STS, 18 de Diciembre de 1999

La Asociación de Subinspectores de Tributos (AST) presentó recurso el día 12 de noviembre de 1998 contra la Disposición Final Primera del Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre, por el que se modificó el Real Decreto 939/1986, de 25 de abril, que aprobó el Reglamento General de la Inspección de los Tributos.

El Real Decreto 1930/1998 se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 12 de septiembre de 1998.

Tras los trámites necesarios, la misma parte formalizó su demanda el día 12 de enero de 1999, y terminó con la súplica de que se dictara sentencia declarando que el art. 63 bis, introducido en el Reglamento General de la Inspección de los Tributos por la Disposición Final Primera del Real Decreto 1930/1998, no es conforme a Derecho y proceda a su anulación, bien en su totalidad, bien en el particular relativo a la posibilidad de encomendar la instrucción de los expedientes disciplinarios en materia tributaria a un equipo o unidad de funcionarios.

Dado traslado a la Abogacía del Estado por ésta se contestó a la demanda, alegando en primer término la excepción de falta de legitimación activa y en segundo lugar solicitando la desestimación del recurso.CUARTO.- Sin recibimiento a prueba, y formuladas las conclusiones por las partes, se señaló el día 15 de diciembre de 1999 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

Habiéndose planteado una excepción de inadmisibilidad, es obligado comenzar por su resolución, por constituir el primero de los contenidos de la sentencia, a tenor del art. 68.1.a) de la Ley de la Jurisdicción 29/1098, de 13 de julio.

Sostiene en síntesis, a este respecto, la Administración recurrente, que la AST carece, en el presente litigio de interés "legítimo", personal, actual y probado, que sirva de soporte a su legitimación, al amparo del concepto de interés legítimo que, de la mano del art. 24 CE, se introdujo por la jurisprudencia en el art.

28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, rebasando al mero interés "directo" que se exigía por dicho precepto, y que ha desembocado en el artículo 19.1.a) de la actual Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, que remite ya este concepto a la existencia de un "derecho o interés legítimo".

Este concepto goza desde el advenimiento del texto constitucional de una dinámica expansiva, favorable a su reconocimiento, caracterizada por las siguientes notas:

1. Obligación de los Tribunales de interpretar favorablemente -"favor actionis"-, las normas legales a fin de facilitar a los interesados la defensa de sus intereses legítimos.

   La doctrina del Tribunal Constitucional fue unánime en esta dirección y provocó que, cuando todavía estaba vigente la Ley de la Jurisdicción de 1956, que sólo hablaba de "interés directo" en su art. 28.1.a), la jurisprudencia de esta Sala y, posteriormente, la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio, en su art. 7.1.3, fundaran la legitimación activa en el más amplio concepto de "interés legítimo".

   Como recuerdan las sentencias del Tribunal Constitucional de 23 de mayo de 1990 y de 26 de noviembre de 1998, al conceder el artículo 24.1 de la Constitución Española el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las Leyes Procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales.

2. Necesaria delimitación del concepto de interés legítimo, que habrá de ser examinado en cada caso

   concreto, a fin de evitar que pueda confundirse con el mero interés por la legalidad.

   Como también recordó la citada sentencia del Tribunal Constitucional de 1990, >.

   Todas estas consideraciones han ido perfilando el concepto de interés legítimo, que se pliega sin esfuerzo a la índole de los recurrentes, y a los diferentes intereses que les pueden impulsar a iniciar el proceso.

   Cuando el objeto del mismo sea una disposición general, el concepto de interés legítimo se predica con menor esfuerzo en los supuestos de las Entidades, Corporaciones o Instituciones de Derecho Público, debido a que las mismas sirven ante todo los intereses generales, en tanto que cuando se trata de asociaciones de carácter voluntario, el mismo interés refuerza sus exigencias y el sujeto ha de demostrar que la disposición impugnada le afecta de un modo particular y relevante, más allá del mero interés por la legalidad.

