de 17 de diciembre de 1998 y 18 de febrero de 1999, a cuya doctrina debemos estar, en aras del principio de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la ley.
No obstante, en el caso que enjuiciamos, al amparo de lo preceptuado en el artículo 95.3 de la Ley Jurisdiccional, se invocan además dos motivos de casación íntimamente relacionados: a) se denuncia que la sentencia impugnada incurre en una manifiesta infracción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, recogido en el artículo 24 de la constitución, como consecuencia de una injustificada aplicación de la reformatio in peius; b) que aquélla incurre en un vicio de incongruencia, contraria a los artículos 43.1 y 80 de la Ley Jurisdiccional, 11,3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Magna Carta, en cuanto el fallo confirma una resolución del Jurado Provincial de Expropiación de 29 de enero de 1992, ignorando que ya había sido parcialmente modificada por este órgano en vía administrativa.
Estos motivos de casación deben ser estimados, pues el fallo o parte dispositiva de la sentencia impugnada, al desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de los recurrentes, exclusivamente contempló la resolución del Jurado de Expropiación de 29 de enero de 1992, que fijó como justiprecio de los bienes expropiados la cantidad de 6.017.667 pesetas, cuando esta resolución fue parcialmente anulada por el propio órgano tasador, al resolver el entonces preceptivo recurso de reposición, según acuerdo de 22 de abril de 1992, que elevó el justiprecio, inicialmente señalado en
7.622.276 pesetas; acuerdo este último que delimitó en instancia el objeto del recurso contencioso-administrativo, según específicamente se deduce de los escritos de interposición y fundamental de demanda; vicio de incongruencia que constituye un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, a tenor del artículo 95.1.3.
Error del Juzgador que, de ser denunciado al momento de la notificación de la sentencia, pudo también corregirse por la mecánica procedimental establecida en los artículos 267 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 363 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable en el orden contencioso-administrativo por expreso mandato del artículo 87 de la Ley Reguladora, en concordancia con su Disposición Adicional Sexta.
En relación al tercer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas reguladoras de los convenios entre la Administración y los particulares -violación del artículo 111 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, artículo 234 de la Ley del suelo de 1976, artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa, artículo 2.7 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 y artículos 8 y 11 del Reglamento de Régimen Interior de la Gerencia Municipal de Urbanismo-, se decía en aquella sentencia, en síntesis, que el motivo debía ser estimado, pues la afirmación de la sentencia impugnada en el sentido de que la Administración no se comprometió a aceptar las valoraciones de los expropiados, pugna con el tenor literal de la estipulación tercera del convenio de 26 de febrero de 1990, en el cual se expresa que, "en cuanto a las valoraciones expropiatorias, se aceptarán las presentadas por los interesados, en tanto no sean contrarias a derecho".
El hecho de que en el convenio se dejaran a salvo las acciones que pudieran entablarse sobre las valoraciones no eximía a la Administración de aceptar las valoraciones presentadas por los interesados. Es cierto que dicha aceptación quedaba condicionada a que no resultasen contrarias a derecho, pero esta condición únicamente legitimaba a la Administración, si estimaba que concurría dicha circunstancia a rechazar la valoración ofrecida concretando y justificando en el expediente administrativo y ante el jurado las razones por las que consideraba que existía dicha oposición, mientras que en el procedimiento consta que se limitó a no aceptar genéricamente dichas valoraciones, formulando otras que estimó más conformes a derecho, con una clara contravención del compromiso contraído.
La Administración, como dice la sentencia de 5 de diciembre de 1992, no puede desligarse del contenido de un convenio ni revocarlo más que declarándolo lesivo para el interés público e impugnándolo ante esta jurisdicción, conforme establecía a la sazón el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y no puede, además, olvidarse lo que en relación con la interpretación de lascláusulas de los contratos disponen los artículos 1288 y 1285 del Código Civil, que impiden que su oscuridad pueda favorecer a la parte que la ha ocasionado e imponen que el sentido de las dudosas se fije en relación con el conjunto.
La estimación del mencionado motivo de casación hace innecesario entrar en el examen de los restantes, aun cuando en la sentencia que sirve de precedente a la que ahora dictamos se puso de manifiesto cómo estaba también fundado el motivo que aquí aparece como segundo, en el que se invoca la vulneración del principio de buena fe, proclamado en el artículo 7 del Código Civil, pues los convenios celebrados sobre recíprocas concesiones entre los expropiados, que se comprometían a poner fin a las acciones emprendidas, y la Administración, que se obligaba a aceptar las valoraciones presentadas por éstos en cuanto no fueran contrarias al ordenamiento jurídico. La Administración, al desconocer las valoraciones presentadas por los expropiados, actuó en contra de sus propios actos y quebrantó con ello el principio de confianza legítima en el comportamiento ajeno que constituye el fundamento de la seguridad jurídica y cuyo respeto impone el principio de buena fe.
Asimismo, la estimación de los anteriores motivos de casación revela la procedencia de estimar el aquí formulado como quinto, en el que se invoca la infracción de la jurisprudencia sobre la fuerza vinculante de los convenios entre la Administración y los expropiados.
La estimación de los motivos de casación que han sido examinados obliga a casar la sentencia recurrida y a resolver lo que corresponda en los términos en que aparece formulado el debate.
No habiendo la Administración razonado y justificado en el expediente administrativo que la valoración presentada por los expropiados era contraria a derecho, cobra plena vigencia la estipulación contenida en la cláusula citada del convenio de 26 de febrero de 1990, con arreglo a la cual estaba obligada a aceptar dicha valoración.
En el aprecio presentado por los expropiados obrante en el procedimiento administrativo, el cual resulta del informe de un arquitecto aportado por aquéllos, se advierte que en realidad se formulan dos valoraciones: una de ellas, obtenida por la suma del valor urbanístico del terreno expropiado y el valor de la edificación y resto del vuelo (9.191.360 pesetas) y otra, obtenida calculando en valor de reposición del conjunto a precios de mercado (35.522.024 pesetas). El arquitecto considera oportuno establecer una media aritmética entre las dos, de la que resulta la cantidad de 22.356.692 pesetas, pero esta Sala estima que la aceptación de este proceder contravendría las estipulaciones del nuevo convenio aclaratorio de 2 de marzo de 1990, en el cual se expresa que "se acepta como valor de tasación [...] el valor urbanístico total, que aparece en las valoraciones, salvo error material o numérico, y que se conforma de acuerdo a lo previsto en los artículos 195 y concordantes de la Ley del Suelo; y respecto a la vivienda, el valor de reposición y criterios contenidos en la Ley de Expropiación Forzosa".
De esta estipulación infiere claramente que la aceptada es la primera valoración, pues:
-
El valor del suelo sólo puede ser el urbanístico, ya que el convenio reserva para la vivienda el criterio del valor de reposición y ordena estar en lo demás a la valoración que figura como urbanística. En consecuencia, respecto del suelo debe prevalecer la primera valoración y no el promedio entre ambas, ni la segunda, pues en ésta se fija este valor con criterios de valor de reposición a precios de mercado.
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En cuanto al valor de la vivienda, el convenio establece el criterio de valor de reposición. Se observa, sin embargo, que el valor de la misma (al igual que sucede con el resto del vuelo) es fijada por el arquitecto en la misma cuantía en la primera valoración y en la segunda (atenida ésta expresamente a criterios de reposición), de donde se infiere que la cantidad total fijada en la primera valoración por la adición del valor urbanístico del suelo y el valor de reposición del vuelo es la que resulta en suma aplicable.
El valor obtenido deberá ser incrementado con el premio de afección (de cuyo cálculo se excluirá el valor del suelo, en el que ya figura incluido) y los intereses legales procedentes.
La estimación del recurso de casación conlleva que, en cuanto a las costas de la instancia, nos pronunciemos en el sentido de que no concurren circunstancias que aconsejen su imposición y, en cuanto a las de casación, que ordenemos que cada parte satisfaga las suyas, por imponerlo así el artículo 102.2 de la derogada Ley de la Jurisdicción, aplicable transitoriamente por así establecerlo la disposición transitoria novena de la vigente.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Carlos Francisco y otros contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia el 7 de octubre de 1994, cuyo fallo dice:
FALLAMOS QUE DESESTIMANDO el recurso interpuesto por la Letrada Dª Araceli Tabanera Concepción, actuando en nombre y representación de D. Carlos Francisco y otros, contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación de 29 de enero de 1992, por la que se fijó como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 6.017.667 ptas., debemos confirmar y confirmamos las resoluciones impugnadas, sin hacer expresa condena en costas.
Casamos y anulamos la sentencia recurrida, que quedará sin valor ni efecto alguno.
En su lugar, debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Carlos Francisco y otros, contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de 22 de abril de 1992, que estimó en parte el recurso de reposición deducido frente a un anterior acuerdo de 29 de enero de 1992, y fijó como justiprecio de la finca número NUM000 del Proyecto DIRECCION000 , PERI NUM001 , la cantidad de 7.622.276 pesetas, que anulamos, como contrarios a derecho, declarando que el justiprecio que corresponde a la finca expropiada es el de
9.191.360 pesetas que figura en el dictamen aportado en el expediente administrativo por los expropiados, más el premio de afección.
No ha lugar a imponer las costas causadas en la instancia. En cuanto a las de casación, cada parte satisfará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha, lo que certifico. Rubricado.
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