STS, 22 de Mayo de 1996

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: " Que con estimación del recurso interpuesto por la Procuradora Doña María José Millán Valero en nombre y representación de D. Sebastián , debemos anular y anulamos el acto presunto recurrido y declaramos el derecho que asiste al actor al reconocimiento en España de la validez de su título de "Doctor en Odontología" expedido en la República Dominicana y a obtener su homologación por el español que en equivalencia corresponda, con imposición de costas a la Administración demandada".

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado, se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de Instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, "estimando el recurso, se case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra por la que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida".

Comparecidas las restantes partes, se admitió a trámite el recurso por providencia de 1 de diciembre de 1.995, concediéndose un plazo de treinta días para que se formalizara su escrito de oposición, que tuvo entrada el 29 de enero de 1.996 y en el que suplicaba a la Sala dicte Sentencia desestimatoria del recurso.

Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido de que procede la estimación del recurso.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 14 de mayo de 1.996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El Abogado del Estado recurre en casación la sentencia de 1 de octubre de 1.993 de la Sección Primera la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que estimo parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Sebastián , representado por el Procurador D. José Millán Valero, por el cauce especial de la Ley 62/1978, contra la denegación por silencio administrativo de la solicitud de homologación de los estudios de odontología realizados en la República Dominicana por el título español de odontología.

El Abogado del Estado, desarrolla en su recurso seis motivos.

En el primero con amparo en el Art. 95.1.2º de la Ley Jurisdiccional, en relación con los Arts. 1º y 6º de la Ley 62/1978, y jurisprudencia que cita, alega inadecuación de procedimiento, pues, a su juicio, debió haberse seguido el procedimiento ordinario.

El motivo no puede prosperar.

No estimamos trasladable a este caso la doctrina de las sentencias que se citan en el motivo, debiéndose advertir la necesaria circunstancialidad de cada sentencia, y la escasa utilidad de la cita, si no se justifica la similitud de circunstancias de cada caso, y no solo la coincidencia genérica de la materia sobre la que versan.

La peculiaridad del actual, expresada en el fundamento 2º de la recurrida, consiste en la absoluta identidad fáctica de los casos resueltos en los actos administrativos de homologación, aducidos como término de comparación, y los de los actores, en cuyas circunstancias la pretensión igualatoria tiene prima facie una conexión directa e inmediata con el Art. 14 C.E., y es suficiente para que tal pretensión pueda encontrar cauce idóneo en el proceso especial de la Ley 62/1978. No se trata de que a través de un planteamiento previo de la legalidad se desemboque en una pretensión de igualdad, que es lo que propiamente veda la jurisprudencia invocada por el Abogado del Estado recurrente.

Cosa distinta es que en la defensa de la Administración se introduzcan elementos de legalidad ordinaria, para desvirtuar la validez del término de comparación, y que el enjuiciamiento de esos elementos reclame análisis más complejos que los que correspondan a un mero juicio de igualdad, pero el posible desbordamiento de un juicio de tal tipo tiene ya que ver con la solución de fondo, y no con el requisito procesal de la idoneidad del procedimiento, que debe establecerse exclusivamente sobre la base de los elementos constitutivos de la pretensión, al margen de la prosperidad final de ésta.

Es necesario distinguir así entre el plano procesal y la cuestión de fondo, pudiendo perfectamente acaecer que, admitida la idoneidad del proceso especial de la Ley 62/78, para sustanciar en él una pretensión impugnatoria de un acto administrativo por vulneración del Art. 14 C.E., cuando la pretensión se configura con la precisión exigible, pueda después resultar desestimada. Y fracasado así el recurso contencioso-administrativo.

La diferencia de planos es clara en sus efectos, pues mientras que el vicio procesal conduce a la inadmisibilidad del recurso, el rechazo de la vulneración del principio de igualdad es ya una decisión desestimatoria de fondo.

