STS, 27 de Mayo de 1999

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 2 de diciembre de 1994, cuyo fallo dice: "FALLAMOS.- Que, sin entrar en el estudio de las causas de inadmisibilidad aducidas por los demandados, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Ortiz Cañavate y Puig Mauri en nombre y representación de D. Eduardo , D. Carlos , D. Miguel Ángel , D. Jesús María , D. Jose Daniel y Dª Esther ; Dª Ana , Dª Camila , Dª Cecilia , Dª Edurne , y D. Eusebio , contra el acuerdo de la Delegación del Gobierno en Madrid de 13 de noviembre de 1990 denegando el derecho de reversión formulada el 17 de enero de 1990 ante el Gobernador Civil de Madrid, y desestimación del recurso de alzada interpuesto contra aquélla, de 17 de abril de 1991, del Subsecretario de Economía y Hacienda, sobre derecho de reversión de la entidad DIRECCION001 ., expropiada en virtud del Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de febrero, y de la Ley 7/1983, de 29 de junio, dentro del Grupo DIRECCION000 ., por lo que se confirma el acto recurrido, por estar ajustado a Derecho. No se hace expresa condena en costas a ninguna de las partes."

Con fecha de 16 de febrero de 1995 la representación procesal de los recurrentes presenta su escrito de interposición del recurso de casación en el que formula dos motivos de casación que sintetiza:

Infracción de los artículos 1.23 y 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 9.3 y 14 de la Constitución.

Infracción de la jurisprudencia aplicable sentada en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1991; 14 de julio, 30 de septiembre y 22 de octubre de 1992 y 15 de marzo de 1993, y otras sobre el alcance del derecho de reversión contenido del artículo 5.3 de la Ley 7/83 (motivo 4ºdel artículo 95.1 de la L.J.C.A.).

Termina suplicando a la Sala que en día dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho por la que se declare el derecho de sus representados a la reversión de las acciones expropiadas o, subsidiariamente, se otorgue la correspondiente indemnización por su privación o expropiación.

Y en Otrosí dice que en otro caso, y de conformidad a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, habrá de ser planteada cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5.3 de la Ley 3/1983, de 29 de junio, por violación de los artículos 9.3, 14, 24.1, 33.3 y 106.1 de la Constitución.

Con fecha de 27 de septiembre de 1995, el Abogado del Estado presenta su escrito de oposición al recurso de casación en el que, tras formular las alegaciones que estima oportunas, termina suplicando a la Sala que declare la inadmisión del recurso o, en su defecto, declare no haber lugar a dicho recurso por no ser procedente ninguno de los motivos invocados al efecto, y que confirme íntegramente la sentencia de instancia y los actos impugnados, con imposición de costas a la parte recurrente.

Mediante Otrosí dice que se opone a la solicitud formulada de contrario en el Otrosí de su escrito, por entender que no procede plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra el artículo 5.3 de la Ley 3/83.

Con fecha de 3 de noviembre de 1995, el procurador D. Bonifacio Fraile Sánchez, en nombre y representación de la sociedad DIRECCION000 ., presenta escrito de oposición al recurso de casación, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estima procedentes, termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare conforme a Derecho la sentencia impugnada e imponiendo las costas a los recurrentes.

Con fecha 1 de octubre de 1996, se presenta por representación procesal de los recurrentes la procuradora Dª Paloma Ortiz-Cañavate Levenfeld, en lugar del anterior procurador, por causa de fallecimiento de éste.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo el día 20 de mayo de 1999, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

En el recurso de casación que enjuiciamos se recurre por la representación procesal de

4. Eduardo y otros, la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 2 de diciembre de 1994 -recaída en los autos número 968/91- que desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el acuerdo de la Delegación del gobierno de Madrid, de 13 de noviembre de 1990, que denegó el derecho de reversión, formulado el 17 de enero de 1990 ante el Gobierno Civil de Madrid, y desestimación del recurso de alzada interpuesto entre aquélla de 17 de abril de 1991, sobre el reconocimiento del derecho de reversión de las acciones representativas del capital de la sociedad DIRECCION001 ., expropiadas en virtud del Real Decreto Ley de 23 de febrero y de la Ley 7/1983 de 29 de junio, dentro del Grupo DIRECCION000 .