   Es preciso que en el actor concurra un interés legitimador, que la jurisprudencia tradicional definió, en el marco del interés directo, como personal y actual, consistente en que, si prosperarse su pretensión, el actor obtendría siempre una utilidad, bien por recibir un beneficio, bien por dejar de sufrir un perjuicio efectivo, de carácter material o jurídico, derivado inmediatamente del acto recurrido, interés que hoy ha de relacionarse con la exigencia de que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional comporte al accionante un beneficio, sin que sea suficiente un mero interés por la legalidad (como subrayan las Sentencias de esta Sala de 10 mayo 1983 y modernamente la de 10 de marzo de 1997) ni un interés frente a supuestos agravios potenciales o futuros, de suerte que afecte directamente a los intereses profesionalesque han de defender los Colegios (Sentencia 30 marzo 1985) debiendo rechazarse cuando no se trate de un precepto que afecte a los intereses específicos del ámbito profesional exclusivamente, sino a los de todos los administrados (Sentencias de 2 noviembre 1982 y la ya citada 10 de marzo de 1997).

   O, volviendo a la doctrina del Tribunal Constitucional, el concepto de interés legítimo equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. (SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988 ó 97/1991, 23 de mayo de 1990 y 26 de noviembre de 1998, entre otras).

   Es lo que esta Sala Tercera ha venido configurando en variadas sentencias en un marco superador del viejo concepto de interés directo, afirmando que por interés legítimo se debe reputar toda situación jurídica individualizada, que por un lado singulariza la esfera jurídica de una persona respecto de la generalidad de los ciudadanos o administrados y, por otro, está dotada de consistencia y lógica propias, independiente de su conexión con derechos subjetivos, suponiendo una específica relación con el objeto de la petición, que nada tiene que ver con el interés directo, que supone la titularidad de un interés propio diferente al del resto de los demás ciudadanos. El interés legítimo tiende a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus propios fines generales, incidan en el ámbito de un interés propio, aunque la actuación de que se trate no ocasione a los recurrentes un beneficio o servicio inmediato (sentencia de 8 de abril de 1994).

   Por ello, dicha sentencia insiste en que las notas de personal, inmediato y real, a que se refiere el Abogado del Estado, ya son prescindibles, siempre que no nos quedemos en el mero interés por la legalidad y siempre que el acto administrativo haya repercutido o pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo, no meramente hipotético o potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de los recurrentes.

A la luz de esta doctrina, esta Sala ha tenido variadas ocasiones de examinar la legitimación activa de asociaciones voluntarias de profesionales.

Las sentencias de 9 de marzo de 1990 y 6 de marzo de 1995 negaron legitimación activa al Consejo General de los Colegios de Economistas de España, en los recursos interpuestos, respectivamente, contra el Real Decreto 338/1990, de 9 de marzo, sobre "Regulación de la composición y Forma de utilización del Número de Identificación Fiscal", y por el mismo Consejo contra el Real Decreto 1393/, de 4 de agosto, sobre "Número de Identificación Fiscal".

El razonamiento de las sentencias se basó en que los Reales Decretos impugnados en nada afectaban a las funciones que competían al mentado Consejo General, respecto a los Colegios integrados en el mismo, ni tampoco a las que asisten a éstos respecto de sus colegiados, puesto que tales modificaciones no se imponen a los mismos por razón de su profesión, sino como a todos los ciudadanos del Estado.

Las Asociaciones Profesionales de Jueces, Magistrados y Fiscales han visto asimismo eliminadas sus posibilidades de personación en los expedientes disciplinarios, en los que se declaró inadmisible, reiteradamente, el ejercicio de acciones por su parte (cfr. s. de 30 de marzo de 1995 y las que en ella se citan).

Y en la sentencia de 26 de mayo de 1993 se declaró inadmisible la impugnación por el Colegio Nacional de Secretarios de la Administración de Justicia del Real Decreto 391/1989, que fijó la cuantía del complemento de destino en las carreras judicial y fiscal, con base en el argumento de que la admisibilidad del recurso exigiría una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal modo que su anulación produzca un efecto, positivo o negativo, beneficioso o perjudicial, pero actual y cierto para el recurrente.

Y en cuanto a la Asociación de Subinspectores de Tributos, que hoy litiga en el presente recurso, la sentencia de 9 de junio de 1997, negó su legitimación activa para impugnar el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1991, sobre el acceso a la función pública de determinados contratados laborales.

La sentencia estimó que dicha Asociación carecía de interés legítimo reafirmando la doctrina de la sentencia de 28 de enero de 1997 "cuyo criterio debemos reiterar, no sólo por el principio de unidad de doctrina, sino también por estimarlo ajustado al ordenamiento jurídico. En este sentido, el hecho de que en virtud del acuerdo impugnado pueda existir una convocatoria particular para acceder a la condición defuncionario, reservada en exclusiva a los contratados laborales y cerrada al resto de los ciudadanos, no afecta al interés de los funcionarios, quienes, por tener ya adquirida dicha condición, no resultan interesados en procesos de selección por medio de los que, en su caso, se concede la misma condición a otras personas distintas. El círculo de los interesados se sitúa así en las personas no funcionarios, con vocación de adquirir dicha condición, sin incluir en él a los que ya la tenían adquirida, y sería en ese círculo donde podría surgir algún legitimado para impugnar la medida que restringe sus posibilidades de acceso, con lo que no se da la situación extrema de que la inexistencia de posibles legitimados pudiese acotar una zona inmune al control judicial".

