STS, 28 de Noviembre de 1994

Interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo el día 14 de marzo de 1991 fue admitido a trámite, formándose el oportuno rollo de Sala, fijando la cuantía como indeterminada, publicándose el preceptivo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado», y reclamándose el expediente administrativo, el cual, una vez recibido, se le entregó al recurrente, quien solicitó su ampliación. Ante la renuncia presentada con posterioridad por el recurrente se acordó levantar la suspensión del plazo de formalización de la demanda y se le emplazó para que procediese a realizarla.La parte acorta en su escrito de demanda, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó convenientes, solicitó que se dicte sentencia declarando la nulidad del Real Decreto impugnado, dejándolo sin valor ni efecto alguno, con cuantas consecuencias en Derecho procedan.

Habiéndose solicitado por el Procurador Sr. González Salinas la acumulación de los recursos núms. 1.384/1991 y 1.834/1991 al presente y no habiéndose opuesto la parte actora a tal acumulación, la Sala acuerda por auto de fecha 17 de marzo de 1993 que no ha lugar a tal acumulación y que se prosigan las actuaciones de cada uno de ellos en atención al estado procesal en que se encuentren

El Abogado del Estado solicita en su escrito de contestación a la demanda que se dicte sentencia en la que se desestime el recurso y se confirme en todos sus extremos la disposición recurrida, alegando como fundamento de su pretensión los reiterados pronunciamientos de la Sala Tercera de ese Alto Tribunal en los que ha declarado la validez y conformidad a Derecho del Real Decreto 1751/1990, excepto determinados preceptos, respecto a los que ha declarado su nulidad de pleno derecho, por lo que tal doctrina ha originado un efecto de cosa juzgada que ha de producir eficacia respecto de todos los procedimientos de impugnación de tal disposición que aún se encuentren en tramitación.

Acordada la sustanciación del pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el plazo legal para que se formulasen. La parte actora, en escrito presentado el día 8 de junio de 1993 en el Juzgado de Instrucción núm. 14, en funciones de guardia, se reitera en su anterior petición contenida en la demanda y solicita que la Sala plantee al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad del art. 80 y de la disposición final séptima de la Ley de Presupuestos de 1990 . El Abogado del Estado en su escrito de 5 de octubre de 1993, reitera su anterior petición de contestación a la demanda y se opone a la pretensión del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad deducida por el recurrente.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo la audiencia del día 24 de noviembre de 1994 , en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Manuel Goded Miranda.

En el presente recurso contencioso-administrativo y por la representación procesal de la Hermandad de Personal Militar en situación ajena al Servicio Activo se impugna el Real Decreto 1751/1990, aprobado por el Consejo de Ministros el 20 de diciembre de dicho año , con fundamento en la habilitación de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , por el que se crea el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, se suprimen el Patronato de Casas Militares del Ejército de Tierra, el Patronato de Casas de la Armada y el Patronato de Casas del Ejército del Aire y se dictan normas en materia de viviendas militares.

Esta Sala ya ha tenido ocasión de resolver cuestiones equivalentes a las planteadas en el presente recurso en sus Sentencias de 16 y 17 de marzo de 1992, confirmadas después por otras muchas, entre las que pueden citarse las de 16 de noviembre de 1992, 22, 23 y 29 de marzo de 1993, 5, 19 y 26 de abril de 1993 y 3 de mayo de 1993 . Ello no quiere decir que se produzca, sin más, el efecto de cosa juzgada, como apunta el representante de la Administración demandada, ya que las mencionadas sentencias únicamente anulaban cuatro preceptos concretos del Real Decreto 1751/1990, con lo que los recursos contencioso-administrativos resultaban desestimados respecto a la nulidad de las restantes normas de la disposición general impugnada, señalando el art. 86.1.º de la Ley de la Jurisdicción que las sentencias desestimatorias sólo producirán efectos entre las partes. Ahora bien, en cuanto los motivos de nulidad del Real Decreto 1751/1990 invocados en el presente recurso sean los mismos que los examinados y resueltos en las sentencias anteriormente dictadas por esta Sala, el principio de unidad de doctrina impone traer aquí los fundamentos de Derecho de las mencionadas sentencias, que dan respuesta concreta a las pretensiones de los ahora recurrentes, sin perjuicio de examinar las pretensiones o cuestiones nuevas que se hayan hecho valer.