   Los motivos de casación aducidos contra la citada sentencia son dos, y se amparan en el artículo

   95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción:

1. Por infracción de los artículos 1, 23, 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, en relación con los artículos 9.3 de la Constitución.

2. Por infracción de la jurisprudencia dictada por esta Sala, en sentencias de 30 de septiembre de 1991, 14 de julio, 30 de septiembre y 22 de octubre de 1992, y 15 de marzo de 1993, sobre el alcance del derecho de reversión contenido en el artículo 5.3 de la Ley 7/1983.

El derecho de reversión ejercitado con ocasión de diversas actuaciones del proceso reprivatizador del grupo DIRECCION000 ha sido ya examinado por esta Sala en sentencias de 30 de septiembre de 1991, 14 de julio y 22 de octubre de 1992 y 15 de marzo, 31 de mayo, 6, 8 y 14 de julio de 1993, 4 de noviembre y 11 de diciembre de 1998 y 1 de marzo de 1999 -en los recursos de casación números 3677/95, 5162/94 y 5278/94-, cuya doctrina, en virtud del principio de coherencia, procede reiterar, recordando que el derecho de reversión no tiene rango constitucional, pues simplemente es un derecho deconfiguración legal, según los términos de la sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 de abril, ya que tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos, encontrándose en la propia Ley de Expropiación de 16 de diciembre de 1954 modalidades expropiatorias en que se elimina explícita o implícitamente la garantía de la reversión -artículos 74 y 75 de la Ley- y de igual manera ha de admitirse que, en las expropiaciones legislativas, la ley singular pueda suprimir o introducir restricciones con relación al derecho de reversión, siempre que ello se acomode a la finalidad de la expropiación, para que no puedan ser tachadas de arbitrarias o irrazonables y, en consecuencia, potencialmente lesivas para el derecho de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, tal como afirma la mentada sentencia 67/1988 del Tribunal Constitucional.

El artículo 5.3 de la Ley 7/1983 dispone que "de acuerdo con los principios del capítulo II del título III de la Ley de Expropiación Forzosa, las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión", suscitando este texto dos dudas interpretativas, referidas a la concreción del término "participaciones" y a la determinación de si nos encontramos ante una supresión absoluta del derecho de reversión o si la eliminación de este derecho se contrae únicamente a aquellos supuestos en que así se infiere de los principios ínsitos en la regulación efectuada por los indicados título y capítulo del texto legal vigente en materia de expropiación forzosa, al regular, dentro de los procedimientos especiales, el que encauza la denominada "expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad" -artículos 71 a 75-.

Tal como ya ha sido exhaustivamente tratado en la citada jurisprudencia de esta Sala, y a ella nos remitimos, hemos de concluir aquí, a modo de resumen y corolario final, que el alcance del derecho de reversión en la expropiación legislativas que nos ocupa viene referido a cualquiera de los derechos o bienes expropiados, tanto "acciones" como "participaciones", ambas expresiones en su sentido técnico jurídico, o cualesquiera otros derechos económicos.

Sobre la segunda de las cuestiones interpretativas apuntadas respecto del artículo 5.3 de la Ley 7/1983, la Sala ha sentado la siguiente doctrina, directamente relacionada con la problemática de este recurso. aunque la expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/1983 no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad -capítulo II, título III de la Ley de Expropiación Forzosa-, dada la causa expropiandi enunciada en el artículo 1 de la Ley 7/1983 y el propósito perseguido al atribuir a la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza, y en este contexto ha de situarse la expresión "de acuerdo con los principios del capítulo II del título III de la Ley de Expropiación Forzosa" con que se inicia el precepto, cuyo designio no es la eliminación absoluta del derecho de reversión de los expropiados o sus causahabientes, para lo que hubiera sido innecesaria la inclusión de la expresión transcrita, sino la de reconocer dicho derecho en los mismos términos y con idéntico alcance que se halla reconocido y regulado en los mencionados capítulo y título de la Ley General Expropiatoria, de tal modo que el artículo 5.3 de la Ley 7/1983 contiene una eliminación parcial del derecho reversional.

El derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, en dos supuestos, tal como se infiere de los principios inspiradores de dicha modalidad expropiatoria. De una parte, cuando existe beneficiario particular y éste incumple, a su vez, la función social desatendida por el expropiado, no se apodera a éste con el derecho de retrocesión de los bienes expropiados, pues en tal caso el artículo 74 de la Ley de Expropiación Forzosa previene que, no obstante la desafectación por el no cumplimiento de la causa expropiandi, la Administración expropiante dispone de la opción contenida en el apartado d) del artículo 75, pudiendo optar entre adquirir - readquirir- la cosa o derecho, o bien dejarlos en estado público de venta; y por otro lado, el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero, que tiene el carácter de beneficiario, no habilita tampoco para revertir los bienes expropiados, pues se acomoda a los principios que inspiran esta modalidad expropiatoria el que la carga de afectar los bienes al fin de interés social que legitimó la expropiación no se atribuya a la Administración expropiante, sino que se desplace a un tercero o particular, sea persona física o jurídica, que actúa como beneficiario de la expropiación y al que incumbe la carga de afectar el objeto expropiado a dicho fin, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley General de Expropiación. Trasladando estos principios al concreto ámbito de la expropiación legislativa operada por la Ley 7/1983, ha de concluirse que no existirá derecho de reversión si el beneficiario mediato o tercer adquiriente de los bienes expropiados incumpliera el fin o fines de interés social, ni tampoco cuando la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata o directa de la potestad expropiatoria enajena la totalidad o parte de los bienes expropiados, con base en el solo dato de la pura y simple enajenación, pues no nos hallamos ante una medida expropiatoria en que el cumplimiento del interés social legitimador puede diferirse a un tercero.

La adecuada interpretación del artículo 5.3 que venimos analizando conduce a plantear el problema de si cuando es la Administración misma, en su condición de beneficiaria inmediata, quien incumple el fin social que justificó la expropiación, es ejercitable por los expropiados el derecho reversional. La respuesta ha de ser afirmativa, encontrando respaldo no sólo en la tesis postulada por un sector de la doctrina científica, sino en el ordenamiento vigente, dado que el artículo 2.2 del reglamento de la Ley de Expropiación dispone que aquellas expropiaciones no reguladas por los títulos III y IV de la Ley de Expropiación, pero que están autorizadas por normas con rango de ley, se regirán preceptivamente por la Ley General y por su Reglamento ejecutivo, entre otros aspectos garantizadores, en cuanto al derecho de reversión. Así lo permite, en regulaciones de la expropiación que se inspiran en el incumplimiento de la función social de la propiedad, el artículo 253 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973, y el artículo 75.1.c) de la Ley 8/1990 de 25 de julio, sobre la Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del suelo. Por lo expuesto, ha de concluirse que resulta procedente la reversión en el caso antes citado de incumplimiento del fin social legitimador de la medida expropiatoria, cuando es la Administración pública como beneficiaria, quien asumió la carga de la afectación de los bienes al fin concreto de interés social, dejándola sustancial y efectivamente incumplida.

Tal como hemos expuesto, el derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, por el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero de los bienes expropiados, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, a lo que cabe añadir que el derecho de reversión no se configura en el ordenamiento vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, sino que su naturaleza jurídica es la de una "reexpropiación" o una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en que el factor determinante, con independencia de una eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados, viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la causa expropiandi que legitimó la operación expropiatoria. La mera enajenación, pues, de las acciones de la entidad expropiada, carece de válido respaldo en el ordenamiento jurídico vigente a efectos de fundar en aquélla el ejercicio del derecho reversional.