Afirma a continuación la sentencia referida que "aceptando que el más restringido concepto de «interés directo» del artículo 28 de la citada Ley Jurisdiccional debe ser sustituido, y así lo ha sido por una jurisprudencia constante, por el más amplio de «interés legítimo», lo que sigue siendo una exigencia indeclinable es la existencia de un «interés» como base de la legitimación. Como decíamos en nuestra Sentencia de 15 diciembre 1993 aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión «interés legítimo», utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de «interés directo», ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional 257/1989, de 22 diciembre lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (Sentencia de este Tribunal Supremo de 1 octubre 1990 y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación (Sentencia de este Tribunal Supremo de 4 febrero 1991). En la misma línea pueden citarse las Sentencias de 17 marzo y 30 junio 1995 y y 12 febrero 1996 entre otras muchas".

El Auto de esta Sala de 31 de enero de 1998, reiteró la misma doctrina y declaró la inadmisibilidad del recurso en cuanto al Consejo General de Colegios Oficiales de Gestores Administrativos de España, que pretendía la anulación del art. 2 y sus Anexos del Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, sobre Modificación de determinados procedimientos tributarios, precepto que contenía la regulación del silencio administrativo, en determinados supuestos.

De cuanto llevamos expuesto se deduce que siempre es exigible, como requisito indeclinable de la legitimación, la existencia de un interés propio, de suerte que la entidad o parte recurrente se encuentre en una situación jurídica afectada por la norma impugnada, en sentido desfavorable, pues aun cuando el concepto de interés legítimo, utilizado en nuestra Norma Fundamental, sea un concepto diferente y más amplio que el de interés directo, ha de entenderse referido a un interés en sentido propio, cualificado o específico.

En el presente caso, dado el inevitable casuismo de esta cuestión y la amplitud de los intereses que la norma tutela, y teniendo en cuenta al propio tiempo que la disposición general impugnada tiene por objeto regular la composición y funcionamiento de los órganos que llevarán a cabo las actuaciones de comprobación e investigación tributarias, bajo formas de organización de trabajo en equipo, hemos de concluir que tal forma de división del trabajo, regulada por una disposición reglamentaria, no puede ser ajena a los intereses profesionales de los miembros de la Asociación recurrente, los cuales ésta representa estatutariamente, con un interés que debe ser calificado de legítimo y suficiente.

La conclusión por tanto debe ser la de rechazar la excepción alegada.

Los argumentos que la Abogacía del Estado esgrime a tal fin, consistente en que la nueva norma no afecta a la relación de servicios de los funcionarios que forman el cuerpo social de la Asociación recurrente, y no modifica la situación jurídica individualizada de los mismos, no son suficientes para invalidar el robusto y amplio concepto de interés legítimo en que se apoya la legitimación de la entidad recurrente.

Entrando en el fondo de la cuestión, nos encontramos con que la Asociación litigante impugna el Real Decreto 11-9-1998, núm. 1930/1998, publicado en el BOE de 12-9-1998, núm. 219, que desarrolla el régimen sancionador tributario e introduce las adecuaciones necesarias en el Real Decreto 939/1986, de 25-4-1986, que aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tributos.

La Disposición Final Primera, 5, de dicha norma introdujo en el Real Decreto 939/1986 la siguiente modificación:"5. «Artículo 63 bis. Imposición de sanciones pecuniarias por la comisión de infracciones tributarias graves.

"3.- La tramitación e instrucción de la propuesta de resolución del expediente podrá encomendarse al funcionario, equipo o unidad a que se refiere el apartado anterior o a otro funcionario, equipo o unidad distinto en función de las necesidades del servicio o de las circunstancias del caso. En el caso de actuaciones encomendadas a un equipo o unidad, la propuesta será suscrita por el jefe del mismo".

La modificación introducida por el apartado 3 de la Disposición citada, a la que se circunscribe la impugnación, no afecta a la pervivencia del anterior artículo 63, cuyo texto disponía lo siguiente:

Artículo 63. Firma de las diligencias y actas por los funcionarios y demás personal de la Inspección. 1. Las diligencias de la Inspección de los Tributos serán suscritas por los funcionarios o el personal que practique las actuaciones de las que resulten los hechos o circunstancias que se reflejan en aquéllas, o bien, por el Jefe de Equipo o Unidad o el actuario designado al efecto que intervenga en la práctica de tales actuaciones dirigiendo las mismas.

2. Las actas de la Inspección de los Tributos serán firmadas:

   1. Por el funcionario o los funcionarios que conjuntamente hayan realizado las correspondientes actuaciones de comprobación e investigación.

   2. Por el actuario o los actuarios que desempeñen un puesto de trabajo de nivel jerárquico superior cuando las actuaciones las hayan realizado en colaboración con distintos funcionarios o personal. En su caso, los resultados de lo instruido individualmente por cada actuario se documentarán en diligencia, suscribiéndose finalmente el acta en base al conjunto de las actuaciones así practicadas.

   A estos efectos, se iniciarán tantos expedientes sancionadores como actas de inspección se hayan incoado, de conformidad con lo previsto en el artículo 49 de este Reglamento, sin perjuicio de que, cuando exista identidad en los motivos o circunstancias que determinan la apreciación de la infracción, puedan acumularse en su iniciación e instrucción, no obstante su resolución individualizada, con vistas a los recursos que, bien contra la resolución de estos expedientes sancionadores, bien contra las liquidaciones derivadas de las correspondientes actas de inspección, se pudieran interponer.

2. A los efectos de lo previsto en el apartado anterior, será competente para acordar la iniciación del expediente sancionador el funcionario, equipo o unidad que hubiera desarrollado la actuación de comprobación e investigación, con autorización del inspector-jefe, quien, en su caso, podrá conceder esta autorización en cualquier momento del procedimiento de comprobación e investigación.

3. La tramitación e instrucción de la propuesta de resolución del expediente podrá encomendarse al funcionario, equipo o unidad a que se refiere el apartado anterior o a otro funcionario, equipo o unidad distinto en función de las necesidades del servicio o de las circunstancias del caso. En el caso de actuaciones encomendadas a un equipo o unidad, la propuesta será suscrita por el jefe del mismo.

Los argumentos que utiliza la Asociación demandante comienzan por la alegación de que en la tramitación de la norma impugnada se infringió el art. 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

El art. 24 está dedicado al procedimiento de elaboración de los reglamentos, y en el apartado que se dice vulnerado dispone que "elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición".

Consta en el expediente administrativo que la Administración autora del acto impugnado cumplió escrupulosamente dicha disposición, pues de oficio entendió el trámite con trece Colegios, Consejos Superiores o Asociaciones (Consejo General de la Abogacía Española, Asociación Española de Asesores Financieros y tributarios, Confederación Española de Cajas de Ahorro, Colegio Oficial de Gestores Administrativos, Consejo Superior de Colegios Oficiales de Titulados Mercantiles y Empresariales de España, Federación Española de Asociaciones Profesionales de Técnicos Tributarios y Asesores Fiscales, Asociación de Abogados Especializados en Derecho Tributario, Asociación Española de la Banca, Asociación Española de Asesores Fiscales, Consejo Superior de Cámaras Oficiales de Comercio, Industriay Navegación, Confederación Española de Organizaciones Empresariales, Consejo General de Colegios de Economistas de España y Asociación Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras) con lo que se dió intenso cumplimiento al trámite indicado.

La nutrida nómina de estas entidades (algunas de las cuales suministran un apoyo más en favor de la legitimación activa de la recurrente, a la vista de que la propia Administración dirigió el trámite a Asociaciones sensiblemente alineadas en la misma banda de intereses que la AST) no deja lugar a dudas del cumplimiento del trámite.

El art. 24.1.c) de la Ley del Gobierno tiene una redacción diferente a la del art. 130.4 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, precepto este último que constituye el innegable precedente del art. 24.1.c), hasta el punto de que sigue teniendo valor la reiterada jurisprudencia que el precepto sustituido originó, relativa a que no puede pretenderse que el cumplimiento del precepto suponga, exhaustivamente, que todas las organizaciones o asociaciones hayan de ser oídas, lo que sería absurdo, bastando con que se oigan en número prudente las que sean representativas de los intereses que puedan verse afectados por la norma proyectada.

El argumento, por tanto, debe ser desestimado.