Frente a las sentencias invocadas por el Abogado del Estado recurrente, sin justificar en lo esencial la identidad de las circunstancias respecto al caso actual, puede traerse a colación la sentencia de la antigua Sala 5ª de 7 de diciembre de 1978, y las recientes de esta Sala y Sección 7ª, en las que se ha admitido la idoneidad del proceso especial de la Ley 62/1978, para la impugnación de denegaciones de pretensiones de homologación de títulos de odontólogos, por vulneración del Art. 14 C.E., cuando se partía de la referencia comparativa a casos en los que en igualdad de circunstancias se había concedido la homologación. Tales son los casos de las sentencias de 7 de junio de 1994 (Rec. nº 4665/1992), y la de 26 de octubre de 1995 (Rec. nº 9660/94), e incluso la de 10 de octubre de 1995 (Rec. nº 6594/94).

Debemos hacer aquí mención especial a las sentencias de esta Sala de 31 de marzo de 1995 (Rec. 5340/93) y de 17 de julio de 1995 (Rec. 5339/93), dictadas en casos totalmente similares al actual, y cuya lectura pudiera dar a entender que en ellas se aceptaba alegación similar a la del motivo actual sobre idoneidad del procedimiento.

En dichas dos sentencias en realidad no se proclama esa inidoneidad, sino que lo que se hace esrazonar que >, por lo que, continua la sentencia >.

Es destacable que en dichas dos sentencias se declaró haber lugar al recurso de casación, y se desestimó el recurso contencioso-administrativo, lo que evidencia que no se consideró que se tratase de un mero problema procesal de inidoneidad del procedimiento, sino que se entraba en un auténtico juicio de fondo.

La Sala, consciente de esos precedentes, y en aras de una más clara doctrina, estima conveniente rectificar el tratamiento que en aquéllas se dio al motivo de inidoneidad del procedimiento, analizándolo, como se ha hecho, con separación de los demás, aunque manteniendo, pese a ello, la misma solución real de las dos sentencias anteriores, que, como se acaba de explicar, no aceptaron dicha inidoneidad, sino que dictaron una resolución desestimatoria de fondo del recurso contencioso-administrativo, solo posible sobre la base de la idoneidad del procedimiento en el que tal fallo de fondo se pronunció.

Se impone por todo lo expuesto la desestimación de este primer motivo casacional.

Una vez examinado el primer motivo, en el que hemos rechazado la inidoneidad del procedimiento de la Ley 62/78, sostenida por el Abogado del Estado, razones practicas y metodológicas aconsejan anticipar el examen del tercer motivo, ya que de prosperar el mismo, resultaría innecesario el examen de los restantes cuatro motivos.

En dicho Tercer motivo, desarrollado al amparo del artº 95.1.3º de la LJCA, se denuncia quebrantamiento de las formalidades esenciales del juicio, por infracción de normas reguladoras de la Sentencia, en relación con el artº 24 de la C.E y normas concordantes, por haberse alegado en el fundamento jurídico primero de la contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso, por extemporaneidad, sin que la Sentencia de Instancia haya resuelto nada respecto a la mencionada causa.

Cierto es que en la contestación a la demanda se alegó, en primer lugar, dicha causa, con invocación del artº 82. f) de la LJCA, por haberse inobservado, a juicio del recurrido, los perentorios plazos establecidos en el artº 8º de la Ley 62/78, como asimismo cierto es que la Sentencia recurrida ha guardado el mas completo silencio sobre la susodicha causa de inadmisibilidad. Ello nos obliga, ahora, a resolver tal cuestión > (artº 102.1, apartado 2º en relación con el 3º, de la LJCA).

Oportuno es recordar, al respecto, una reiterada doctrina de esta Sala, sobre como ha de interpretarse el cómputo del plazo previsto en el artº 8.1 de la Ley 62/78, para la interposición del recurso, en caso de silencio administrativo (SS. de 24 de septiembre de 1991, 17 de octubre de 1994 y 6 de marzo de 1995 entre otras)

Se dice en la primera de dichas Sentencias y se reafirma en las posteriores citadas que Centro de Documentación Judicial

aportación de informes, cumplimiento de trámites ó transcurso de plazos establecidos por la norma legal y que son necesarios para que pueda dictarse la resolución administrativa, no existe el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver, ni el cómputo del plazo de silencio puede, en consecuencia, iniciarse hasta que, completada la documentación, y cumplidos los trámites y plazos establecidos, nace para la Administración la obligación de resolver la solicitud formulada, lo que a su vez impediría que los Tribunales se encuentren obligados a resolver sobre si existe o no lesión de derechos fundamentales como consecuencia de una simple solicitud a la Administración, faltando documentos, informes o trámites necesarios para apreciar si existe o no la vulneración de derechos fundamentales invocada>>.