El recurso entiende que es nulo el Real Decreto 1751/1990 por razones formales, destacando que una disposición de tal importancia se tramitó tan sólo en tres semanas, sin dar audiencia a los afectados, siendo esta omisión especialmente grave respecto a determinadas asociaciones representativas de los intereses de los afectados que solicitaron ser oídas, lo que, a juicio de los recurrentes, determina la nulidad de la disposición impugnada por infracción del art. 130.4.º de la Ley de Procedimiento Administrativo , interpretado de acuerdo con lo prevenido en el art. 105 apartado a) de la Constitución . Desde luego debemos afirmar que la urgencia con que se elabora una disposición de caráctergeneral no afecta a su validez, habiéndose previsto especialmente estos "casos de urgencia» en el segundo inciso del art. 131.1.° de la Ley de Procedimiento Administrativo . En lo que concierne a la falta de audiencia de las asociaciones afectadas por el Real Decreto 1751/1990 en el proceso de su elaboración, la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha fluctuado en la calificación de este trámite de audiencia, considerado en las Sentencias de 6 de diciembre de 1966, 20 de junio de 1979 y 17 de octubre de 1978 , como facultativo, de observancia discrecional, no afectando su inobservancia a la validez de la disposición general administrativa. Pero no es menos cierto que la más moderna jurisprudencia contenida en las Sentencias de 16 de mayo de 1972, 7 de mayo de 1987, 19 de mayo de 1988, 5 de febrero de 1990 y 22 de mayo de 1991 ha mantenido que el trámite de informe razonado de las entidades corporativas y representativas de los intereses afectados por tales disposiciones, que establece el art. 130.4.º de la Ley de Procedimiento Administrativo, equivale y sustituye al de audiencia a los interesados que respecto del procedimiento común preceptúa el art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo , de suerte que su cumplimiento no constituye formalidad accesoria, sino requisito y garantía esencial ligada a la validez del resultado del procedimiento de elaboración, postura reforzada por nuestra Constitución, que en su art. 105 establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, y es claro que mientras no se diese cumplimiento a este mandato constitucional y se publicase una nueva Ley, resultaba obligada la aplicación del art. 130.4.º de la Ley de Procedimiento Administrativo , que preceptúa que siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje se concederá a la organización sindical y demás entidades que por Ley ostenten la representación de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición, la oportunidad de exponer su parecer, pero, no obstante, a tenor de este precepto y tal como matizan las Sentencias de este Tribunal de 19 de enero y 22 de mayo de 1991 , ello no significa que en la reducción de tales disposiciones hayan de ser oídas cuantas asociaciones se constituyan, pues solamente ha de exigirse esta audiencia cuando se trate de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, cualidades que no ostentan las asociaciones representativas de los intereses de los afectados que se mencionan, que no representan intereses de carácter general, dado su ámbito de actuación, ni tampoco intereses corporativos reconocidos como tales por el ordenamiento jurídico. Por otra parte, el art. 105 apartado a) de la Constitución , como ya hemos apuntado, se remite a la regulación legal del derecho de audiencia a que se refiere ("la Ley regulará»), lo que obliga a sujetarse a la interpretación del art. 130.4.º de la Ley de Procedimiento Administrativo que anteriormente ha quedado expuesta. En consecuencia, los vicios formales alegados por los recurrentes no pueden conducir a la declaración de nulidad del Real Decreto impugnado.

