STS, 30 de Junio de 1997

Por Don Rafael , actuando en su propio nombre, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra determinados artículos del Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1.995, de 10 de marzo, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a Don Rafael para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia en la que, estimando el presente recurso, declare nulos y no conformes a derecho los artículos 2.1, 7, 11, 12.3, 22.2, 27.1, 35.1, 41.1, 41.5, 44.1.c) y d), 47.2, 60, 61.1, 61.2, 64.1, 66 y 70.6 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de puestos de trabajo y Promoción profesional de los Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Real Decreto 364/95, de 10 de marzo.

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: Que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso por el defecto formal invocado y, subsidiariamente, caso de entrar en el fondo desestime la demanda y con costas.

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, y acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.CUARTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 25 de junio de 1.997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Don Rafael , actuando en su propio nombre, impugna determinados artículos del Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1.995, de 10 de marzo, (en lo sucesivo y abreviadamente Reglamento General de Ingreso). El señor Abogado del Estado opone como causa de inadmisibilidad del recurso, al amparo del artículo 82.b) en relación con el 33 de la Ley de la Jurisdicción, que el recurrente actúa por sí mismo, sin valerse de Abogado y Procurador, o de Abogado con poder suficiente, no constituyendo el presente proceso un litigio en materia de personal. La excepción debe ser rechazada, ya que Don Rafael ha aportado habilitación del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid para que pueda defenderse por sí mismo, expedida conforme a lo dispuesto por el artículo 20 del Estatuto General de la Abogacía Española.

La parte recurrente impugna los artículos 2.1, 41.1, 60 y 61.2 del Reglamento General de Ingreso, entendiendo que por medio de ellos, y con referencia a los Planes de Empleo, se dota a la Administración de poderes que hacen inviable el sistema instaurado por el artículo 103 de la Constitución, infringiéndose el principio de reserva de ley y el de igualdad en el desarrollo o promoción de la carrera administrativa. En relación con la pretensión de inconstitucionalidad de los preceptos reglamentarios aludidos, el recurrente manifiesta que dichos preceptos reproducen lo dispuesto en los artículos 18.1 y 2 y

20.1.g) de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, sobre Medidas para la Reforma de la Función Pública, redactados por Ley 22/1.993, de 29 de diciembre, reguladores de los Planes de Empleo, por lo que, trasladando el reproche de inconstitucionalidad a las normas de la Ley, pide a la Sala que plantee ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad de los mencionados artículos de la Ley 30/1.984. No estimamos procedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad que se solicita, porque los preceptos de ley que se trata de combatir de esta manera están dotados de las necesarias especificaciones sobre el alcance y contenido de los Planes de Empleo como para no dar lugar al planteamiento de la referida cuestión, en cuanto establecen las medidas y previsiones que los Planes de Empleo podrán contener, sin dejarlas a la voluntad de la Administración, que habrá de sujetar su actuación al modelo fijado legalmente, exigiéndose la justificación de las medidas que se acuerden mediante la correspondiente Memoria, así como regulando con las precisiones legales oportunas el procedimiento de reasignación de efectivos. No advertimos pues que las normas de la Ley 30/1.984 que se intenta combatir infrinjan el principio de reserva de ley contenido en el artículo 103.3 de la Constitución. La mención del principio de igualdad en el desarrollo y promoción de la carrera administrativa carece de significación frente a normas de carácter general, respecto a las cuales el recurrente no plantea términos de comparación que pudiesen llevar a la conclusión de que se establece un sistema discriminatorio contrario a la igualdad constitucional. No procede pues formular la cuestión de inconstitucionalidad que se solicita y, en consecuencia, la impugnación de los preceptos reglamentarios, que tienen la adecuada cobertura legal, debe ser desestimada. En relación con la regulación de los Planes de Empleo se impugna singularmente el artículo 2.1 del Reglamento General de Ingreso, manifestando que los Planes Operativos, que pueden ser aprobados con independencia de los Planes Integrales, son contrarios a la Ley, dado que no contienen todas las actuaciones que sea necesario adoptar para lograr una óptima utilización de los recursos humanos, de acuerdo con las directrices de la política de personal, como exige el artículo 18.1 de la Ley 30/1.984. La impugnación no puede prosperar porque los Planes Operativos, cuando sean independientes de los Planes Integrales, no podrán exceder del alcance general que para los Planes de Empleo establece la Ley, ni el Reglamento previene otra cosa. Los Planes Operativos, como Planes de Empleo que son, habrán de ajustarse a las prescripciones legales y en especial al artículo 18 de la Ley 30/1.984, en razón de lo cual no se estima que la norma reglamentaria recurrida sea contraria a la Ley. La impugnación objeto de examen debe ser desestimada.