Dicha doctrina, quedó recogida en las referidas Sentencias, todas ellas dictadas en procesos seguidos por el cauce de la Ley 62/78, y referidas a solicitudes de homologación de Títulos Académicos Extranjeros, de Educación Superior .-como aquí ocurre, al tratarse aquí de Homologación de Título de Odontólogo, obtenido en la República Dominicana.-. Dicha homologación está regulada en Real Decreto 86/87, de 16 de enero, que establece en su artº 9º, que en el supuesto de que la resolución, concesión ó denegación de homologación se adopte de acuerdo con los Tratados o Convenios Internacionales, el Ministerio de Educación y Ciencia tendrá facultad de pedir informe a la Comisión Académica del Consejo de Universidades, que deberá emitirlo en el plazo de tres meses, en cuyo caso .-según el artículo décimo del propio texto reglamentario.- recibido el informe, el Ministerio de Educación y Ciencia, resolverá sobre la homologación solicitada en el plazo máximo de tres meses, que es también el de resolver, cuando no se haya optado por pedir el informe a la Comisión, si bien en este caso empezara a contarse a partir de la recepción correcta y completa de la solicitud.

En los recursos resueltos por las precitadas Sentencias, se abordó la cuestión relativa a la anticipación temporal del recurso, y, precisamente, en los casos en ellas contemplados, al haber sido prematura su interposición, por haberse accionado antes de que a virtud de la ficción por silencio, se hubiera producido el acto administrativo, se declaró, en unas Sentencias la inadmisibilidad del recurso (S. 24-9-91) y en otras la desestimación (SS de 17 de octubre de 1994 y 6 de marzo de 1995).

En el caso que examinamos las secuencias temporales son las siguientes: Se presenta la solicitud de homologación, con documentación incompleta el 24 de septiembre de 1991, completándose la documentación el 20 de noviembre de dicho año. Solicitado el informe del Consejo de Universidades, éste no se recibe hasta enero de 1992, según consta en el informe de la Subdirectora General de Títulos, Convalidaciones y Homologaciones, obrante en el expediente. A partir de esta recepción el plazo para resolver es de tres meses, (artº 10.1 del R.D. 86/87) que discurrió a través de los meses de febrero, marzo y abril de 1992. Y el recurso contencioso administrativo se interpuso el 8 de mayo de 1992.

Ante dicha cronología, no es posible, en el caso presente, sostener que la interposición del recurso contencioso-administrativo fue prematura, porque en la fecha de interposición, los plazos de que disponía la Administración para resolver habían ya transcurrido, con la consiguiente denegación por silencio; ni tampoco cabe sostener lo alegado por el Abogado del Estado en la instancia, sobre haber transcurrido con exceso el plazo del artº 8º de la Ley 62/78, si tenemos en cuenta la doctrina reflejada en las Sentencias, tan repetidamente mencionadas, sobre la interpretación del cómputo del plazo previsto en el artº 8.1 de la Ley 62/78, en los casos de silencio administrativo, ya que agotado el plazo para resolver el 30 de abril de 1992, y con ello producida la denegación por silencio, el recurso se interpuso en los diez días siguientes, concretamente, el 8 de mayo de 1992.

Se impone, por tanto, acoger el motivo, en la medida en que hubo vulneración de normas reguladoras de la Sentencia, al haber ésta incurrido en incongruencia omisiva, por no dar respuesta a una cuestión expresamente planteada, en la instancia, si bien, una vez examinada tal cuestión, procede el rechazo de la causa de inadmisión, por extemporánea interposición del recurso, expresamente alegada por el Abogado del Estado al contestar la demanda.

Retomando el examen del resto de los motivos (segundo, cuarto, quinto y sexto) daremos respuesta a todos ellos, siguiendo dicho orden, y utilizando, por unidad de doctrina, los mismos razonamientos que ya hemos manejado en precedentes Sentencias de esta Sala (SS de 27 de octubre de 1995, 4 , 18 y 19 de diciembre de 1995, entre otras), dada la identidad existente entre aquellos motivos y los resueltos en dichas Sentencias.

El motivo segundo, bajo el amparo del artº 95.1.3º de nuestra Ley Jurisdiccional, en relación con los artículos 24 C.E. y 359 de la L.E.C., alega la infracción a las normas reguladoras de la sentencia; pero como todo desarrollo del motivo, después de enunciado que queda dicho, se limita a decir: Centro de Documentación Judicial

lesiona los derechos del colectivo sanitario, podrá determinarse en vía de legalidad ordinaria la justicia o sinrazón de lo resuelto mediante la depuración de los criterios de equivalencia de los que se hizo mención en líneas anteriores" ello supone contradecir los requisitos que para las sentencias exige el artº 359 L.E.C., en relación con el 24 de la Constitución">>.

Tan sumaria formulación reclama su fracaso, pues no basta con el simple reproche de que la sentencia no se ajusta a lo dispuesto en el art. 359 y al Art. 24 C.E., sino que el rigor de la casación, que no permite a este Tribunal Supremo suplir deficiencias alegatorias del recurrente, exige que se indique cuál sea el requisito que la sentencia infringió, de los varios contenidos en el Art. 359 L.E.C., y en qué sentido por esa infracción queda vulnerado el artº 24 C.E., cuya invocación en este caso incluso llega a sorprender.

Tampoco cabe apreciar las contradicciones en el Fallo que el recurrente denuncia, si se tienen en cuenta los razonamientos de la Sentencia. Lo único que se aprecia es una imprecisión terminológica, del Fallo, pues donde se lee > debió decirse >.

El motivo cuarto, con amparo formal en el artº 95.1.4º de nuestra Ley Jurisdiccional, alega la infracción del Artº 14 C.E., en relación con la Ley 10/1986 de 17 de marzo y con el R.D. 970/1986, de 11 de abril.

El desarrollo del motivo consiste en la enunciación del nuevo régimen del título español de odontólogos; en la referencia genérica a las sentencias de la Audiencia Nacional que en su día establecieron que los títulos de odontólogos, expedidos en la República Argentina, debían ser convalidados por el título español de Odontólogo, extinguido por Orden de 25 de febrero de 1948, aunque no por el de Estomatólogos, para cuya obtención se requería el previo título de Licenciado en Medicina y Cirugía; el posterior cambio de la Administración de acuerdo con el contenido de esas sentencias, y el nuevo cambio de orientación como consecuencia del R.D. 970/86, que justifica el que "el hecho de que tales títulos fueran convalidados hasta ahora por el título de odontólogo extinguido en 1948 (correspondiente a unos estudios de menor duración y entidad que el actual) no supone que, sin trámite, deban ser convalidados ahora por el nuevo título de Licenciado en Odontología creado en 1986". El razonamiento se culmina diciendo que >

Tal y como el motivo viene formulado no contiene una crítica concreta de la sentencia, cual es exigible en todo recurso contra las de instancia, y con razón reforzada en el de casación, sino que más bien se contiene en él, desde una perspectiva excesivamente general (parece como si estuviese reproduciendo un escrito de otro caso similar, sin atender a las circunstancias de éste), una argumentación alusiva al actual régimen general de los títulos españoles de odontólogos y al problema de la homologación de títulos extranjeros, que es insuficiente para poder desvirtuar con ella los razonamientos de la sentencia.

Se parte en el motivo de que el actor estaba reclamando la homologación de su título de odontólogo por el título español de odontólogo, lo que no es el caso.

Se hace alusión a sentencias procedentes de la Audiencia Nacional que estimaron pretensiones de homologación de títulos argentinos y dominicanos de odontólogos por títulos españoles de odontólogos extinguidos en 1948, y a la necesaria rectificación de ese criterio desde que se creó en España un nuevo título de Licenciado en Odontología creado en 1986, cuando la sentencia aquí recurrida, cuyo exacto contenido parece desconocerse en este motivo con el que se la censura, no establece la homologación del título del recurrente por el de odontólogo español.

Precisamente la sentencia soslaya toda decisión sobre la homologación concreta que corresponda, razonando por qué lo hace: por considerarlo cuestión de legalidad ordinaria ajena al proceso especial.

