STS, 13 de Diciembre de 1999

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 22 de marzo de 1995, cuya parte dispositiva literalmente dice. "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación legal de D. Jesús Manuel y otros, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición de reconocimiento del derecho de reversión formulada el 28 de diciembre de 1984 con relación a la entidad Laboratorios Frine, S.A., expropiado en virtud del Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de febrero, sociedad que en llamado 'proceso de privatización' fue enajenada por el Gobierno de la Nación a la entidad Frine Holding, S.A., de Madrid, rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas, y declarando que dicho acto es conforme a Derecho. Sin hacer imposición de costas procesales."

La representación procesal de D. Jesús Manuel y otros presenta escrito de interposición de recurso de casación, de fecha 2 de noviembre de 1995, en el que al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción, expone sus motivos de casación, que se basan en:

Infracción de la jurisprudencia aplicable según sentencias de 30 de septiembre de 1991; 14 de julio, 30 de septiembre y 22 de octubre de 1992; 15 de marzo de 1993, y otras, sobre el alcance del derecho de reversión como establece el artículo 5.3 de la Ley 7/83.

Infracción del artículo 164.1 de la Constitución, en relación con el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Infracción de los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 9.3 y 14 de la Constitución.

Infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución.

Infracción del artículo 5 de la Ley 7/1983, en relación con los artículos 103 y 104 de la Ley del Patrimonio del Estado.

Y termina suplicando a la Sala que dicte en su día sentencia que, casando y anulando la recurrida, declare el derecho de los recurrentes a la reversión de las acciones expropiadas o, subsidiariamente, se otorgue la correspondiente indemnización por su privatización o expropiación.

Mediante Otrosí dice: "Que en otro caso, y de conformidad a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, habrá de ser planteada cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5.3 de la Ley 3/1983, de 29 de junio, por violación de los artículos 9.3, 14, 24.1, 33.3 y 106.1 de la Constitución."

En fecha 9 de julio de 1996, el Abogado del Estado presenta su escrito de oposición al recurso de casación, en el que expresando las alegaciones que estima procedentes, termina suplicando a la Sala que en su día "declare la inadmisión del recurso o, en su defecto, declare no haber lugar a dicho recurso, por no ser procedente ninguno de los motivos invocados al efecto, confirmando por tanto íntegramente la sentencia de instancia y los actos impugnados, con imposición de costas a la parte recurrente".

Y mediante Otrosí dice que no procede plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra el artículo 5.3 de la Ley 7/83, puesto que así se ha dictado en sentencias análogas anteriores.

La representación procesal de la sociedad DIRECCION000 . presenta su escrito de oposición al recurso de casación, de fecha 25 de julio de 1996, en el que tras alegar cuanto estima conveniente, termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia desestimando este recurso y confirmando la sentencia impugnada, con imposición de las costas a los recurrentes.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo del recurso se fijó el día 2 de diciembre de 1999, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

En este recurso de casación, por la representación procesal de D. Jesús Manuel y otros, se impugna la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 22 de marzo de 1995, que desestimó el recurso número 900/85, contra la denegación presunta por silencio administrativo de la petición de reconocimiento de derecho de reversión de la entidad Laboratorios Frine, S.A., que había sido objeto de expropiación en virtud del Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de febrero.

Los motivos de casación que se alegan, formulados al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son los siguientes:

1) Infracción de la jurisprudencia aplicable sentada en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1991; 14 de julio, 30 de septiembre y 22 de octubre de 1992 y 15 de marzo de 1993, entre otras, sobre el alcance del derecho de reversión contenido del artículo 5.3 de la Ley 7/83.

2) Infracción del artículo 164.1 de la Constitución, en relación con el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

3) Infracción de los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación forzosa, en relación con los artículos

9.3 y 14 de la Constitución.

4) Infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley de Expropiación forzosa, en relación con los artículos

9.3 y 33.3 de la Constitución.

5) Infracción del artículo 5 de la Ley 7/1983, en relación con los artículos 103 y 104 de la Ley del Patrimonio del Estado.