Los recurrentes plantean la posible caducidad de la autorización legal, por haberse publicado el Real Decreto impugnado en 22 de enero de 1991 . Tal caducidad no puede ser estimada, porque la autorización deslegalizadora emana del art. 80 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1990 , y este precepto no contiene la delegación legislativa que según el art. 82 de la Constitución requiere la fijación de un determinado plazo para su ejercicio. La norma habilitadora de la Ley de Presupuestos pone de relieve que lo en ella contemplado es una deslegalización, es decir, una degradación del rango de las normas que regulan la adjudicación y uso de las viviendas militares atribuyéndoles carácter reglamentario y posibilitando que el Gobierno pueda hacer en ellas las modificaciones o derogaciones que estime pertinentes, dentro de los condicionamientos especificados, de la normativa anterior con rango de Ley. Es obvio que tal habilitación deslegalizadora no contiene en sí misma plazo para su ejercicio, si bien al estar contenida en la Ley de Presupuestos para 1990, tal ejercicio de las facultades habilitadas ha de producirse dentro del citado año. El nacimiento y validez del Real Decreto materializador de tal habilitación se produce con su aprobación por el Consejo de Ministros, verificada el 20 de diciembre de 1990, dentro del lapso temporal propio de la Ley Presupuestaria. La publicación de tal norma reglamentaria no afecta a su validez, sino a la publicidad, inherente a la necesaria eficacia jurídica frente a terceros de la misma, cuya válida existencia ha de ir referida a su aprobación, sin que ningún precepto constitucional o legal condicione el ejercicio de la facultad deslegalizadora a la publicación de dicha norma. Tampoco entendemos que el art. 82.3.º de la Constitución deba aplicarse al supuesto de deslegalización en virtud del principio de analogía ( art. 4.M.º del Código Civil ), ya que la deslegalización supone un cauce distinto y más amplio de habilitación normativa al Gobierno que la delegación legislativa, por lo que no queda sometida a los estrictos requisitos de ésta, faltando en virtud de ello la identidad de razón que la analogía requiere para su aplicación. A lo que debemos añadir que el tiempo transcurrido entre la aprobación del Real Decreto 1751/1990 y su publicación en el "Boletín Oficial del Estado» debe calificarse de normal u ordinario, y en ningún caso puede decirse que en esa dilación exista un fin de defraudar la Ley, cuando, según hemos expuesto, ni siquiera se aprecia en el caso enjuiciado infracción de precepto constitucional o legal.

Mantienen los recurrentes que la habilitación dada al Gobierno por la Ley de Presupuestos se limitaba a los aspectos organizativos de los tres Patronatos de Casas Militares, refundiéndolos y creando un organismo único (el INVIFAS). No ha sido este el criterio de la Sala, expresado en sus anterioressentencias, ya que el apartado b) del art. 80 de Ley de Presupuestos para 1990 autoriza al Gobierno para que proceda a refundir o "modificar la regulación» de los Organismos Autónomos y Entidades Públicas creados por Ley, no limitando esta modificación a su organización. Cuando la norma menciona la modificación de la regulación de Organismos Autónomos y Entidades Públicas debemos entender que afecta a sus funciones y al régimen jurídico de la prestación de dichas funciones, lo que legitima el contenido del Real Decreto impugnado. A lo que debe añadirse el precepto contenido en la disposición final séptima de la Ley de Presupuestos para 1990, que autorizó al Ministerio de Defensa a "modificar el régimen de calificación de las viviendas» militares, habiéndose dictado el Real Decreto 1751/1990 a propuesta, entre otros Departamentos, del Ministro de Defensa, por lo que no es posible apreciar infracción de la competencia a que se refiere la citada disposición final séptima, ya que el indicado Ministerio ha tomado parte en la elaboración y aprobación de la disposición general impugnada, que se acuerda a su propuesta. Precisamente la aludida disposición final séptima aparece citada en la exposición de motivos del Real Decreto en cuestión, todo lo cual conduce a desestimar este motivo del recurso.

El recurso examinado entiende, en relación con el extremo antes examinado, que el Real Decreto combatido no ha respetado los fines de los antiguos Patronatos de Viviendas Militares, infringiendo con ello la limitación expresa y específica impuesta por el art. 80 de la Ley de Presupuestos para 1990 . Sobre este punto debemos afirmar que la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos del Estado, en su título VIII, capítulo I y art. 80 sobre Reordenación de Organismos Autónomos y Entidades Públicas, autoriza al Gobierno, durante 1990, para que mediante Real Decreto proceda a suprimir Organismos Autónomos y Entidades Públicas creadas por Ley, así como refundir o modificar su regulación, respetando, en todo caso, los fines que tuvieren asignados y los ingresos que tuvieran adscritos, como medios económicos para la obtención de los fines mencionados. Esta norma legal integra como hemos señalado, la figura jurídica de la deslegalización de una determinada materia, consistente en la autorización al Gobierno para que a través del ejercicio de su potestad reglamentaria pueda en el futuro disponer la regulación de tal materia anteriormente reglada por Ley ordinaria, a través del mecanismo de modificación o derogación de tal norma legal. El Reglamento emanado de la técnica deslegalizadora no desarrolla una Ley anterior, sino que supone una regulación propia e innovadora de la materia deslegalizada. Naturalmente que tal virtualidad no puede extenderse a regular materias constitucionalmente sometidas de modo expreso al principio de reserva de ley. El art. 80 de la Ley 4/1990 se encuentra contenido en el título VIII, bajo la rúbrica "disposiciones sobre la organización y los sistemas de gestión económica y financiera del Sector Público» y respondiendo a esta finalidad, no hay razón para estimar que no debe formar parte del contenido propio de una Ley de Presupuestos autorizar al Gobierno, al objeto de contribuir a la racionalización y reducción del gasto público, a refundir o modificar la regulación de los Organismos Autónomos y Entidades Públicas creadas por Ley, como así se hizo al crear el INVIFAS, organismo autónomo adscrito y dependiente del Ministerio de Defensa. Hemos también de resaltar que el Real Decreto recurrido guarda relación con la materia económico-presupuestaria, pues los aspectos organizativos del órgano de nueva creación, el régimen de cesión en uso o acceso a la propiedad de viviendas, la fijación del canon retributivo y las compensaciones económicas sustitutorias inciden en la política económico-presupuestaria del Estado, a través del referido Ministerio de Defensa, como hemos expuesto en anteriores sentencias sobre la materia y debemos reiterar ahora.

