STS, 10 de Junio de 1992
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 2442/1990 |
| Fecha de Resolución | 10 de Junio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Resumen:
RECURSO DE APELACIÓN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Junio de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Don Juan Luis PérezMulet y Suárez, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación del Ayuntamiento de Benidorm, bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada, y adherida a la apelación, Don Emilio , quien lo hizo con asistencia de Letrado, por medio de la Procuradora de los Tribunales Doña María Teresa De las AlasPumariño Larrañaga; promovido contra la sentencia dictada el 13 de noviembre 1989 por la Sección 1ª de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad valenciana, en recurso sobre prohibición de elaboración de pan y pastelería en base a informe policía municipal y perito.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad valenciana se ha seguido el recurso número 1803/1987, promovido por la representación de Don Emilio , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Benidorm, sobre prohibición elaboración pan y pastelería en base a informe policía municipal y perito.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 13 de noviembre 1989, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Elena Gil Bayo, en nombre de Don Emilio , contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Benidorm de veintinueve de Abril de 1987 y contra la tácita desestimación del recurso de reposición interpuesto contra la misma. Declaramos las mismas contrarias a Derecho y las anulamos dejándolas sin efecto, así como la nulidad de las actuaciones administrativas posteriores derivadas de dicha resolución a cuyo estado reponemos, y todo ello sin hacer expresa imposición de costas"
Contra la referida sentencia la Administración demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; En el escrito de personación ante este Tribunal, la representación de Don Emilio se adhirió a la apelación en los puntos que indicó y solicitó el recibimiento a prueba para la práctica de diversas diligencias no cumplimentadas en instancia. Por Auto de 26 de junio de 1990 se accedió a la solicitud de prueba formulada, concediéndose un plazo de cuarenta días para su práctica y acordándose, a tal efecto, la remisión del expediente y actuaciones a la Sala de Valencia para su debida práctica; verificada ésta y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 2 de junio de 1992, en cuya fecha ha tenido lugar.
La jurisprudencia de esta Sala ha venido declarando (sentencias de 4 de octubre de 1986, 25 de mayo y 28 de septiembre de 1987; 1 y 19 de febrero y 4 ú 11 de octubre de 1988) que laslicencias reguladas en el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de 30 de noviembre de 1961 constituyen un supuesto típico de las denominadas autorizaciones de funcionamiento que, en cuanto tales, no establecen una relación momentánea entre Administración autorizante y sujeto autorizado sino que generan un vínculo permanente encaminado a que la Administración proteja adecuadamente en todo momento el interés público asegurándolo frente a las posibles contingencias que puedan aparecer en el futuro ejercicio de la actividad. Con ello se atenúan o incluso quiebran las reglas relativas a la intangibilidad de los actos administrativos declarativos de derechos pues entendemos que la actividad está siempre sometida a la condición implícita de tener que ajustarse a las exigencias del interés público, lo que habilita a la Administración para con la adecuada proporcionalidad intervenir en la actividad, incluso de oficio, e imponer las medidas de corrección y adaptación que resulten necesarias y, en último término, proceder a la revocación de la autorización cuando todas las posibilidades de adaptación a las exigencias del referido interés hayan quedado agotadas.