Además, como también viene señalando la jurisprudencia, el art. 24.1.c) sólo obliga a la Administración en cuanto a las organizaciones y asociaciones "reconocidas por la Ley", término que no cabe extender más allá de Colegios o Asociaciones que no sean de carácter voluntario y que representen intereses generales o corporativos, lo que no es el caso de la AST.

Como segundo argumento obstativo de la legalidad de la disposición impugnada, la entidad demandante señala que el nuevo art. 63 bis, apartado 3 del Reglamento de la Inspección de los Tributos quebranta los arts. 34 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre (LRJA), en cuanto a la necesaria separación entre la fase instructora y la sancionadora del procedimiento, el 35 (derecho del expedientado a ser informado, a formular alegaciones y presentar pruebas de descargo), y el 137 (presunción de inocencia).

Entre tales derechos señala también el recurso, a tenor del art. 35, el derecho del expedientado a conocer o a ser notificado de la identidad del instructor del procedimiento.

Se citan también los artículos 3.e) y 15 de la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes 1/1998, de 26 de febrero, que reconoce el derecho de los contribuyentes a conocer la identidad de las autoridades y personas responsables de la tramitación de los procedimientos, precepto en el que a su juicio, y desde luego, es indiscutible, hay que incluir también los expedientes sancionadores.

En el caso presente, carece de consistencia sostener que un precepto aislado, como el que se impugna, contenga las vulneraciones de principios y técnicas tan elementales que se señalan.

El precepto en cuestión se refiere exclusivamente a que la fase de instrucción podrá encomendarse a un funcionario o a un equipo de funcionarios y que, en este último caso, la propuesta de resolución será firmada por el Jefe de la Unidad Inspectora.

No puede deducirse de este artículo que rompa la necesaria separación entre las fases instructora y decisoria del expediente, ni que se oculte la identidad de los funcionarios actuantes, o se quebrante la presunción de inocencia, o se prive a los expedientados de su derecho a formular alegaciones o a proponer prueba.

Los argumentos que acumula el recurrente resultan muy forzados y contrastan abiertamente con el Reglamento General de la Inspección de Tributos, en que se incardina el art. 63 bis.3, y con el resto del ordenamiento tributario, en el que tales garantías se encuentran plenamente reconocidas.

Así, el derecho a conocer o a ser notificado de la identidad del instructor del procedimiento está reconocido por el art. 32 del propio Real Decreto 1930/1998.

Del mismo modo, la existencia de un órgano instructor que puede actuar en equipo forma parte de las previsiones específicas de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, sobre Medidas fiscales, administrativas y del orden social, cuya Disposición Adicional Octava es oportuno citar por cuanto en su apartado Sexto, dispone que "para garantizar la objetividad, la fase de instrucción del procedimiento de comprobación e investigacióny propuesta de resolución de una parte, y la fase de resolución del procedimiento de otra, se realizarán con clara separación entre ambas". "Con carácter general las actuaciones de comprobación e investigación se desarrollarán por la inspección bajo formas de organización de trabajo en equipo".

Y es que la actuación en equipo de las unidades inspectores, en contra de lo que parece dar a entender el presente recurso, no es ninguna novedad, pues figura en el art. 16 del Reglamento General de la Inspección de Tributos, aprobado por Real Decreto 939/1986, de 25 de abril.

Su existencia, en el momento presente, goza del refrendo de la disposición con rango de Ley, que acabamos de citar.

En consecuencia, la estimación del recurso requeriría el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, que desde luego esta Sala rechaza terminantemente.

El derecho a ser informado, a formular alegaciones y a proponer prueba figuran en los preceptos del ordenamiento que se han señalado anteriormente y carece de fundamento pretender que el precepto impugnado elimine tales garantías, pues su contenido nada tiene que ver con ellas.

Y, en fin, es inviable sostener que la instrucción en equipo elimine la presunción de inocencia, o que el hecho de firmar la propuesta de resolución el Jefe de la Unidad lesione dicha presunción o que afecte a los derechos de los asociados.

Las aspiraciones de los funcionarios, por razonables que puedan parecer, que se dicen insatisfechas por la norma impugnada, no constituyen argumento alguno para impugnar su legalidad.

Por todo lo expuesto, procede desestimar el recurso, sin hacer condena en las costas del mismo, a los efectos del art. 139 de la Ley de la Jurisdicción de 1998, por no apreciarse temeridad ni mala fe en la parte actora, en grado que justifique su imposición.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.