Por lo que hace al primer motivo invocado, es de recordar que la temática sobre laprocedencia del derecho de reversión ejercitado con ocasión de las diversas actuaciones del proceso reprivatizador del grupo DIRECCION000 , ha sido ya examinada por esta Sala en Sentencias de 30 septiembre de 1991, 14 julio y 22 octubre de 1992 y 15 marzo, 31 mayo, 6 julio, 8 julio y 14 julio de 1993, que en virtud del principio de coherencia jurisprudencial procede reiterar aquí, recordando que el derecho de reversión no tiene rango constitucional, siendo simplemente un derecho de configuración legal, en los términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 abril, por lo que tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos, encontrándose en la propia Ley de Expropiación de 16 diciembre 1954, modalidades expropiatorias en que se elimina explícita o implícitamente la garantía de la reversión -artículos 74 y 75 de la Ley- y de igual manera ha de admitirse que en las expropiaciones legislativas, la ley singular pueda suprimir o introducir restricciones con relación al derecho de reversión, siempre que ello se acomode a la finalidad de la expropiación, para que no puedan ser tachadas de arbitrarias o irrazonables y, en consecuencia, potencialmente lesivas para el derecho de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, tal como afirma la sentencia 67/1988 del Tribunal Constitucional.

1. El artículo 5.3 de la Ley 7/1983, dispone que "de acuerdo con los principios del capítulo II del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa, las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión", suscitando este texto dos dudas interpretativas, referidas a la concreción del término "participaciones" y a la determinación de si nos encontramos ante una supresión absoluta del derecho de reversión o si la eliminación de este derecho se contrae a únicamente aquellos supuestos en que así se infiere de los principios ínsitos en la regulación efectuada por los indicados Título y Capítulo del texto legal vigente en materia de expropiación forzosa, al regular, dentro de los procedimientos especiales, el que encauza la denominada "expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad" -artículos 71 a 75-.

   1. Tal como ya ha sido exhaustivamente tratado en la citada jurisprudencia de esta Sala, y a ella nos remitimos, hemos de concluir aquí, a modo de resumen y corolario final, que el alcance del derecho de reversión en la expropiación legislativa que nos ocupa viene referido a cualquiera de los derechos o bienes expropiados, tanto "acciones" como "participaciones", ambas expresiones en su sentido técnico jurídico, o cualesquiera otros derechos económicos.

   2. Sobre la segunda de las cuestiones interpretativas apuntadas respecto del artículo 5.3 de la Ley 7/1983, la Sala ha sentado la siguiente doctrina, directamente relacionada con la problemática de este recurso. Aunque la expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/1983 no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad -capítulo II, Título III de la Ley de Expropiación Forzosa-, dada la causa expropiandi enunciada en el artículo 1 de la Ley 7/1983 y el propósito perseguido al atribuir a la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza, y en este contexto ha de situarse la expresión "de acuerdo con los principios del capítulo II del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa", con que se inicia el precepto, cuyo designio no es la eliminación absoluta del derecho de reversión de los expropiados o sus causahabientes, para lo que hubiera sido innecesaria la inclusión de la expresión transcrita, sino la de reconocer dicho derecho en los mismos términos y con idéntico alcance que se halla reconocido y regulado en los mencionados capítulo y Título de la Ley General Expropiatoria, de tal modo que el artículo 5.3 de la Ley 7/1983 contiene una eliminación parcial del derecho reversional.

   El derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, en dos supuestos, tal como se infiere de los principios inspiradores de dicha modalidad expropiatoria. De una parte, cuando existe beneficiario particular y éste incumple a su vez la función social desatendida por el expropiado, no se apodera a éste con el derecho de retrocesión de los bienes expropiados, pues en tal caso el artículo 74 de la Ley de Expropiación Forzosa previene que, no obstante la desafectación por el no cumplimiento de la causa expropiandi, la Administración expropiante dispone de la opción contenida en el apartado d) del artículo 75, pudiendo optar entre adquirir - readquirir- la cosa o derecho, o bien dejarlos en estado público de venta, y por otro lado el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero, que tiene el carácter de beneficiario, no habilita tampoco para revertir los bienes expropiados, pues se acomoda a los principios que inspiran esta modalidad expropiatoria el que la carga de afectar los bienes al fin de interés social que legitimó la expropiación no se atribuya a la Administración expropiante, sino que se desplace a un tercero o particular, sea persona física o jurídica, que actúa como beneficiario de la expropiación y al que incumbe la carga de afectar el objeto expropiado a dicho fin, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley General de Expropiación. Trasladando estos principios al concreto ámbito de la expropiación legislativa operada por la Ley 7/1983, ha de concluirse que no existirá derecho de reversión si el beneficiario mediato o tercer adquiriente de los bienes expropiados incumpliera elfin o fines de interés social, ni tampoco cuando la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata o directa de la potestad expropiatoria enajena la totalidad o parte de los bienes expropiados, con base en el solo dato de la pura y simple enajenación, pues no nos hallamos ante una expropiación de destino único o exclusivo en manos del sector público, sino ante una medida expropiatoria en que el cumplimiento del interés social legitimador puede diferirse a un tercero.

2. La adecuada interpretación del artículo 5.3 que venimos analizando conduce a plantear el problema de si cuando es la Administración misma, en su condición de beneficiaria inmediata, quien incumple el fin social que justificó la expropiación, es ejercitable por los expropiados el derecho reversional. La respuesta ha de ser afirmativa, encontrando respaldo no sólo en la tesis postulada por un sector de la doctrina científica, sino en el ordenamiento vigente, dado que el artículo 2.2º del Reglamento de la Ley de Expropiación dispone que aquellas expropiaciones no reguladas por los Títulos III y IV de la Ley de Expropiación, pero que están autorizadas por normas con rango de ley, se regirán preceptivamente por la Ley General y por su Reglamento ejecutivo, entre otros aspectos garantizadores, en cuanto al derecho de reversión. Así lo permite, en regulaciones de la expropiación que se inspiran en el incumplimiento de la función social de la propiedad, el artículo 253 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 enero 1973, y el artículo 75.1.c) de la Ley 8/1990 de 25 julio, sobre la Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Por lo expuesto, ha de concluirse que resulta procedente la reversión en el caso antes citado de incumplimiento del fin social legitimador de la medida expropiatoria, cuando es la Administración pública como beneficiaria, quien asumió la carga de la afectación de los bienes al fin concreto de interés social, dejándola sustancial y efectivamente incumplida.

3. Tal como hemos expuesto, el derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, por el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero de los bienes expropiados, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, a lo que cabe añadir que el derecho de reversión no se configura en el ordenamiento vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, sino que su naturaleza jurídica es la de una "reexpropiación" o una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en que el factor determinante, con independencia de una eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados, viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de estos a la causa expropiandi que legitimó la operación expropiatoria. La mera enajenación, pues, de las acciones de la entidad expropiada carece de válido respaldo en el ordenamiento jurídico vigente a efectos de fundar en aquélla el ejercicio del derecho reversional.

4. Con arreglo a estos criterios generales, en la enajenación de las acciones representativas del capital social de las sociedades a las que este recurso se refiere, será obligado indagar si la Administración estatal, expropiante, cumplió suficientemente con los fines de la expropiación determinados por su artículo 1º, es decir, si en ella "se han atendido a criterios materiales dirigidos a respetar el fin de interés social antes aludido" -sentencias de 22 de octubre de 1992, FD 16, y de 15 de marzo de 1.993, FD 17, entre otras-.

   Los fines de la expropiación por causa de utilidad pública e interés social de las acciones y participaciones de las sociedades del Grupo DIRECCION000 fueron la garantía de la estabilidad del sistema financiero y de los depositantes, trabajadores y terceros -artículo 1 de la Ley 7/83-. Por terceros, a estos efectos, ha de entenderse no a los accionistas externos al Grupo, sino también, como dice el fundamento vigésimo de la sentencia de 30 de septiembre de 1991, los acreedores y los titulares de relaciones jurídicas con empresas del Grupo.

   Pues bien, el examen de aquel contrato de venta y, en general de la operación de venta de la misma refiere este recurso, demuestra voluntad de cumplimiento y cumplimiento efectivo de tales fines expropiatorios de conformidad con el artículo 1 de la Ley 7/1983.

   A tales efectos, el Consejo de Ministros no sólo autorizó la enajenación directa, sino, asimismo, la realización de una serie de operaciones de saneamiento económico y financiero que en él se especifican.

   Más concretamente, como consta tanto en el contrato de venta como en el informe que sobre la reprivatización de la Compañía realizó el Tribunal de Cuentas, fue aprobado por el Congreso y el Senado y publicado en las páginas 5.182 y ss. del BOE núm. 45 correspondiente al día 22 de febrero de 1989, la enajenación de la empresa supuso la realización de una serie de operaciones tendentes al saneamiento económico y financiero de la compañía y a su consolidación patrimonial, concretados en las estipulaciones segunda, cuarta y quinta de la escritura de venta, consistentes, en síntesis, en una ampliación de capital de la entidad, en la cancelación de créditos y otros riesgos relacionados con el Grupo DIRECCION000 y en la concesión de un préstamo por el Banco de España y otras medidas relativas a coeficientes.La sentencia recurrida contiene en su fundamentación el principio esencial de inexistencia del derecho de reversión, tanto en el artículo 5.3 de la Ley 7/83, como en los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, con lo que sin duda infringe la doctrina de esta Sala en relación con la interpretación de tales preceptos.

   Por tanto, la infracción denunciada en el primer motivo casacional existe, pero carece de eficacia a los efectos de este recurso de casación, porque la doctrina estimada como correcta por esta Sala, conduce a un resultado idéntico al materializado en el fallo de la sentencia recurrida. Al no tener, pues, el motivo aducido en casación fuerza suficiente para modificar la parte dispositiva de la sentencia del Tribunal de Instancia, es claro que procede desestimar el presente recurso, ya que la transmutación de las consideraciones jurídicas contenidas en el cuerpo de la resolución impugnada, respecto de las mantenidas por esta Sala, son absolutamente irrelevantes a los fines pretendidos de modificación del fallo.

   En efecto, en la citada sentencia no hay aseveración alguna que permita deducir el incumplimiento de los fines expropiatorios, ni se ha constatado que en el proceso de reprivatización de la entidad a que se refiere el litigio no se hayan tenido en cuenta tales fines enunciados en el artículo 1 de la Ley 7/1983, debiéndose poner de relieve que la autorización de venta garantizaba que ésta respetase el interés social perseguido con la expropiación.

   La venta directa, realizada a la entidad mercantil seleccionada que ofreció las mejores condiciones de oferta de compra, se verificó teniendo presente la realización de los fines sociales de la expropiación, sin que exista dato alguno que permita apreciar la desviación de tales fines. Si a ello se añade la intervención de la Comisión Asesora, la fiscalización del Tribunal de Cuentas y de las propias Cortes Generales, hemos de concluir afirmando que no existe duda razonable de que el acto impugnado se ajusta estrictamente al fin previsto por la Ley Expropiatoria Especial, sin que la simple y mera alegación del incumplimiento de esos fines sin más base o fundamento, pueda tener eficacia alguna a los efectos pretendidos por el recurrente.

En lo que atañe al segundo motivo de casación relativo al no planteamiento por la Sala de instancia de la cuestión de constitucionalidad, baste señalar que es reiterada la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de entender acorde a la Constitución el artículo 5.3 de la Ley 7/83, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional, ambas por reiteradas innecesarias en su cita, y a la que nos remitimos para la desestimación del presente motivo, asumiendo íntegramente la argumentación de la Sala de Instancia en su fundamento jurídico noveno excepto en su párrafo penúltimo referido al artículo 9.3 de la Constitución, si bien respecto de esto baste señalar que, admitido como está que el artículo 5.3 de la Ley 7/83 no suprime el derecho de reversión, es claro que tal supresión, por inexistente, no puede ser retroactiva y por tanto la infracción constitucional alegada resulta inexistente.

Del mismo modo la aplicación al proceso del 5.3 de la Ley 7/83 no depende de modo exclusivo de los pronunciamientos efectuados por el Tribunal Constitucional en torno al mismo -que los recurrentes creen defectuosamente interpretados por la sentencia de instancia-, sino que revela la existencia de un juicio del tribunal a quo favorable a la constitucionalidad del citado precepto, para cuya formulación tiene en cuenta las declaraciones efectuadas por el Tribunal Constitucional. Por ello la consideración por la Sala como compatible con la Constitución del precepto que los recurrentes creen inconstitucional es independiente del alcance que pueda tener, desde el punto de vista de la cosa juzgada, la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en torno a ellos. La aplicación en este proceso del artículo 5.3 de la Ley 7/83 no es cuestión que afecte a la eficacia erga omnes que el artículo 164.1 de la Constitución, cuya infracción se invoca, atribuye a las sentencias del Tribunal Constitucional.

Un eventual juicio de inconstitucionalidad sobre aquel precepto debería resolverse por esta Sala planteando una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional; pero hemos venido manteniendo con reiteración, desde la sentencia de 30 septiembre 1991, que, habiéndose efectuado una interpretación del artículo 5.3 de la Ley 7/1983 que no revela disconformidad con el texto de la Constitución, es improcedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

El motivo, en consecuencia, no debe prosperar.

En lo que atañe al motivo tercero de casación, si bien es obvio que en base a la doctrina sentada en los fundamentos primero a sexto y a la afirmación de la sentencia de instancia de que en los supuestos de los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación el derecho de reversión no se reconoce en ningún caso la infracción denunciada existe, la conclusión ha de ser la misma que a la que se llegó en relación con el motivo primero, por las razones expuestas en el fundamento jurídico sexto y por tanto el motivo desestimado, aun cuando conviene precisar que el derecho de reversión, como establece lasentencia de 30 de noviembre de 1991, surge no con la consumación de la expropiación, lo que entonces surge es la garantía expropiatoria anudada a la causa expropiandi, sino cuando una vez consumada la expropiación se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento, a tenor del artículo 54 de la Ley Expropiatoria y concordantes del reglamento, por lo que no cabe sostener la infracción constitucional que se alega del art. 9.3 de la Constitución Española, ni tampoco del artículo 14 ya que es reiterada la doctrina de que tal derecho no es inherente a toda expropiación.

El cuarto motivo de casación tampoco puede prosperar, en relación con la supuesta infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley Expropiatoria en relación con el 9.3 y 33 de la Constitución por las razones antes dichas ya que el motivo se articula exclusivamente en relación con el derecho de reversión que el recurrente entiende se le expropia en la Ley 7/83 en tanto no ocurría así en el Decreto Ley 2/83.

Finalmente, en lo que al quinto y último motivo articulado, atañe recordar que las infracciones formales o de procedimiento en la transmisión a terceros de las cosas o derechos expropiados, hacíamos notar igualmente en la Sentencia de 30 septiembre 1991, no pueden entenderse, a la luz de la Ley singular y de la general de Expropiación, como causa desencadenante de la reversión, la cual sólo podría producirse en razón de reales desafectaciones al fin de utilidad pública o interés social que legitimó la expropiación, según se desprende de los artículos 54 de la Ley 16 diciembre 1954 y 63, c) de su Reglamento; la eventual vulneración por el acuerdo del Consejo de Ministros, que autorizó la venta directa, de las prohibiciones o reglas procedimentales establecidas en la Ley de Contratos del Estado, y de la Ley y Reglamento del Patrimonio del Estado, produciría efectos exclusivamente sobre el referido acuerdo, sin que tuviera repercusión alguna para hacer surgir el derecho de reversión y a seguido se declaró, concreta y precisamente, que no podían entenderse como infringidos, en el proceso reprivatizador desarrollado, los artículos 103 y 104 de la Ley del Patrimonio del Estado y 201.2º. de su Reglamento, ni conculcados los principios de publicidad y concurrencia por el sistema de venta directa de las acciones, ni el mandato contenido en la disposición transitoria segunda, apartado b) del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 noviembre 1975, para finalmente hacer notar que, habiéndose efectuado una interpretación del artículo 5.3 de la Ley 7/83, no disconforme con el Texto Constitucional, devenía totalmente innecesario el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, y que no cabía afirmar que el derecho subjetivo de reversión nacía con la expropiación, sino que con la consumación de la misma lo que nace es la garantía expropiatoria anudada a la subsistencia de la causa expropiandi, mientras que el derecho de reversión surge cuando se produce alguno de lo supuestos determinantes de su nacimiento según lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Expropiatoria y preceptos concordantes del Reglamento, y es por ello por lo que el discutido en el pleito no se incorporó al patrimonio de los expropiados ni con el Decreto Ley 2/1983, ni con la Ley de Conversión 7/1983 que vino a sustituir a aquél, no existiendo, por tanto, privación o expropiación del derecho de reversión que comporte la correspondiente indemnización.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional Contencioso Administrativa, es procedente imponer las costas del presente recurso a la parte recurrente.