Pues bien, los recurrentes predican la nulidad radical del Real Decreto 1751/1990 en base a que en el mismo no se han respetado los fines que tenían asignados los Patronatos de Casas Militares por las Leyes de su creación, tal como se establecía en la norma habilitante de la Ley de Presupuestos, alegación que pasamos a examinar.

La finalidad propia y directa de los respectivos Patronatos de Casas Militares de los ejércitos de Tierra, Mar y Aire está perfectamente explicitada en el art. 2.º de las respectivas Leyes organizadoras de los Patronatos de 8 de julio de 1963, 12 de mayo de 1960 y 28 de diciembre de 1966 , donde con ligeras variantes de redacción, irrelevantes a los efectos aquí contemplados, se expresa de modo genérico que tendrán como fines propios y directos de su función, la construcción, adquisición, adjudicación y administración de viviendas para su cesión en arrendamiento especial o con acceso a la propiedad, al personal de tales Ejércitos, en activo, reserva, retirado o jubilado y a sus causahabientes con derecho a pensión, sin mayores especificaciones sobre criterios de adjudicación u orden de prelación respecto de tales categorías. Pero el art. 54 del Reglamento del Patronato de Tierra de 31 de octubre de 1975 categóricamente afirma que el disfrute de tales viviendas al personal indicado, se condiciona a las necesidades del servicio debidamente especificadas por el Ministerio del Ejército en las normas vigentes o que se dicten. Del mismo tenor es el contenido del art. 2.º, apartado f) en relación con el a) del Reglamento de Marina de 17 de noviembre de 1960 , al indicar que el Patronato cumplirá la finalidad antecitada respecto del personal en reserva o retirado, viudas o huérfanos, cuando, cubiertas las necesidades del personal en activo, sus disponibilidades económicas se lo permitan, reiterando dicho orden de preferencia el art. 53,criterio nuevamente ratificado en el Reglamento de Adjudicación y Uso de 13 de marzo de 1973, arts. 1.º y 2.º

Y similares referencias a la subordinación de satisfacer las necesidades del Personal en Activo se contienen en el apartado 3.º del art. 4.º del Reglamento para Régimen y Adjudicación de Viviendas del Ejército del Aire de 15 de agosto de 1949 y en la norma novena de la Orden de 21 de febrero de 1970, así como en el art. 4.º del Reglamento del Patronato del Aire de 29 de octubre de 1970 .

Las conclusiones derivadas de lo acabado de expresar se materializan en el hecho de que la legislación reguladora de los citados Patronatos de Casas Militares tenía por finalidad primordial la de satisfacer las necesidades de vivienda del personal militar en activo y también la del resto del personal y causahabientes, si bien de modo subordinado a las necesidades del servicio y a la dotación de viviendas a los militares en activo.

El Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre , tal como preceptúa el art. 4.º y a través del creado Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas adscrito al Ministerio de Defensa- tiene por finalidad la cobertura de las necesidades de vivienda del personal militar de carrera en situación de servicio activo, facilitándole -art. 16- vivienda militar de apoyo logístico, si bien en los arts. 43 y 44 especifica que las viviendas militares no calificadas como de apoyo logístico podrán ser destinadas al uso por personal vinculado a las Fuerzas Armadas, apoyándose también las acciones que permitan la constitución de asociaciones y cooperativas que ejecuten programas de construcción de viviendas en propiedad para personal militar cualquiera que sea su situación administrativa.