El artículo 1 de la Ley 7/1983 de 29 de junio precisa que el fin de utilidad pública e interés social, que actúa como causa expropiandi, consiste en garantizar la estabilidad del sistema financiero y los intereses legítimos de depositantes, trabajadores y terceros.

Importa decir que la sentencia impugnada declara como hechos probados, en lo que ahora interesa, los siguientes:

1. La sociedad anónima DIRECCION001 no figura en los anexos del Real Decreto Ley 2/1983 de 23 de febrero, ni de la Ley 7/1983 de 29 de junio.

2. Según la comunicación dirigida a esta Sala procedente de la Dirección General del Patrimonio del Estado, con fecha 5 de julio de 1993, la sociedad anónima DIRECCION001 era propiedad del DIRECCION002 , que poseía el cien por cien de las acciones, permaneciendo en su patrimonio en la cuantía señalada mientras esta última empresa permaneció en el ámbito público. La empresa cuya reversión se solicita no fue enajenada por la Administración en ningún momento, sino que, cuando dicho banco fue objeto de reprivatización en virtud del acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1984, pasó al comprador como un elemento más del activo del DIRECCION002 , por lo que la sociedad que hoy se reclama no fue enajenada a un tercero, en virtud del proceso reprivatizador de las empresas integrantes de DIRECCION000 .

La sentencia recurrida contiene en su fundamentación el principio esencial de inexistencia del derecho de reversión, tanto en el artículo 5.3 de la Ley 7/1983 como en los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, con lo que sin duda infringe la doctrina de esta Sala en relación con la interpretación de tales preceptos.

Por tanto, la infracción denunciada en el primer motivo casacional existe, pero carece de eficacia a los efectos de este recurso de casación, porque la doctrina estimada como correcta por esta Sala conduce a un resultado idéntico al materializado en el fallo de la sentencia recurrida. Al no tener, pues, el motivo aducido en casación fuerza suficiente para modificar la parte dispositiva de la sentencia del Tribunal de instancia, es claro que procede desestimar el presente recurso, ya que la transmutación de las consideraciones jurídicas contenidas en el cuerpo de la resolución impugnada, respecto de las mantenidas por esta Sala, son absolutamente irrelevantes a los fines pretendidos de modificación del fallo.

En efecto, en la citada sentencia no hay aseveración alguna que permita deducir el incumplimiento delos fines expropiatorios, ni se ha constatado que en el proceso de reprivatización de la entidad a que se refiere el litigio no se hayan tenido en cuenta tales fines enunciados en el artículo 1 de la Ley 7/1983, debiéndose poner de relieve que la autorización de venta garantizaba que ésta respetase el interés social perseguido con la expropiación.

El motivo, en consecuencia, no debe prosperar.

Tampoco se infringieron los artículos 1 y 54 de la Ley Expropiatoria, en relación con el 9.3 y 33 de la Constitución, por las razones antes dichas, ya que el motivo se articula exclusivamente en relación con el derecho de reversión que el recurrente entiende que se le priva en la Ley 7/1983, en tanto no ocurría así en el Decreto Ley 2/1983.

Finalmente, conviene recordar que las infracciones formales o de procedimiento en la transmisión a terceros de las cosas o derechos expropiados no pueden entenderse, a la luz de la Ley singular y de la general de Expropiación, como causa desencadenante de la reversión, la cual sólo podría producirse en razón de reales desafectaciones al fin de utilidad pública o interés social que legitimó la expropiación, según se desprende de los artículos 54 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 y 63.c) de su Reglamento.

Por último, debemos señalar, de acuerdo con la doctrina recientemente sustentada por esta Sala, en sentencia de 1 de marzo de 1999, que recoge y sintetiza otras anteriores -30 de septiembre de 1991, entre otras-, que es improcedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada, ya que el artículo 5.3 de la Ley 7/1983 no revela disconformidad en el texto constitucional.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, es procedente imponer las costas del presente recurso al recurrente.