STS, 15 de Junio de 1999

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada dictó sentencia el 6 de febrero de 1995 cuyo fallo dice:

Se desestiman los recursos interpuestos por el Excmo. Ayuntamiento de Granada y se estiman en parte los interpuestos por D. Rubén , Dña. Mariana , y D. Isidro y D. Pablo , contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Granada, de 9 de abril de 1991, que desestimando el recurso de reposición interpuesto por el Ayuntamiento y estimando en parte los interpuestos por los hoy actores contra el acuerdo anterior de 18 de diciembre de 1990, en expediente de justiprecio 21/90, para el de terrenos expropiados con motivo de la ejecución del Plan Especial "Parque García Lorca", cuyos actos administrativos se anulan por no ser conformes a derecho en cuanto no se ajustan a los justiprecios que para cada parcela se establecen definitivamente: Parcela número NUM000 , de D. Rubén , en la suma, incluido el premio de afección de 151.756.878 pesetas; parcela número NUM001 , propiedad de Dña. Mariana , en la suma, incluido el premio de afección, de 88.424.700 pesetas (s. e. u o.); y parcela número NUM002 , propiedad de D. Isidro y D. Pablo , incluido el valor de las edificaciones y el premio de afección, en la suma de 98.131.950 pesetas (s. e. u o.), cantidades que devengarán el interés legal presupuestario desde el 29 de enero de 1990 y hasta su completo y definitivo pago, sin perjuicio de que en ejecución de sentencia se puedan descontar de los intereses devengados por tales cantidades las que la Administración expropiante haya podido consignar tal como se establece en el fundamento jurídico 9.º de esta resolución; sin expresa imposición de costas.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El Jurado de Expropiación fijó los valores en 57.364.100 pesetas, 33.424.537 pesetas, 43.741.205 pesetas, con afección. Estima un aprovechamiento de 0,378 metros cuadrados y un valor de repercusión de

26.000 pesetas por metro cuadrado.Se ha acreditado que a la iniciación del expediente expropiatorio los terrenos estaban dotados de servicios urbanísticos necesarios para ser calificados como suelo urbano.

Con arreglo al Plan General de Ordenación Urbana el suelo se encuentra en el perímetro del suelo urbano como «suelo urbano semiconsolidado o simplemente urbanizado, sector 13», y está destinado a espacios libres (parque urbano), englobados en el área de actuación 607, «Plan Especial Parque García Lorca».

El aprovechamiento hallado por el Jurado de Expropiación deriva del epígrafe 6.3.3.d.3 de la normativa del Plan, que señala en operaciones de acabado sobre suelo urbano sin pormenorizar, como aprovechamiento resultante de los usos y edificabilidades, como mínimo el mismo que corresponde al suelo urbanizable.

Los actores propugnan que se aplique la edificabilidad de los solares del entorno de la calle DIRECCION000 o en su defecto el aprovechamiento medio del sector.

Siendo nulo el aprovechamiento, no es posible aplicar la edificabilidad de elementos ajenos al sector ni el aprovechamiento medio del sector, porque según la jurisprudencia se refiere al permitido por el plan.

No puede acudirse al valor fiscal por ausencia o falta de requisitos.

Debe determinarse el aprovechamiento conforme al valor residual establecido en la Ley del Suelo (1976) de 3 metros cúbicos por metro cuadrado o 1 metro cuadrado por metro cuadrado, referido a cualquier uso, lo que coincide con la pretensión subsidiaria de los actores.

No es aplicable el coeficiente de 0,50 metros cuadrados por metro cuadrado porque cuando el Plan General alude a equipamientos se refiere a edificaciones o instalaciones y a los parques se refiere como espacios libres.

El coeficiente aplicado por el jurado se refiere según la norma aplicable sólo al suelo urbanizable sin pormenorizar, mientras que en el supuesto el uso para parque público está perfectamente establecido sin que la necesidad de Plan Especial contradiga esta conclusión. Aun si así no fuera, el aprovechamiento previsto en la norma tiene el carácter de mínimo y no puede contradecir el valor residual fijado en la Ley del Suelo (1976) y Reglamento de Gestión Urbanística.

Con arreglo al método del valor residual, admitido por la jurisprudencia en cuanto parte de valores de mercado, y ante la disparidad de los valores manejados, la Sala se inclina por la de 26.000 pesetas por metro cuadrado.