La sentencia razona que es el hecho de la no homologación el lesivo del derecho de igualdad habiéndose homologado antes otros títulos; pero no establece la homologación que el Abogado del Estado da por supuesta, y en relación con la que alude al necesario cambio de criterio respecto de la jurisdicción anterior, que seria, en su caso, la base argumental necesaria para la posible infracción por la sentencia delArtº 14 C.E. en relación con la L. 10/86 y el R.D. 86/87 relación que, por cierto, no se argumenta tampoco con la claridad que fuera deseable. Parece que la argumentación se refiera a una supuesta indebida aplicación del Artº 14, al haber aplicado la solución dada a un caso, situado en el ámbito de una determinada legislación, a otro, el cual, llamado a ser regido por otra legislación distinta; pero para que tal argumentación fuese eficaz, sería imprescindible que la sentencia hubiese concedido la homologación que el Abogado del Estado censura. Excluida ésta, la argumentación del motivo ninguna relación guarda con la sentencia, debiendo ser desestimado.

En ocasión precedente (S.T.S. de 7 de junio de 1994, Recurso nº 4665/92) en recurso de apelación, esta Sala rechazó una censura similar a la actual referida a sentencia de la misma Audiencia Nacional del mismo sentido que la que ahora se recurre, argumentando que >, defecto de la motivación impugnatoria que, por lo que ha quedado expuesto, se reitera en este caso; por lo que debe recibir idéntica respuesta.

En el motivo quinto, bajo la cobertura formal del Artº 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional se alega la vulneración por la sentencia recurrida del Artº 14 de la C.E. en su manifestación de igualdad en la aplicación de la Ley, por cuanto, en tesis del recurrente, la sentencia se aparta del criterio sostenido en anteriores fallos, citando al respecto las sentencias de los recursos 18.828 ( sin indicar de que año) y 17.170 (con la misma omisión), y con transcripción parcial del contenido de la sentencia de 6 de noviembre de 1986, dictada en un recurso contra resolución del Ministerio de Educación y Ciencia sobre denegación de convalidación del Título de Doctor en Odontología, obtenido en Uruguay por un ciudadano uruguayo.

El precedente jurisdiccional citado no es atendible, primero, porque no basta con la cita de esa sentencia sin la precisión de contexto, en el que es dato fundamental el planteamiento del demandante, y el cauce procesal elegido; y segundo, porque aún admitiendo a los meros efectos dialécticos la concurrencia de los elementos de igualdad precisos de cada caso, no es admisible traer a colación una sentencia de tal lejana data, cuando la línea doctrinal de la Sala en la época en que se dictó la sentencia recurrida era otra distinta.

Por último se desarrolla un sexto motivo, que se ampara en el artº 95.1.4º de la LJCA, y en el que se denuncia infracción del artº 3º del Convenio Hispano-Dominicano de 27 de enero de 1953, en relación con el artº 14 de la C.E.

Pero a lo largo del extenso razonamiento formulado en dicho motivo no se menciona ni una sola vez la supuesta infracción del artº 14 de la C.E. que se anuncia en el epígrafe del motivo.

Tampoco existe el mas mínimo intento de justificar esa supuesta infracción del artº 14 de la C.E., por la Sentencia recurrida.

Por otro lado la alegación de la supuesta violación por la Sentencia del artº 3 del Convenio Hispano Dominicano de 1953 se desvanece al leerse los folios que el Abogado del Estado dedica a este motivo, de las que claramente se deduce que la violación del mencionado precepto se imputa al acuerdo de Convalidación por la Universidad dominicana de >, cursados por el demandante, pero no a la Sentencia recurrida, la cual no formuló pronunciamiento alguno sobre esta cuestión, que, por otra parte, sería materia de legalidad ordinaria ajeno al proceso de la Ley 62/78.

Siendo el objeto de este recurso de casación la Sentencia dictada por la Audiencia Nacional en proceso de la Ley 62/78, ninguna trascendencia tiene a efectos de su casación, los hipotéticos vicios de legalidad ordinaria cometidos por una autoridad administrativa extranjera.

Se impone, por tanto, la desestimación del motivo.

Procede, en consecuencia, declarar NO HABER LUGAR al recurso, al no haber prosperado, en cuanto al fondo, ninguno de los motivos, si bien la estimación del Tercero, de carácter formal, conlleva la dispensa de la preceptiva condena en costas, a tenor de la regla contenida en el artº 102.3º de la LJCA.

Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución.