STS, 27 de Febrero de 1999

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 6 de mayo de 1994, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 915/91, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que desestimamos el recurso interpuesto por la representación de DON Constantino contra el acto presunto, por silencio administrativo, desestimatorio de la petición formulada por el mismo al Ayuntamiento de Cercedilla con fecha 23 de enero de 1991 para que se le indemnizase en la suma de 11.758.035 pesetas, en concepto de perjuicio por el incumplimiento de las Normas Subsidiarias por parte de dicho Ayuntamiento; declarando ajustado a derecho tal acto sin imponer a parte determinada las costas de este recurso».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente razonamiento, contenido en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida: « El primero de los requisitos señalados falta en el caso presente. La orden que contienen las citadas Normas Subsidiarias, de redactarse un Plan Especial de Planeamiento en el plazo máximo de seis meses, impuso a la Administración la obligación de cumplimiento de tal prescripción. Sin embargo, el mero transcurso del tiempo máximo establecido sin que se completara el planeamiento urbanístico no supone necesariamente la causación de perjuicios para todos los titulares de terrenos incluidos en la zona afectada por ese Plan Especial. Sólo resultarían afectadas y perjudicadas portal incumplimiento administrativo las personas que estuvieran en disposición de lograr el aprovechamiento urbanístico permitido en las Normas Subsidiarias y que efectivamente se hubieran visto privadas temporalmente del mismo a causa de ese retraso, siempre que no fuera imputable a las mismas.

» En la fijación de la cuantía de la indemnización, parte el recurrente del valor de la parcela de su propiedad, de 2.252,35 metros cuadrados, considerada como suelo urbano edificable. Esto es, el perjuicio supuestamente sufrido se deriva de la limitación del "ius aedificandi" del propietario de dicho suelo. Tal derecho a edificar se produce, sin embargo, como señalan las sentencias del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1980, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985, 12 de mayo de 1987, 24 de abril de 1992 y 26 de enero de 1993, cuando el planeamiento urbanístico ha llegado a su fase final de realización. Sólo a partir de ese momento los particulares son titulares de derechos integrados en sus respectivos patrimonios y susceptibles de ser lesionados por el funcionamiento de los servicios públicos. Así se deduce de la Exposición de Motivos de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley del Suelo: "La expectativa de destino urbano se produce escalonadamente en varios momentos. El Plan General (criterio aplicable a las Normas Subsidiarias de Planeamiento que le sustituyen), salvo en suelo urbano, y en su caso el Plan Director, vinculan negativamente determinados terrenos, cerrando la posibilidad de su futura urbanización. Para los demás, se limitan a orientar el criterio de futura programación, pero sin prejuzgar ninguna expectativa concreta. La regulación del uso de unos terrenos a nivel de Plan Parcial consolida de forma concreta la expectativa de urbanización. Sin embargo, esta expectativa tampoco es definitiva, si no va inmediatamente seguida de la ejecución de la urbanización y del cumplimiento por el propietario de sus obligaciones y cargas. Por el contrario, queda condicionada a unos plazos de caducidad que permiten, frente a su titular, reintegrar los terrenos automáticamente a su primitiva situación de rústico en el caso de que la ejecución inmediata del Plan se viese frustrada". Esto es, de las determinaciones del planeamiento urbanístico no derivan para los propietarios del suelo más que simples expectativas, que se van originando escalonadamente, quedando sometidas las consolidaciones sucesivas a la condición resolutoria o, en su caso, suspensiva de cumplimiento de los deberes y cargas atribuidos por la ordenación urbanística. En el caso presente, por tanto, el recurrente sólo posee una expectativa a edificar en el terreno del que es titular, cuya definitiva consolidación depende no sólo del total desarrollo del planeamiento urbanístico, sino también del cumplimiento en sus respectivos momentos de los deberes y cargas impuestos por la Ley del Suelo y sus Reglamentos. Por ello no cabe estimar que en el momento actual pueda haber sufrido algún tipo de perjuicio el demandante por la imposibilidad de edificar en su terreno».

También se razona lo siguiente en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida: « Caso de que se considerara al recurrente como titular actual de un derecho susceptible de ser lesionado, habría una absoluta inconcreción del supuesto menoscabo sufrido. La clasificación del terreno en cuestión como suelo no urbanizable, que necesita una ordenación posterior en la que se fijen las condiciones y alcance de su aprovechamiento urbanístico, impide que en el momento presente pueda determinarse la naturaleza y el efectivo perjuicio que podría suponer para el recurrente el retraso en el desarrollo del planeamiento. Sólo cuando se apruebe el Plan Especial podrá concretarse tal perjuicio, que incluso podría no existir en el caso de que se impidiera todo tipo de construcción en atención a las especiales características de la zona que vienen expresadas en las Normas Subsidiarias».

Notificada la anterior sentencia a las partes, el representante procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 12 de septiembre de 1994, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo la Procuradora Doña Isabel Fernández Criado Bedoya, en nombre y representación de Don Constantino , al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, basado en dos motivos, al amparo ambos de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: el primero por infracción del artículo 57.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del subapartado 6 del apartado 6.2.4 de la Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Cercedilla, porque el primero impone a la Administración el cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenidas en la ley y en los planes y demás instrumentos de planeamiento urbanístico y las segundas obligaban a la aprobación de un Plan Especial en un plazo determinado, con lo que se impide al recurrente obtener el aprovechamiento urbanístico que las mismas reconocen, y el segundo por infracción de los artículos 102 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, 223 del Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre, y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, porque la Sala de instancia no declaró la responsabilidad patrimonial de la Administración por considerar que el recurrente carecía de derecho aedificar ostentando meramente una expectativa, ya que aquél no se materializa hasta tanto el planeamiento llega a la fase final de realización, a pesar de que el derecho a edificar del propietario de la parcela le viene reconocido en virtud de una concesión y que el incumplimiento de la obligación impuesta al Ayuntamiento por las Normas Subsidiarias de planeamiento le impide concretar, con lo que se le causa un perjuicio consistente en la imposibilidad de obtener un rendimiento de la parcela de la que es propietario, que alcanza a la cifra señalada por el perito procesal, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare que el recurrente tiene derecho a ser indemnizado por no poder edificar en la parcela 103 del Sector de Camorritos, en Término Municipal de Cercedilla (Madrid), como consecuencia de la omisión del Ayuntamiento de esa localidad en la aprobación del Plan Especial requerido por las Normas Subsidiarias que rigen en dicho término, indemnización que asciende, en el momento de la prueba pericial que la valora, a 16.348.599 pts., con independencia de establecer el definitivo importe de la misma en el momento de su efectivo pago, con arreglo a los criterios establecidos en esa misma prueba, más los intereses desde la fecha en que aquella suma debió ser reconocida y de los que en el futuro se devenguen, con imposición de costas al Ayuntamiento de Cercedilla.

Admitido a trámite el expresado recurso de casación mediante providencia de 22 de febrero de 1995, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 16 de febrero de 1999, en que tuvo lugar con observancia de los trámites establecidos por la ley.

En el primer motivo de casación la representante procesal del recurrente sostiene que la Sala de instancia infringe lo dispuesto por el artículo 57.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 al desestimar el recurso contencioso- administrativo a pesar de que el Ayuntamiento demandado no ha cumplido las determinaciones de las Normas Subsidiarias de Planeamiento municipales, que le obligaban a redactar y aprobar en un plazo determinado un Plan Especial que permitiría materializar el aprovechamiento de la parcela, propiedad del recurrente, situada en un monte público de gran valor no sólo paisajístico sino como ecosistema.

El Tribunal "a quo" no infringe el precepto invocado en este primer motivo de casación porque en su sentencia no niega que la Corporación Municipal demandada haya incumplido las determinaciones urbanísticas, contenidas en las Normas Subsidiarias de Planeamiento municipales, según las que se debió aprobar en un plazo determinado el mencionado Plan Especial y, por consiguiente, admite la eficacia de aquél y de éstas, y así se ha limitado a declarar que « el mero transcurso del tiempo máximo establecido sin que se completara el planeamiento urbanístico no supone necesariamente la causación de perjuicios para todos los titulares de terrenos incluidos en la zona afectada por el Plan Especial previsto y no aprobado», lo que, en definitiva, nos lleva a examinar el segundo motivo de casación a fin de comprobar si tal incumplimiento ha generado para la Administración demandada la responsabilidad patrimonial pretendida por el demandante.

Se afirma en el segundo motivo de casación que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto por los artículos 102 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa porque, en contra del parecer de aquélla, existe un daño evaluable producido directamente por el anormal funcionamiento del servicio público, lo que determina la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento demandado.

Hemos de entender que la cita del artículo 102 de la Constitución obedece a un error material, ya que el precepto constitucional que contempla la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos es el artículo 106.2, por lo que debemos considerar que el precepto que, junto con los demás invocados en este motivo, se aduce como vulnerado de la vigente Constitución es el artículo 106.2.

Si bien la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, reconocida en los aludidos preceptos, se define como objetiva o por el resultado, y así lo ha declarado la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 20 de febrero de 1989, 5 de febrero y 20 de abril de 1991, 10 de mayo, 18 de octubre, 27 de noviembre y 4 de diciembre de 1993, 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre y 7 de noviembre de 1994, 11, 23 y 25 de febrero y 1 de abril de 1995, 5 de febrero de 1996, 25 de enero de 1997, 7 y 14 de febrero y 16 de noviembre de 1998), y nace también de la mera omisión o inactividad de la Administración (Sentencias de 18 de octubre de 1993, 27 de noviembre de 1993, 4 de junio de 1994, 30 de abril de 1996, 31 de julio de 1996 y 25 de enero de 1997), no obstante es preciso que exista el requisito del daño o perjuicio antijurídico, que la Sala de instancia considera inexistente por entender que en este caso elrecurrente « sólo posee una expectativa a edificar en el terreno del que es titular, cuya definitiva consolidación depende no sólo del total desarrollo del planeamiento urbanístico sino también del cumplimiento en sus respectivos momentos de los deberes y cargas impuestos por la Ley del Suelo y sus Reglamentos», de manera que si esto es cierto, carecería de derecho alguno a ser indemnizado pues es jurisprudencia consolidada que no son indemnizables las meras expectativas (Sentencias de 18 de octubre de 1993, 11 de febrero de 1995, 8 de noviembre de 1995, 11 de noviembre de 1997, 10 de febrero de 1998 y 15 de septiembre de 1998 -recurso de casación 1380/94, fundamento jurídico tercero).

La representación procesal del recurrente sostiene que, por el contrario, su derecho a edificar en el Monte Público se consolidó con la concesión del uso privativo de una porción de su suelo, y sólo dependía para su materialización de que, en cumplimiento de las previsiones del planeamiento, la Administración aprobase el Plan Especial que fijase el aprovechamiento de que era susceptible su parcela.

Este planteamiento es inaceptable por contravenir lo dispuesto concordadamente por los artículos

17.1, 19, 21, 27, 76, 86 y 87 del Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/76, ya que el planeamiento urbanístico, a cuyo amparo reclama el recurrente la indemnización, delimitó, en cumplimiento de lo dispuesto por los citados artículos 17.1, 19 y 21 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, la zona donde se encuentra su parcela como de Monte Público « caracterizado por su gran valor no sólo paisajístico sino como ecosistema digno de ser protegido de cualquier deterioro posible», por lo que se remitió a un Plan Especial, que no ha llegado a aprobarse.

Mientras no se apruebe dicho Plan Especial, no cabe entender que la concesión, que atribuyó meramente el uso privativo de determinados enclaves, otorga derecho a edificar, ya que éste sólo se adquiere conforme a lo dispuesto por el artículo 76 del mentado Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en la propia Ley del Suelo, o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la clasificación urbanística de los predios.

El suelo que nos ocupa está clasificado por el planeamiento municipal vigente como no urbanizable, en el que, según lo dispuesto por el artículo 86.1 del mismo Texto Refundido de 1976, no se pueden realizar otras construcciones que las contempladas en el artículo 85 del mismo con las limitaciones en éste establecidas, y además viene considerado como de especial protección, por lo que no puede dedicarse a utilizaciones que impliquen transformación de su destino o naturaleza o lesionen el valor específico que se quiera proteger (artículo 86.2 del citado Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976), y, en consecuencia, el recurrente carece de derecho, en contra de lo que opina, a edificar en esa parcela, cuyo uso privativo fue objeto de una singular concesión.

Las determinaciones de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, transcritas por el Tribunal "a quo" en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, declaran que la zona, en la que se encuentra la parcela del recurrente, constituye una unidad con un aprovechamiento global distribuido en pequeñas actuaciones individuales, cuyo remanente sólo podrá ser materializado previa redacción y aprobación de un Plan Especial, de manera que sólo en el supuesto de que quedase algún aprovechamiento sería posible su materialización a través de la aprobación del indicado Plan Especial, de donde se deduce que el recurrente carece de derecho a edificar y sólo tiene, según dijimos antes, la expectativa de poderlo hacer si, conforme al Plan Especial que se apruebe, resulta alguna edificabilidad permisible en la parcela del Monte Público que disfruta en virtud de una concesión administrativa.

Tal ordenación de ese terreno, clasificado como suelo no urbanizable de especial protección, no confiere, según el artículo 87.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, derecho a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes definitiorios del contenido normal de la propiedad de acuerdo con su clasificación urbanística, y, por consiguiente, el que algunos concesionarios del uso privativo del expresado Monte Público hayan obtenido un determinado aprovechamiento urbanístico para sus parcelas no legitima a los demás a reclamar una edificabilidad para las suyas, al igual que los propietarios de suelo urbano o urbanizable no tienen derecho al mismo aprovechamiento, lo que, evidentemente, ha de repercutir en las cargas que han soportar unos y otros para contribuir al sostenimiento de éstas proporcionalmente a los beneficios que obtengan en virtud del principio de equidistribución, establecido en el párrafo segundo del citado artículo 87.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, por lo que las cargas derivadas de la edificabilidad del suelo no podrán imponerse a quien, conforme al planeamiento existente, carece de aprovechamiento urbanístico, pero no existe derecho a reclamar una indemnización basada en que el ordenamiento urbanístico ha otorgado edificabilidad a unas parcelas, clasificadas como suelo no urbanizable de especial protección, y a otras no, en contra de la tesis que el recurrente sostiene al articular este segundo motivo de casación, que por ello debe también serdesestimado.

Por las razones expuestas procede desestimar ambos motivos de casación y declarar que no ha lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas procesales causadas al recurrente, como dispone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 92 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción.