STS, 9 de Diciembre de 1996

Por la representación de D. Jose Daniel y D. Luis se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que expuso los hechos y alegó los fundamentos de derecho que estimó oportunos, que obra unido a los autos.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando la demanda.

Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba por ambas partes, se acordó practicarla por auto de 18 de abril de 1994, formándose la correspondiente pieza separada y verificándose según consta en la misma.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 3 de diciembre de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la impugnación del R.D. 480/1993, por el que se integra en el Régimen General de la Seguridad Social a los funcionarios de la Administración Local, y es interpuesto por dos funcionarios de dicho colectivo integrado.Debe señalarse de partida que el mismo Real Decreto fue recurrido desde otras diferentes representaciones, en concreto por lo del Colegio Nacional de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local, en Recurso 456/1993, y por la del Sindicato CSI-CSIF, en Recurso 465/1993, habiendo ya dictado esta Sala y Sección sentencias en cada uno de dichos recursos, respectivamente de 29 de septiembre y de 15 de diciembre de 1995, desestimatorias de los mismos, que necesariamente deben ser tenidas en cuenta en esta nueva oportunidad, como pauta en los aspectos coincidentes, que son escasos, pues la actual impugnación se produce en relación a contenidos concretos y desde perspectivas críticas, diferentes en su mayoría, de los recursos anteriores.

Los recurrente en este caso piden que se dicte sentencia:

1. Expresión "en el presente Real Decreto" del artículo 1.2, in fine.

2. Artículos 4 al 9, ambos inclusive, del capítulo III.

3. Locución "y condiciones" de la Disposición adicional primera.

4. Párrafo segundo de la Disposición adicional segunda, punto 1.

5. Expresión "en el Régimen General de las [Sic] Disposición transitoria quinta, puntos 3 y 4.

6. Palabra "laboral" de la disposición transitoria quinta, 5

7. Término "laboral" de la expresión "incapacidad laboral transitoria" de la Disposición transitoria quinta, 6.

   2. Declarando el derecho de los recurrentes a que se les aplique, a partir de 1º de abril de 1993, la protección social propia del régimen legal vigente para los funcionarios de Administración Local en el momento de la integración, con la extensión e intensidad que se dispensa, en su caso, a los funcionarios civiles de la Administración del Estado>>.

   Basta la lectura de dicho suplico, para evidenciar que lo que los actores pretenden es mantener intacto el régimen de protección social que les correspondía con anterioridad a la integración, pero dentro del Régimen General de la Seguridad Social, pretensión que enuncian en términos inequívocos en la fundamentación de su recurso.

   Esta consiste en síntesis, en la siguiente:

1. Que con anterioridad a las Leyes 31/1991 y 39/1992, en un proceso que arranca a la Ley 11/1960, y pasa por el Decreto Ley 7/1973, desarrollado por el Decreto 2057/1973, que dio lugar a la modificación de los Estatutos de la MUNPAL de 9 de diciembre de 1975, por el R.D.L. 3/1981 y 40/1981, Ley 50/1984, Ley 7/1985, R.D. legislativo 786/1986, artículo 1393, Ley 21/1986, Disposición Transitoria 5ª, Ley 33/1987, Disposición Transitoria 5ª, Ley 4/1990, Disposición Transitoria 4ª , Ley 31/1990, Disposición Transitoria 5ª y Ley 31/1991, Disposición Transitoria 3ª, se ha ido produciendo una sensible aproximación del sistema de protección social de los funcionarios de la Administración Local al de los funcionarios de la Administración del Estado.

2. Que el régimen de protección social aplicable a los funcionarios locales es el establecido, en congruencia con su estatuto funcionarial, mediante leyes vigentes sobre la materia, que son básicamente las leyes 30/1984, 7/1985 y R.D. legislativo 781/1986, que incluye una nueva redacción de la Ley 11/1960.

3. Que ese régimen legal no puede ser modificado por Real Decreto, porque ello iría en contra de la reserva de ley del artículo 103.3 C.E. respecto al estatuto de los funcionarios públicos.

4. Que las leyes 31/1991 y 39/1992 no alteran ese régimen legal, y sólo autorizan al Gobierno para la integración de los funcionarios de la Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, lo que no implica autorización para integrar sus prestaciones aplicándoles el régimen propio del personal laboral, sino que exige tener en cuenta los límites derivados del régimen protector, ya definido legalmente para aquéllos.e) Que en tanto el Real Decreto aplica a los funcionarios locales el régimen propio del personal laboral acogido al Régimen General de la Seguridad Social, infringe la normativa de rango de ley, rectora del sistema de protección social de dichos funcionarios, incurriendo en nulidad de pleno derecho, nulidad que afecta a los preceptos cuya declaración de nulidad reclama en el suplico.

6. Que los recurrentes tienen derecho a que la integración en el Régimen General de la Seguridad Social reconozca su derecho a las prestaciones sociales propias de su régimen en la misma extensión y cuantía que las de los funcionarios del Estado.

Expuesta sintéticamente la tesis de los demandantes, su clave reside en negar que la integración, legalmente ordenada por las Leyes 31/1991 y 39/1992, tenga virtualidad para modificar su anterior régimen de protección social, que, en su criterio, debe quedar inalterado por imperio de la normativa de rango legal precedente, al margen de la integración de esa protección en el Régimen General de la Seguridad Social.

En realidad esa clave argumental ya ha sido enjuiciada y rechazada en nuestras precedentes sentencias, al principio referidas; y así en la primera de ellas decíamos (F.D. 3º):

>.

Y sobre todo que >.

Es cierto que en la sentencia referida y en los párrafos transcritos, lo que se analizaba, y aquí no se plantea, era la constitucionalidad de las leyes de presupuestos desde la perspectiva constitucional de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, puesto que se estaba resolviendo entonces una petición de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 31/1991; pero, en todo caso, el dato a retener del análisis transcrito, es que esta Sala daba por sentado que dicha disposición transitoria truncaba un anterior proceso de asimilación de la protección social de los funcionarios de Administración Local a la de los de la Administración del Estado.

Ese dato es el fundamental aquí, habida cuenta de la distinción propuesta por los demandantes entre integración, que no cuestionan, y modificación de la protección social dispensada después de ella, localizando el factor de ilegalidad en esta última, puesto que su tesis es la continuidad de las prestaciones de su régimen anterior, pese a la integración en el General de la Seguridad Social.

Una distinción tal no es aceptable, pues parte de una forzada desnaturalización, de lo que sea un Régimen de la Seguridad Social que en la argumentación de los recurrentes se deja reducido implícitamente a un simple marco orgánico, que es el que entienden concernido por la integración, sin implicación del contendio prestacional. Tal es la base para sostener (F. de Dº Tercero de demanda) la coexistencia dentro de un mismo régimen de regímenes prestacionales diferentes.

A esa concepción ha de oponerse que, según la regulación de los diferentes Regímenes de la Seguridad Social, en la L.G.S.S. de 1974 (vigente a la sazón) y en su normativa complementaria, éstosconstituyen un ordenamiento integrado, en el que lo esencial es precisamente la regulación de la acción protectora, que es la verdadera esencia del sistema, siendo meramente instrumentales los aspectos orgánicos relativos a la gestión.

Si, pues, unas normas de rango de Ley, cuya constitucionalidad no ha ofrecido dudas a esta Sala en la sentencia antes referida, que abordó tal cuestión, autorizan la integración de un determinado colectivo funcionarial en el Régimen General de la Seguridad Social, tal autorizada integración debe entenderse en el sentido plenario de que es el ordenamiento total, identificado como Régimen General, y regulado por Ley, el que debe aplicarse al colectivo integrado. La invocación no puede reducirse a un mero episodio orgánico de cambio del ente gestor, que es, en realidad lo que los demandantes postulan.

El fenómeno invocativo producido por las Leyes 31/1991 y 39/1992 respecto al sistema de protección social de los demandantes es mucho más intenso que el que ellos proponen, invocación que necesariamente afecta desde la ley innovadora a la normativa de rango legal precedente, que regulaba aquel sistema de protección, y en la medida en que la nueva normativa rectora debe ser la preexistente del Régimen General de la Seguridad Social, es claro que la incompatibilidad entre esta normativa, y la que antes regía el sistema de protección social de los funcionarios de Administración Local, conlleva un elemento de derogación tácita de ésta, que el Real Decreto impugnado no hace sino explicitar, aunque estuviera producido por las leyes, que autorizaron la integración. Por ello no es necesario acudir a la explicación del informe del Consejo de Estado sobre la regularidad de que el Real Decreto impugnado pudiera derogar la Ley 11/1960, basándose en el carácter meramente reglamentario de esa ley desde la derogación de la misma por la Ley 7/1985, explicación que, no obstante, aunque impugnada por los recurrentes, está aceptada en nuestra sentencia anterior de constante cita (Fundamento de Derecho Sexto).

Resulta por ello intranscendente toda la regulación legal detallada por los demandantes, anterior a las leyes 31/91 y 39/92, y la línea de aproximación de su protección social a la de los funcionarios de la Administración del Estado, pues, como se dice nuestra anterior sentencia, de reiterada cita, esa evolución legal queda válidamente truncada por estas leyes, y ello con la finalidad, constitucionalmente plausible, de garantizar una cobertura de protección, que la precaria situación financiera del régimen de partida no aseguraba.

En definitiva, de lo que se trata es de que unas normas con rango legal, al autorizar al Gobierno, para que integrase a los funcionarios de Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, establecían por sí mismas el factor clave de modificación de un sistema de protección, establecido en anteriores normas con rango de Ley, con referencia concreta a otro sistema, el del Régimen General de la Seguridad Social, absolutamente preciso, y a su vez establecido en normas con rango de Ley: el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto legislativo 2065/1974, de 30 de mayo.

Conviene observar, a efectos del planteamiento de los demandantes sobre la reserva de Ley respecto al estatuto de los funcionarios públicos, ex artículo 103.3 C.E., que no es el Real Decreto cuestionado el que introduce por sí mismo las modificaciones del sistema prestacional que los actores impugnan, sino que son las propias leyes autorizantes, las que se insertan en el ámbito reservado, y que a su vez el ordenamiento prestacional, en el que el Real Decreto integra a los funcionarios de la Administración Local, haciendo uso de la habilitación legal conferida, está regulado por norma de rango de Ley.

No cabe así sostener que la reserva legal, establecida en el artículo 103.3 C.E. respecto al estatuto funcionarial, haya sido vulnerada en este caso, pues el Real Decreto no hace sino cumplir una función complementaria de regulaciones establecidas en sede de ley.

Si, pues, es la ley, (las 31/91 y 32/92 en este caso) la que produce, con el complemento del Real Decreto impugnado, la modificación del sistema de protección social de los recurrentes, al someterlos al ordenamiento de rango de Ley rector del Régimen General de la Seguridad Social, ni cabe imputar al Real Decreto infracción de la normativa precedente de rango legal, que los recurrentes citan, pues el Real Decreto no hace sino utilizar correctamente la habilitación que la Ley le confería, ni existe base después de la modificación, para poder sostener que los funcionarios de Administración Local pudieran tener derecho después de la modificación a la equiparación de su sistema de protección social al de los funcionarios de la Administración del Estado.

A la luz de esta radical solución resulta ya inoperante el que el sistema nuevo pueda ser, en su caso, menos beneficioso que el precedente, pues lo que cuenta es que, por medio de un mecanismolegal y reglamentario constitucionalmente idóneo, el sistema precedente ha dejado de tener virtualidad, siendo sustituido globalmente por el nuevo. Por ello es innecesario entrar a examinar el cambio que se dice producido en las prestaciones individualizadas por los actores en su demanda, o los concretos preceptos cuya nulidad postula, pues es claro que en ninguno de esos preceptos se produce ninguna lesión de la normativa de rango superior del Régimen General de la Seguridad Social, que es la que debía observarse, y que no hacen sino precisar el alcance de la integración de los funcionarios de Administración Local a dicho Régimen.

Basta lo expuesto para desestimar el recurso contencioso-administrativo.

Conviene, no obstante, antes de dar por terminada nuestra argumentación, hacer dos observaciones finales. La primera, que la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 31/1991 no se limita a autorizar al Gobierno para ordenar la integración de los funcionarios de la Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, sino que ello es "en las condiciones, términos y plazas que reglamentariamente se determinen", lo que implica de por sí una habilitación al Reglamento para fijar las condiciones, que es precisamente lo que hace el Real Decreto impugnado en los preceptos que los recurrentes impugnan.

Ello en modo alguno puede argüirse como exponente de la forzada tesis de que dentro del Régimen General de la Seguridad Social coexisten sistemas prestaciones distintos, base argumental para la defensa de que pueda subsistir en él el sistema prestacional precedente de los funcionarios de la Administración Local. No hay tal coexistencia, lo que implicaría la pérdida de identidad del Régimen General, sino sólo modulaciones concretas, para adecuar su aplicación a una situación transitoria, cual la derivada de la integración, para las que la Ley 31/1991 habilita.

Y la segunda, que la invocación por los actores del artículo 9.2 de la Ley General de la Seguridad Social, aprobada por Decreto legislativo 2065/1974, como norma infringida por el Real Decreto impugnado, al no garantizar los derechos en curso de adquisición (lo que, en su caso, sólo podría tener como objeto de referencia posible la desaparición del seguro de vida), no la estimamos adecuada.

El Real Decreto lo que hace es precisamente garantizar los derechos en curso de adquisición con las normas concretas sobre modulación de los períodos de carencia, que sin tal modulación podrían no llegar a obtenerse en el nuevo Régimen.

Pero es que además el artículo 9º.2 citado no tiene como objeto normativo la regulación de las integraciones de otros regímenes de la Seguridad Social en el General, lo que se da por sentado por los demandantes.

El fenómeno regido por el artículo 9º.2 se refiere a la regulación de los distintos regímenes en el momento inicial y al paso en él de las personas de unos a otros ("A medida que los regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social se regulen de conformidad con lo previsto en los números 3 y 4 del artículo 10...")

El fenómeno producido por las Leyes 31/91, 39/92 y R.D. 480/1993 es distinto del regulado en el artículo 9.2, y tiene más que ver con el previsto en el artículo 10.5, en el que no se incluye un condicionante semejante, aunque en este caso realmente haya quedado observado para las prestaciones que subsisten (aunque no para la de seguro de vida inexistente en el nuevo régimen).

En cualquier caso los límites de una ley pueden ser eliminados por otra posterior, por lo que si las Leyes 31/91 y 39/92 habilitaron al Gobierno para la integración en los términos en que lo hicieron, ello bastaría para la regularidad del Real Decreto.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.