Es evidente, pues, que el Real Decreto impugnado enfatiza de modo prevalente y aún más rotundo que la normativa anterior de los Patronatos de Casas Militares la finalidad de la cobertura de provisión de vivienda al personal en activo, precisamente, y tal como se expresa en su preámbulo, en aras de su movilidad geográfica y atendiendo a razones de operatividad de los Ejércitos en lógica armonía con el papel básico de éstos que según el art. 8." de la Constitución, tienen como misión fundamental la de garantizar la soberanía e independencia de España, así como defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional, pero también provee, aunque de un modo más difuminado en su expresión formal y subordinado a las necesidades de viviendas del personal en activo, a facilitar el acceso a la propiedad y al uso de ellas al resto del personal militar cualquiera que sea su situación, así como al vinculado a las Fuerzas Armadas, en los que cabe incluir a todos los beneficiarios de viviendas militares contemplados en la legislación anterior de los Patronatos. Es claro que, salvo diferencias de matiz accidentales, la finalidad perseguida por el Real Decreto 1751/1990 es sustancialmente igual a la de la normativa anterior, por lo que aparece cumplida la condición impuesta en la norma habilitante de la Ley de Presupuestos, sobre la identidad de fines mantenida en el Real Decreto impugnado, cuyos arts. 1.º y 2.º ponen de relieve que el cumplimiento de tales fines ha pasado en gran manera a ser gestionado por el Ministerio de Defensa, frente a la amplia autonomía gestora de los anteriores Patronatos de Casas Militares, por lo que en el aspecto orgánico-funcional no se han respetado íntegramente los mecanismos instrumentales del cumplimiento de los fines, pero tal variación no implica en modo alguno la desviación de los fines perseguidos por los Patronatos, prohibida por el art. 80 de la Ley 4/ 1990, de 29 de junio , que a su vez autoriza a modificar la regulación de éstos, por lo que tal reforma funcional se encuentra comprendida dentro del ámbito material habilitante de la Ley de Presupuestos.

Se funda el recurso examinado en que el Real Decreto 1751/1990 incumple la legislación de viviendas de Protección Oficial y la Ley de Arrendamientos Urbanos. Frente a ello, hemos de afirmar que la materia regulada en el Real Decreto impugnado no incide en la Ley de Arrendamientos Urbanos ni en las Leyes de viviendas de protección oficial, porque tanto el Reglamento de 31 de octubre de 1975 , art. 57, como el art. 55 del Reglamento de 29 de octubre de 1970, y el de 13 de marzo de 1973 , art. 7.º, configuran las cesiones en uso de las viviendas militares como arrendamientos especiales, excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Arrendamientos Urbanos, de conformidad también con lo dispuesto en el art. 2.º.3.º de la Ley Arrendataria Urbana , que excluye de su régimen aplicativo las viviendas que los empleados y funcionarios tuvieren asignadas por razón del servicio prestado o en razón del mismo, tal como acontecía en todo el sistema de disfrute de viviendas de personal militar contemplado en la normativa de los Patronatos. La misma conclusión se infiere respecto de las viviendas de protección oficial, pues si bien tales Patronatos han podido beneficiarse de dicho régimen en la construcción de viviendas para la aplicación de sus fines específicos, ello no implica alteración de las relaciones jurídicas entre esos organismos y los beneficiarios de Casas Militares ya que la disposición adicional del Real Decreto 1631/1980, de 18 de julio, sobre adjudicación de viviendas de protección oficial cuya titularidad corresponda a Organismos Autónomos o al Estado, excluye del ámbito de su aplicación a las destinadas a personal militar, y el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, en sus arts. 12, 49 y 53 sobre construcción, financiación, uso, conservación y aprovechamientos de viviendas de protección oficial, preceptúa que los Patronatos de CasasMilitares, afectos al Ministerio de Defensa, se regirán en cuanto a su régimen legal y fijación de rentas por su legislación peculiar, conforme a las normas orgánicas de los propios Patronatos.

La facultad derivada de la norma habilitante del art. 80 antecitado, para modificar la regulación de los Organismos Autónomos creados por Ley , posibilita y determina la corrección jurídica de los preceptos del Real Decreto impugnado para la fijación del canon a satisfacer por el uso de viviendas concretada en la disposición adicional doce, así como la especificación de las causas de desalojo de las viviendas de apoyo logístico contenidas en los arts. 32 a 34, emanadas de la especialidad de la relación arrendaticia que tiene su causa en la necesidad de la adecuada prestación de los servicios militares, que además con muy ligeras variantes son similares a las previstas en la anterior regulación de los Patronatos de Viviendas Militares, lo que también es predicable del llamado procedimiento administrativo de desahucio del art. 35, siendo de notar que el mismo se establecía en el art. 32 de la Ley de 15 de julio de 1954 reconocido en los Decretos de 30 de abril, 14 y 28 de octubre de 1965 en relación con las viviendas de los Patronatos de Casas Militares de Tierra, Aire y Mar, respectivamente que se mantuvieron vigentes hasta el Decreto 2114/1968, e incorporados ahora en el art. 35 del Real Decreto impugnado .

Los arts. 37 a 41 del Real Decreto 1751/1990 regulan el abono de una compensación económica mensual al personal militar de carrera que haya solicitado vivienda militar de apoyo logístico y no haya podido acceder a ello por carencia de las mismas en la localidad de su destino, aduciéndose que tal compensación constituye elemento esencial del régimen estatutario de la función militar, que según el art. 103.3.º de la Constitución es objeto de reserva de ley, por lo que esta materia queda sustraída a la normación reglamentaria.

La Sala entiende que esta compensación económica no está integrada en el régimen retributivo de los militares, porque su percepción no tiene naturaleza retributiva de ningún servicio prestado, ni ostenta carácter de generalidad, ni forma parte del sistema de retribuciones básicas o complementarias de la Ley de Medidas de 2 de agosto de 1984 , ni de las indemnizaciones por razón del servicio del Real Decreto de 4 de marzo de 1988 , por lo que no formando parte la referida compensación del régimen retributivo de los militares, no está sometido su percepción al principio de reserva de ley.

El art. 5.°.2.º del Real Decreto autoriza al INVIFAS a enajenar, gravar y arrendar locales, edificios y terrenos a entidades públicas y a particulares.

La Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964 en su art. 84 establece que los bienes inmuebles propiedad de los Organismos Autónomos, que no sean necesarios para el cumplimiento de sus fines, se incorporarán al Patrimonio del Estado.

Es evidente que la facultad otorgada en el citado art. 5.º.2.º no puede referirse a las viviendas militares de apoyo logístico que el art. 6.º del Real Decreto integra en el demanio afecto al Ministerio de Defensa, y por tanto no son propiedad del Organismo Autónomo INVIFAS, ni a los demás inmuebles del Patrimonio del Estado, adscritos al mencionado organismo para el cumplimiento de sus fines, conforme a lo establecido en el art. 80 de la Ley de Patrimonio.

Respecto de los bienes propios de dicho Organismo Autónomo, el precepto del art. 5.°.2.° establece un régimen de enajenación opuesto al contemplado en el art. 84 de la Ley del Patrimonio , puesto que si son necesarios para el cumplimiento de los fines de INVIFAS, han de ser aplicados a éstos y si no lo son, han de incorporarse al Patrimonio Estatal y tal disparidad de criterios ha de solucionarse mediante la estricta aplicación de la Ley del Patrimonio, determinando ello la nulidad del art. 5.º,2.° del Real Decreto 1751/1990 porque la Ley del Patrimonio del Estado constituye una disposición específicamente reguladora del sistema general del régimen jurídico del Patrimonio del Estada de obligado cumplimiento y por ello para que una norma de la Ley General de Presupuestos pueda habilitar a la enajenación de inmuebles objeto de regulación en la Ley patrimonial es preciso que de modo expreso y terminante así lo disponga, lo que no acontece con el precepto habilitante del art. 80 de aquélla, extendiéndose tal nulidad a la disposición adicional segunda del Real Decreto, sólo en lo referente a la enajenación de los bienes inmuebles acabados de referir, pero sin que ello afecte a la disposición adicional tercera que no se refiere estrictamente a la facultad de enajenar.

Igualmente procede decretar la nulidad del art. 36 del Decreto impugnado para el supuesto de desalojo de la vivienda y transcurrido el plazo concedido para ello, sin haberse efectuado, contempla la dación de conocimiento del incumplimiento de la resolución de desalojo al Mando o Jefatura de Personal a los efectos de la Ley Orgánica de 27 de noviembre de 1985 de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas .Este precepto no extiende los ámbitos de aplicación subjetiva y objetiva de la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre , porque ésta y en virtud de los principios de legalidad y antijuricidad tipificada, ha de ser objeto de aplicación exclusiva a las personas y actos en ella contemplados, sin que el contenido del citado artículo incardine ningún nuevo tipo de infracción ni en el aspecto subjetivo extienda la posible responsabilidad más allá del contorno personal explicitado en la Ley Orgánica 12/1985, como lo pone de relieve la locución "y en su caso, se dará conocimiento a..». Bajo este aspecto, dicho precepto sería en realidad superfluo e innecesario.

Pero el inciso final, "sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la vivienda», remite lógicamente al procedimiento legalmente establecido para proceder al desalojo de la misma, arbitrando un nuevo instrumento de ejecución coercitiva, al introducir en el mismo, de un modo gratuito, la vis compulsiva inherente a la prevención de un expediente disciplinario, lo que supone la inclusión en el normal proceso legal de desalojo o desahucio de una finca urbana, de un elemento de coacción personal contenido en una norma de naturaleza reglamentaria para la que no existe la habilitación legal derivada del art. 80 de la Ley presupuestaria, lo que determina la nulidad de tal artículo, en la redacción del mismo referida al párrafo, "transcurrido el cual sin que éste se hubiese efectuado, y, en su caso, se dará conocimiento del incumplimiento de la resolución al Mando o Jefatura de Personal respectivo a los efectos previstos en la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas , sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la vivienda».

A juicio de los recurrentes el régimen de derecho transitorio que establece el Real Decreto 1751/1990 infringe el derecho fundamental a la igualdad que consagra el art. 14 de la Constitución. Se opone a que esta pretensión pueda prosperar el Auto del Tribunal Constitucional núm. 954/1992, de 15 de septiembre , que acordó la inadmisión del recurso de amparo interpuesto por la Asociación de Usuarios de Viviendas Militares contra la Sentencia de esta Sala de 16 de marzo de 1992 . Según el Tribunal Constitucional, "un análisis cuidadoso de las distintas situaciones lleva a la conclusión inequívoca de que el régimen transitorio establecido por el Reglamento de Viviendas Militares de 1990 podrá ser más o menos conveniente u oportuno, pero se encuentra sólidamente justificado por criterios objetivos y razonables, que es todo lo que exige el principio general de igualdad que enuncia el primer inciso del art. 14 de la Constitución Española » (fundamento jurídico segundo). Con ello bastaría para desestimar lo alegado a este respecto, pero además, la resolución citada rechaza que la diferencia establecida por las disposiciones transitorias del Real Decreto impugnado entre aquellos a quienes les falten cinco años o menos para pasar a la situación de reserva y aquellos a quienes falten más de cinco años para ello, constituya una infracción del principio de igualdad carente de justificación razonable. El Tribunal Constitucional, en el fundamento jurídico tercero del Auto de 15 de septiembre de 1992 (que no estimamos necesario reproducir íntegramente), llega a la conclusión de que los plazos que realmente se derivan del reglamento impugnado "no pueden considerarse evidentemente insuficientes para que los afectados resuelvan adecuadamente sus problemas de vivienda, en comparación con aquellos a quienes se les reconoce transitoriamente el mantenimiento de su ocupación», no hallando, pues, en la aludida diferenciación de régimen jurídico infracción del art. 14 de la Constitución , por lo que también ha de desestimarse este motivo del recurso. Lo expuesto es igualmente aplicable al régimen transitorio establecido para las viudas del personal militar por la regla 5.d de la disposición transitoria primera apartado primero, cuya razón de ser estriba en proteger a las familias que cuentan con ingresos más reducidos o a aquellas a quienes les falten cinco o menos años para ello, criterio objetivo y suficiente para justificar la normativa a que hacemos referencia.

La demanda del recurso contencioso-administrativo atribuye al Real Decreto 1751/1990 infracción del derecho constitucional al respeto de los derechos adquiridos y a la irretroactividad de las disposiciones que pudieran afectarles ( art. 9.º de la Constitución ) en relación con los usuarios de viviendas que se encuentran en situación de reserva transitoria, así como con los funcionarios civiles que estuvieron al servicio de la Administración Militar y pasaron después a otros Ministerios. También imputa a la disposición impugnada infracción del principio de confianza legítima, confianza que los distintos usuarios de viviendas militares tenían en que no se les privase de su disfrute. Sin embargo, como hemos destacado en el fundamento de Derecho sexto de la presente sentencia, los usuarios de las viviendas militares tenían sus facultades condicionadas a las necesidades del servicio y del personal en activo, por lo que no puede mantenerse que el Real Decreto impugnado haya lesionado unos derechos adquiridos con carácter absoluto, de modo que hubieran de ser respetados por la Ley en cualquier caso. A lo que debemos añadir que el ya citado Auto 954/1992, del Tribunal Constitucional, pone de manifiesto, con cita de la Sentencia 99/1987 , que "la Ley puede lícitamente modificar los derechos y obligaciones inherentes al estatuto de los funcionarios públicos, sin que el art. 14 permita hablar, como se hace en la demanda (del recurso de amparo promovido por la Asociación de Usuarios de Viviendas Militares), de derechos adquiridos o consolidados». Al no poderse decir que existe una lesión de derechos adquiridos, por retroactividad de lasnormas que les afectan, tampoco puede sostenerse que se ha infringido el principio de confianza legítima, ya que los usuarios de viviendas militares debían conocer que su situación estaba sujeta a las necesidades del servicio y del personal en activo, por lo que la Ley podía modificarla en cualquier momento.

La disposición transitoria cuarta preceptúa, que producida la calificación del actual parque de viviendas, el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas podrá realojar en una nueva vivienda al personal contemplado en las reglas 1.º, 2.º, 4.º y 5.ª del apartado primero de la disposición transitoria primera y en los apartados segundo y tercero de la disposición transitoria tercera, en función de las circunstancias profesionales, personales y familiares del ocupante y de acuerdo con la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa.

Esta norma es susceptible de producir tan graves consecuencias como la del realojo de una familia incluso en vivienda ubicada en localidad diferente de la ocupada hasta ese momento, quebrando además el derecho del titular a ocupar tal vivienda hasta su fallecimiento, adquirido en virtud de título legítimo, y como quiera que el realojo presupone el previo desalojo, ello supone la subrepticia introducción de una nueva causa de desalojo de la vivienda que venía siendo habitualmente ocupada.

Además, y lo que es verdaderamente transcendente, el precepto infringe el principio de igualdad puesto que el personal comprendido en la regla 3.º del apartado primero de la disposición transitoria primera está excluido de esta medida, y no hay razón lógica para tal discriminación, puesto que las mismas razones de tipo profesional, personal o familiar pueden concurrir para propiciar y estimar aconsejable el traslado de vivienda. Todo ello es determinante de la declaración de nulidad de esta disposición transitoria.

Finalmente, la parte recurrente en el escrito de conclusiones solicita que la Sala plantee al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad del art. 80 y de la disposición final séptima de la Ley de Presupuestos de 1990 , con fundamento en que las referidas normas no podían incluirse en una Ley de Presupuestos, por lo que dicha inclusión ha infringido los arts. 66.2.°, 134.2.º y 9.°.3.° de la Constitución , de acuerdo con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 76/1992, de 14 de mayo . Sin embargo, ya hemos razonado anteriormente (fundamento de Derecho sexto), que no hay razón para entender que el art. 80 de la Ley 4/1990 , no debe formar parte de una Ley de Presupuestos, en cuanto autoriza al Gobierno, al objeto de contribuir a la racionalización y reducción del gasto público, a refundir o modificar la regulación de Organismos Autónomos y Entidades Públicas creadas por Ley, siendo la disposición final séptima un complemento del mencionado art. 80. En este sentido, tanto los preceptos cuestionados como el Real Decreto impugnado guardan relación o conexión directa con la materia económico-presupuestaria, ya que los aspectos organizativos de la entidad de nueva creación, el régimen de cesión en uso o acceso a la propiedad de viviendas, la fijación del canon retributivo y las compensaciones económicas sustitutorias inciden en la política económico-presupuestaria del Estado, a través del Ministerio de Defensa. La Sala no estima, por tanto -como no lo ha entendido en las muchas ocasiones en que se ha pronunciado sobre la materia- que el art. 80 y la disposición final séptima de la Ley de Presupuestos de 1990 puedan ser contrarios a la Constitución, por lo que no procede el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad que solicitan los recurrentes.

No concurren las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción a efectos de una especial imposición de costas.

FALLAMOS