En cuanto a las edificaciones, no hay elementos para sustituir el acuerdo del Jurado de Expropiación, pues en la prueba pericial sólo se dice que la valoración que se propone parece más adecuada.

En cuanto a los intereses, deben abonarse desde el 29 de enero de 1990, seis meses después de la aprobación por el Pleno del Plan Especial (28 de julio de 1989) y, de acreditarse la consignación alegada por la Administración, ésta no devengará interés.

En el escrito de interposición del recurso de casación formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Granada se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 105.2 Ley del Suelo (1976) y 146 Reglamento de Gestión Urbanística y normas 6.3.3.d; 4.3.2; cuadros de edificabilidad globales y coeficientes de transformación de uso; en general normativa del Plan General de Ordenación Urbana de Granada y artículo 3 del Código civil.

La sentencia interpreta erróneamente la normativa del Plan General, pues los terrenos (signo EQ) tienen la calificación de instalación singular autónoma de equipamiento comunitario como uso global definitivo, mientras que la sentencia sólo atiende al signo PU (parque urbano), con lo que sólo recoge el destino final de los terrenos, que se materializará mediante la ejecución de la obra urbanizadora. La sentencia infringe la norma 6.3..3.d.3, pues la expropiación consiste en transformación del suelo calificado por el plan como instalación singular autónoma de equipamiento comunitario como calificación global en parque urbano, lo que exigió la posterior concesión y aprobación de un Plan Especial, la expropiación y la ejecución de la obra urbanizadora.La sentencia infringe las edificabilidades globales asignadas al suelo urbano en el cuadro. 6.2, que asigna una edificabilidad global de 0,50 metros cuadrados por metro cuadrado al suelo de equipo singular comunitario mayor de 2 hectáreas. En lógica un parque como el de autos debe calificarse además como equipamiento comunitario.

La edificabilidad de 0,50 metros cuadrados por metro cuadrado ha de ser afectada por el correspondiente coeficiente de transformación de uso del 0,40 (cuadro 4.5 del Plan General), del que resulta un aprovechamiento de 0,20 metros cuadrados por metro cuadrado inferior al fijado por el jurado.

El aprovechamiento señalado en la norma actúa como máximo y no contradice el residual de la Ley del Suelo (1976). Se infringe el artículo 3 del Código civil al no hacer una interpretación integral o en el contexto del plan.

Según la norma 4.3.2 el aprovechamiento están en función de las limitaciones de uso y la edificabilidad, que la sentencia no distingue. Los terrenos no tienen posibilidad de edificación, pero sí aprovechamiento, cuantificado en 0,378 metros cuadrados por metro cuadrado.

El apartado 6 del cuadro 6.2 no es aplicable al caso de autos, por cuanto se refiere a los espacios libres ya obtenidos con la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana.

Motivo segundo. Al amparo de artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción, en cuanto a la determinación de los intereses de demora, de la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de 1 de octubre de 1987 y 29 de octubre de 1991.

La fecha en que se inicia el expediente es la del acuerdo de necesidad de ocupación (artículo 21 de la Ley de Expropiación Forzosa), y debe tomarse el plazo de seis meses a partir de esta fecha y no de la aprobación del plan. La fecha es, en consecuencia, el 22 de junio de 1989, transcurridos seis meses desde el 22 de diciembre de 1989.

Solicita que se fije como justiprecio el determinado por el jurado y como fecha de cómputo de los intereses la que ha citado.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Mariana , D. Pablo y D. Isidro y D. Rubén se formulan, en síntesis, las siguientes consideraciones:

No puede alegarse como motivo de casación el error de hecho en la valoración de la prueba.

Motivo primero. No se demostró que EQ signifique equipamiento ni que el Parque García Lorca fuese una instalación municipal autónoma, sino que debe prevalecer la mención como parque urbano, no calificable, con arreglo a la normativa urbanística que profusamente cita, como equipamiento.

El plano 27 del Plan General de Ordenación Urbana es erróneo porque no puede hacerse un uso global de espacios libres- parque urbano y un uso global definitivo de equipamiento comunitario. En el Plan General se trata sistemáticamente de manera diferenciada, según los peritos, el equipamiento comunitario y el espacio libre. Cita diversos preceptos de la normativa del plan, así como el uso jurisprudencial, científico y práctico de los respectivos conceptos, concluyendo que los parques públicos no tienen aprovechamiento.

La norma 6.3.3.d se refiere a las operaciones integrales de reforma interior y la norma alude a la edificabilidad global de un sector. Se dice expresamente que quedan excluidos del cálculo de las edificabilidades los sistemas generales de espacios libres. El argumento de que existió una operación de transformación de instalaciones singulares o autónomas mediante la expropiación es arbitrario, pues no existen indicios de ello.

El Ayuntamiento acude al cuadro 6.2 que asigna edificabilidad al equipamiento comunitario, pero no al parque urbano.

La norma 6.3.3.d se refiere además como mínimo al aprovechamiento del suelo urbanizable, pero sólo si el resultante fuere menor. El Ayuntamiento reconoce un aprovechamiento del 0,50 metros cuadrados por metro cuadrado, pero lo reduce arbitrariamente.

Resulta absurdo que el aprovechamiento del suelo urbano resultara idéntico al del suelo urbanizable.La Ley del Suelo (1976) se remite al aprovechamiento reconocido por el plan, pero no a un aprovechamiento ficticio reconocido por la Administración.

El artículo 3.1 del Código civil no puede ser violado en sí mismo, sino relacionándolo con otro de carácter sustantivo.

Segundo motivo. Deben computarse los seis meses desde la aprobación del Plan Especial, pues con su aprobación tiene lugar la necesidad de ocupación (artículo 64.1 Ley del Suelo [1976] y nuevo Texto Refundido y sentencias del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1984 y 6 de febrero de 1996).

La sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1991 no dice nada en contra, pues se refiere al Plan General.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 3 de abril de 1993, 30 de abril de 1996 y 30 de septiembre de 1996. El retraso en la determinación de los bienes y propietarios no tiene relevancia: sentencia del Tribunal Supremo 9 de octubre de 1995.

Solicita que se declare no haber lugar al recurso.

El abogado del Estado no sostiene la oposición.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 10 de junio de 1999, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que resolvemos se interpone por la representación procesal del Ayuntamiento de Granada contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada el 6 de febrero de 1995 sobre fijación de justiprecio de terrenos propiedad de los recurridos, expropiados con motivo de la ejecución del Plan Especial «Parque García Lorca», de Granada.

El primer motivo de casación deducido por el Ayuntamiento recurrente plantea la cuestión relativa al cálculo del aprovechamiento urbanístico computable a efectos de la determinación del valor urbanístico mediante la aplicación del valor de repercusión de 26.000 pesetas por metro cuadrado que, aceptado por la sentencia de instancia, no aparece discutido en este proceso.

La sentencia impugnada ha estimado inaplicables las normas del Plan General de Ordenación Urbana de Granada que fijan aprovechamientos, respectivamente, para las instalaciones singulares de equipamiento comunitario en suelo urbano y para el suelo urbano en transformación sin uso pormenorizado, y, concluyendo de esta guisa que el plan no reconoce aprovechamiento alguno al terreno expropiado destinado a parque urbano, considera de aplicación el valor estándar que fija el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, de 1 metro cuadrado por metro cuadrado, en los supuestos de carencia de plan o de aprovechamiento.

Frente a este proceder la representación procesal de la corporación local recurrente arguye la infracción de las normas legales sobre valoración del suelo y de las normas integradas en la ordenanzas del plan sobre atribución de aprovechamientos, considerando que se ha producido una interpretación errónea de estas últimas (y de ahí que se invoque también la infracción del artículo 3 del Código civil, que contiene la disciplina básica de la actividad de hermenéutica legal).

En el primer paso de su razonamiento la parte recurrente mantiene, en síntesis, que la inequívoca calificación del terreno expropiado como instalación singular de equipamiento comunitario, como uso global, determina la aplicación de aquella norma del Plan General que reconoce un determinado aprovechamiento a los terrenos de esta condición, el cual debe sufrir una minoración por aplicación del coeficiente de transformación igualmente previsto en el Plan, y quedar con ello reducido a 0,20 metros cuadrados por metro cuadrado.

El segundo paso de su razonamiento implica volver la vista sobre la norma del Plan que prevé el reconocimiento para suelo urbano en transformación de un aprovechamiento mínimo equivalente al del suelo urbanizable, el cual, siendo superior al anterior, es en el criterio del recurrente el aplicable, como así lo ha entendido el jurado, cuya resolución, a su parecer, debió ser confirmada por la Sala de instancia.

Esta Sala tiene declarado que el artículo 169 de las Ordenanzas del Plan General Metropolitano de Barcelona, en cuanto reconoce un determinado aprovechamiento a los terrenos de la red viaria básica, resulta aplicable cuando se trata de la expropiación de suelo urbanizable no programado, pero no en aquellos casos en que, tratándose de suelo urbano, la aplicación del aprovechamiento reconocido en el mismo resulta notablemente inferior a la que corresponde a los terrenos circundantes (sentencias de 10 de diciembre de 1990 y de 7 de julio de 1998, recurso número 2.931/94).

No significa desconocer las normas del Plan General de Granada sobre distribución y reconocimiento de aprovechamientos por zonas o usos globales afirmar que de aquella doctrina no resulta difícil inducir un principio general según el cual en supuestos en los que el planeamiento general reconoce determinado aprovechamiento global a terrenos destinados a sistemas generales o dotaciones notablemente inferior al de los terrenos circundantes debe entenderse aplicable éste si el suelo es urbano, cuando menos si ha alcanzado un grado de consolidación apreciable.

Esta doctrina, a su vez, deriva de la jurisprudencia consolidada con arreglo a la cual cuando se trata de suelo urbano carente de aprovechamiento, debe acudirse al aprovechamiento correspondiente a los terrenos colindantes para el cálculo del que debe asignársele a efectos de valoración para respetar el principio de igual distribución de los beneficios y cargas del planeamiento, pues esta Sala tiene reiteradamente declarado que cuando se expropian terrenos sin aprovechamiento reconocido en el plan a los que no resulta aplicable el valor fijado a efectos de la contribución territorial urbana, y siempre que no exista un polígono fijado a efectos de compensación del que pueda extraerse el aprovechamiento medio, el valor urbanístico reconocido en el plan debe determinarse con arreglo al que corresponde a los terrenos colindantes o del entorno (o incluso, cuando éste no es adecuado, al aprovechamiento medio establecido en el plan), obteniendo el promedio entre aquellos terrenos cuando tienen reconocidos aprovechamientos distintos (por ejemplo, en el caso de que unos correspondan a edificabilidad cerrada o intensiva y otros a abierta o extensiva) o acudiendo a las parcelas próximas más representativas, con el fin de aplicar de manera razonable y equilibrada un principio de compensación de los beneficios y cargas del planeamiento en el justiprecio resultante (sentencias de 20 de marzo de 1989, 18 de diciembre de 1992, 17 de marzo de 1993, 5 de febrero de 1994 , 18 de junio de 1994, 24 de junio de 1994, 24 de octubre de 1994, 15 de julio de 1995, 9 de octubre de 1995, 8 de noviembre de 1995, 18 de noviembre de 1995, 2 de enero de 1996, 29 de enero de 1996, 6 de febrero de 1997, 15 de febrero de 1997, 17 de febrero de 1997, 12 de abril de 1997, 21 de junio de 1997, 2 de julio de 1997, 9 de julio de 1997, 17 de julio de 1997, 26 de julio de 1997, 7 de octubre de 1997, 10 de octubre de 1997, 8 de noviembre de 1997, 20 de noviembre de 1997, 19 de junio de 1998, 29 de septiembre de 1998 y 20 de abril de 1999, entre otras muchas).

La aplicación de la anterior doctrina al supuesto enjuiciado conduce sin duda a considerar improcedente el motivo primero del recurso del Ayuntamiento, puesto que, aun cuando la sentencia impugnada, incorrectamente, no considera aplicable el valor del entorno, sino el correspondiente al valor residual de la Ley de Suelo (que esta Sala, en aplicación del artículo 146.c del Reglamento de Gestión, sólo considera aplicable en supuestos de carencia de plan), la valoración del suelo realizada con arreglo al valor del entorno arrojaría un resultado superior al obtenido por la sentencia, según es de ver mediante un simple examen de las pruebas periciales efectuadas, de las que se infiere que el coeficiente de aprovechamiento que resultaría aplicable al indiscutido valor de repercusión sería como mínimo de 1,4 metros cuadrados por metro cuadrado, superior al de un metro cuadrado por metro cuadrado que aplica la sentencia.

El aprovechamiento reconocido en el Plan General de Granada a los terrenos destinados globalmente a instalaciones singulares de equipamientos comunitarios, con resultar dudosamente aplicable a un terreno que en toda su extensión perfectamente delimitada en el Plan tiene un destino incompatible con cualquier género de instalaciones que supongan edificabilidad alguna, está fijado por referencia a usos globales, en la forma que la jurisprudencia considera insuficiente para oponerse al superior aprovechamiento que pueda corresponder al suelo urbano en función del cálculo del aprovechamiento del entorno, siempre que el mismo pueda resultar representativo o resulte de una media ponderada. Asimismo, dicho precepto, como el propio Ayuntamiento reconoce, resultaría inaplicable ante el mínimo garantizado por el Plan al suelo urbano no pormenorizado en operaciones de transformación. Resulta, sin embargo, que tampoco podría mantenerse que éste, a la vista de la jurisprudencia a la que nos hemos acogido, puede prevalecer sobre el valor del entorno. La solución contraria se impondría, no ya por el carácter mínimo de aquel aprovechamiento garantizado que aparece en su misma formulación en el Plan, sino por su vocación para servir de pauta para el cálculo del valor en operaciones de transformación de suelo con usos no pormenorizadamente determinados, mientras que en el supuesto enjuiciado ni puede decirse que el suelo urbano expropiado ya vigente el Plan Especial que pormenoriza su uso continúe teniendo el aprovechamiento establecido a efectos de su transformación, ni puede afirmarse con seguridad que se trate de una verdadera operación de transformación de suelo la que concreta un uso de parque urbano que aparecía ya íntegramente detalladoen el Plan General, ni finalmente puede aceptarse con certeza que el suelo urbano de referencia no tuviera ya en el propio Plan General pormenorizado su uso como suelo destinado a parque urbano, por más que le resulte también aplicable según el mismo, desde una teórica perspectiva global, una discutible calificación como suelo de equipamiento comunitario.

En el motivo segundo de casación el Ayuntamiento de Granada defiende que el dies a quo para el cómputo de los seis meses a partir de cuyo transcurso procede el devengo de intereses por demora en la fijación del justiprecio es el del acuerdo de necesidad de ocupación y no el de aprobación del Plan Especial.

La jurisprudencia de esta Sala comenzó sentando el principio (sentencias de 2 de noviembre de 1982, 27 de febrero de 1986 y 4 de julio de 1988, entre otras) del cómputo de los intereses de demora a partir de los seis meses desde la aprobación de planes y Proyectos de Ordenación y Polígonos de expropiación, dado que implican la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, según la legislación urbanística y la Ley de Expropiación Forzosa. Este principio, aplicable a los planes y proyectos que contienen una descripción detallada de los bienes afectados (un Plan Parcial en la primera de las sentencia citadas, un Plan Especial de Reforma Interior en la sentencia de 8 de marzo de 1991, un Proyecto de Urbanización en la sentencia de 7 de mayo de 1991), ha resultado precisado y matizado por resoluciones posteriores, y así hemos declarado en la sentencia últimamente citada que tal acuerdo no puede referirse en ningún caso a la publicación de la aprobación definitiva el Plan General, que si bien proporciona cobertura a las posteriores expropiaciones emanadas del mismo, no comporta la concreción del efecto legitimador hasta que la Administración gestora del Plan decide emprender la actividad expropiatoria concreta y específica de cada terreno o polígono afectado (en el análogo sentido, la sentencia de 29 de octubre de 1991, recurso número 2371/1988).

Dado que la documentación de los planes especiales debe tener el grado de determinación adecuado a sus fines (artículo 77 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico), las características del Parque Urbano a que se refiere el supuesto enunciado y de la consiguiente operación expropiatoria permite presumir que dicho grado de determinación alcanza a la delimitación de los terrenos afectados en nivel de detalle suficiente para considerar concretada la necesidad de ocupación de los bienes a efectos expropiatorios, por lo que, no habiendo alegado el Ayuntamiento en apoyo de su posición datos concretos encaminados a desvirtuar esta apreciación, ni constando en la sentencia recurrida afirmación alguna sobre hechos que se opongan a este presupuesto, no se aprecia que la misma haya infringido la doctrina jurisprudencial que acaba de recogerse.

El fracaso del recurso de casación conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente, pues así lo dispone el artículo 122.3 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable a este proceso en virtud de la disposición transitoria novena de la vigente.