Se refieren las presentes actuaciones a la retirada temporal de licencia, clausura y cese de una panadería acordada por el Ayuntamiento de Benidorm respecto de una actividad sometida al Reglamento de 30 de noviembre de 1961, como consecuencia del incumplimiento e insuficiencia de las medidas correctoras en una industria de fabricación de pan y bollería que, previa licencia obtenida en el año 1982, venía desarrollando en la localidad de Benidorm Don Emilio . El industrial panadero ha impugnado en esta vía únicamente una medida del Ayuntamiento de 29 de abril de 1987, y su confirmación por silencio en vía de reposición. En dicha resolución el Alcalde, conformándose con los informes técnicos de la Policía Local y Perito industrial obtenidos, dispuso dejar sin efecto otra medida anterior Acuerdo de 9 de abril de 1987 que, por diez días, levantaba provisionalmente la suspensión de actividades para apreciar el efecto de unas medidas de insonorización introducidas y con la finalidad de colocar un filtro en la chimenea del horno y repuso en su totalidad el Acuerdo de 3 de febrero de 1987, que disponía la retirada temporal de la licencia otorgada al Sr. Emilio para la actividad de panadería, con clausura y cese de la actividad, así como el precintado de cierta maquinaria, que especificaba. Todo ello como expresamente indicaba la resolución impugnada «sin perjuicio de la prosecución del expediente, en trámite, para legalizar la ampliación de la industria». Así las cosas no puede ser aceptado el criterio de la sentencia de instancia, que se ha limitado a anular los acuerdos municipales por entender que vulneran el trámite de audiencia al interesado que establece el artículo 38 del Reglamento de Actividades molestas, insalubres nocivas y peligrosas, toda vez que no se permitió al industrial conocer los informes técnicos que llevaron al Alcalde a su decisión. Asiste la razón al Ayuntamiento apelante que entiende que la audiencia era innecesaria dado el conocimiento que el interesado tuvo de la actuación de la Administración así como por la naturaleza misma del acuerdo a que se refería.
En efecto, resulta probado en el presente caso que la licencia de panadería fue ya expresamente condicionada, al ser concedida en 1982, a que los ruidos de la industria no superasen los treinta y cinco decibelios al exterior. El Ayuntamiento, como consecuencia de diversas denuncias, y haciendo correcto uso de las potestades que le confieren los artículos 35 y 36 del Reglamento, puso de manifiesto al interesado que constaba que había aumentado la superficie del local, el número de trabajadores y la potencia de la maquinaria y en consecuencia también las molestias que en el momento inicial se habían considerado admisibles y que exigían ahora la adopción de las medidas correctoras que se especificaron. Siendo insuficientes las introducidas por el industrial se acordó, por resolución de 4 de febrero de 1987, retirar temporalmente la licencia con la consiguiente clausura o cese de la actividad mientras subsistiese la situación creada por la ampliación de la misma sin la cobertura de una licencia de ampliación, que sólo se concedería previo cumplimiento de los trámites y requisitos exigidos en el Reglamento de actividades de 1961. Consta en las actuaciones que, antes de adoptarse esta resolución, se dio audiencia y vista del expediente al Sr. Emilio y que éste evacuó las oportunas alegaciones (Documentos nº 3 y 4 acompañados por el propio recurrente con su escrito de interposición del recurso en primera instancia). Frente a esta resolución el interesado no dedujo recurso alguno, sino una mera petición de que se levantase la suspensión decretada, lo que fue denegado por resolución de 5 de marzo de 1987 devenida firme y consentida aunque sí inició tramitación de licencia de ampliación al amparo del Reglamento de Actividades. En tal estado de cosas es evidente que el único acuerdo municipal expreso que aquí se impugna que es, como queda dicho, el de 9 de abril de 1987 no ha vulnerado garantía formal alguna del industrial afectado, ya que según resulta del expediente se trata de una medida de las que en forma continuada han sido intentadas por el Ayuntamiento en ejercicio de las potestades correctoras y de tutela del interés público que el Reglamento de actividades le atribuye con la evidente finalidad de respetar en lo posible los intereses del industrial panadero logrando al mismo tiempo la necesaria y proporcionada acomodación de la industria de panadería a límites de ruidos y otras molestias no lesivos de los legítimos derechos e intereses de los vecinos que se ven afectados por el trasiego, olores y ruidos que se inician en las horas de descanso de la madrugada y proceden de la industria de panadería. Dichas molestias han sido suficientemente comprobadas por el Ayuntamiento en repetidas visitas de inspección realizadas incluso durante la noche yhasta las primeras horas de la mañana en los domicilios de los vecinos afectados. Ni la muy abundante prueba practicada a instancias del industrial panadero, ni las manifestaciones que se desprenden de la querella criminal que llegó a presentar contra uno de los técnicos actuantes o la insistencia del industrial en la falta de fiabilidad técnica de las pruebas sonométricas realizadas, alcanzan en la convicción de esta Sala a destruir la evidencia incontrovertible de la existencia de tales ruidos y molestias que, frente a lo que se aduce, no parecen en absoluto ajenos a la ampliación de la actividad y potencia de la maquinaria y que, en todo caso, están necesitados de inmediata corrección. El acto de 9 de abril de 1987, que aquí enjuiciamos, se limitaba a alzar por diez días la orden de cese de la actividad para el análisis de la suficiencia o insuficiencia de determinadas medidas de insonorización que se habían adoptado en la tramitación del expediente de legalización de la ampliación de la panadería; por ello no se debe extremar la obligatoriedad de un trámite formal de audiencia y decretar una nulidad de actuaciones que es del todo innecesaria cuando, además, el interesado muestra conocer a la perfección y hasta en sus últimos detalles técnicos los informes que sirvieron de base a la resolución que aquí impugna; informes que, por otra parte, siguió el interesado paso a paso como lo demuestra el dato que aquí declaramos probadode que haya procurado obstruir su elaboración hasta el punto de motivar que la policía municipal se tuviera que presentar sin distintivos y de paisano (Folios 57 a 61 del expediente) para poder efectuar mediciones de ruidos sin que el industrial advirtiese su presencia y paralizase su maquinaria. De lo actuado no se desprende, en fin, atisbo alguno de indefensión del industrial panadero. Lo expuesto conduce, desde luego, a revocar la sentencia apelada y, al ser ajustados a Derecho, confirmar también en cuanto al fondo el Acuerdo municipal impugnado de 29 de abril de 1987 y su confirmación por silencio administrativo. Todo ello rechazando íntegramente las pretensiones y abundantes alegaciones de la parte apelada adherida a la apelación, por ser clara la inexistencia de cualquier daño o lesión indemnizable por consecuencia de una actividad municipal que juzgamos totalmente correcta, así como la improcedencia de reconocer en este momento el derecho del industrial a obtener la licencia de ampliación o continuar en la explotación de su panaderíabollería. La expedición de tal licencia competerá, en su caso, a la Administración, según la vía que la misma ha ofrecido al industrial en la resolución que aquí se confirma, cuando resuelva, en el sentido que proceda, sobre el expediente de legalización de la actividad en marcha.
Por último como recuerda la parte apelada es necesario un pronunciamiento expreso sobre las costas (Artículo 81.2 LJCA) en el que, en aplicación de las facultades que a la Sala confiere el artículo 131.1 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, efectuamos una expresa imposición de las costas causadas en esta segunda instancia a la referida parte apelada y adherida a la apelación, por apreciar temeridad y mala fe en el mantenimiento e insistencia en una reclamación de daños y perjuicios claramente improcedente así como en el otorgamiento de licencia de ampliación por este Tribunal respecto de una actividad que se desarrolla en las condiciones expresadas en el anterior fundamento de Derecho. No consideramos procedente hacer expresa imposición de costas respecto de las causadas en primera instancia.
Que, estimando íntegramente el recurso de apelación interpuesto por Don Juan Luis PérezMulet y Suárez en representación del Ayuntamiento de Benidorm, debemos revocar y revocamos la sentencia dictada el 13 de noviembre 1989 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia y, en su lugar, debemos confirmar y confirmamos los actos administrativos impugnados por ser ajustados a Derecho. Se rechazan todas las pretensiones y alegaciones de la parte apelada y adherida a la apelación, a la que se condena en costas respecto de las causadas en esta apelación, sin hacer expresa imposición a ninguna de las partes respecto de las producidas en primera instancia.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación. La sentencia anterior fue leída y publicada, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez, Magistrado Ponente en estos autos; lo que como Secretario certifico. D. Antonio Auseré Pérez.
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