Constituye objeto del recurso el artículo 7 del Reglamento General de Ingreso, que determina el ámbito de la Oferta de Empleo Público, en la que se incluirán las plazas dotadas presupuestariamente que no puedan ser desempeñadas con los efectivos de personal existentes, añadiendo a esta regla la de que su cobertura se considere conveniente durante el ejercicio, disposición esta última que no se encuentra en el artículo 18.4 de la Ley 30/1.984, por lo que el recurrente entiende que el precepto reglamentario es nulo de pleno derecho, porque atenta contra el principio de reserva de ley que contiene el artículo 103.2 de la Constitución. El artículo 18.4 de la Ley 30/1.984, que ha sido objeto de redacción por la Ley 22/1.993, de 29 de diciembre, no expresa que la Oferta de Empleo Público deba contener necesariamente todas las plazas dotadas presupuestariamente y que se hallen vacantes, como establecía el párrafo tercero de este artículo en su redacción originaria. La actual redacción del artículo 18.4alude a las necesidades de recursos humanos que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes y estas necesidades, que no tienen por qué coincidir con las plazas vacantes, deben ser apreciadas en relación con la Administración del Estado por el Gobierno, a quien le corresponde aprobar la Oferta de Empleo Público (artículo 3.2.g. de la Ley). La facultad para determinar las necesidades de recursos humanos que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes se encuentra dentro de la potestad organizatoria (o de auto-organización) de que dispone la Administración para estructurar sus órganos y distribuir las funciones del modo que mejor puedan prestarse los servicios públicos que tiene encomendados, en todo lo que no esté sometido a reserva de ley. En su virtud, la previsión reglamentaria que faculta al Gobierno, en relación con la Oferta de Empleo Público de la Administración del Estado, para apreciar las necesidades de recursos humanos que es conveniente cubrir en cada ejercicio, según las circunstancias de la economía y las demás que deben tomarse en cuenta, no es contraria a la ley ni infringe el principio de reserva legal, no constituyendo una extralimitación reglamentaria, sino una manifestación de la potestad de organización de la Administración. La impugnación objeto de examen debe ser desestimada.

El artículo 19.2 de la Ley 30/1.984 prescribe que el Gobierno regulará la composición y funcionamiento de los órganos de selección, según los principios que señala. El recurrente entiende que los artículos 11 (relativo a los Tribunales) y 12.3 (sobre las Comisiones Permanentes de Selección) del Reglamento General de Ingreso son contrarios al artículo 19.2 de la Ley, 103.3 y 23.2 de la Constitución, ya que en cuanto a los Tribunales el citado artículo 11 remite su nombramiento a cada orden de convocatoria y el artículo 12.3 previene que los miembros de las Comisiones Permanentes de Selección serán designados libremente. La impugnación carece de un mínimo fundamento. El Reglamento regula la composición de los órganos de selección, especificando con reglas imperativas cómo deben estar constituidos los Tribunales y las Comisiones Permanentes de Selección. Basta para comprobarlo dar lectura a los artículos 11, 12.3 y 13 del texto reglamentario, que cumplen estrictamente el precepto legal, sin infringir los artículos 103.3 y 23.2 de la Constitución, ya que cuentan con la procedente cobertura legal y en nada se aprecia que puedan vulnerar el principio de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, al constituir normas de general aplicación. La impugnación objeto de examen debe ser desestimada.

El artículo 27.1 del Reglamento General de Ingreso autoriza el nombramiento de funcionarios interinos con arreglo a los principios de mérito y capacidad. El artículo 35.1 faculta igualmente para la contratación de personal laboral no permanente conforme a los mismos principios. El artículo 19.1 de la Ley 30/1.984, refiriéndose a la Oferta de Empleo Público, exige que la selección de personal, ya sea funcionario, ya sea laboral, garantice en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad, principio de igualdad que también viene exigido por el artículo 23.2 de la Constitución. Entiende el recurrente que los mencionados artículos del Reglamento, al omitir la referencia a los principios de igualdad y publicidad que se requieren para la selección de todo tipo de personal que la Administración pretenda incorporar a su servicio, son nulos de pleno derecho, por contradecir los artículos

23.2 de la Constitución y 19.1 de la Ley 30/1.984. La impugnación carece de fundamento para prosperar. El hecho de que los artículos del Reglamento que se recurren no citen el principio de igualdad no significa que éste no sea aplicable a los supuestos que regulan en los términos que resultan de la Constitución. Respecto al principio de publicidad el artículo 19.1 de la Ley lo está circunscribiendo al personal funcionario o laboral seleccionado de acuerdo con la Oferta de Empleo Público, no citando el recurrente precepto que obligue a incluir en dicha Oferta a los funcionarios interinos y al personal laboral no permanente, que por definición están llamados a desempeñar sus puestos con carácter temporal. Por último, respecto a cada nombramiento de funcionarios interinos y contrato de personal laboral no permanente podrá comprobarse si cumple los requisitos exigidos por la Constitución y la Ley, instándose su anulación cuando no se produzca dicho cumplimiento, pero sin que el simple silencio de los preceptos reglamentarios afectados sobre los puntos que el recurrente destaca permita que los declaremos nulos de pleno derecho. La impugnación objeto de examen debe ser desestimada.

Impugna el recurrente el artículo 41.5 del Reglamento General de Ingreso, que establece: "Las condiciones de movilidad de los funcionarios pertenecientes a Cuerpos o Escalas adscritos a áreas funcionales o sectores de actividad se establecerán conjuntamente por los Ministerios para las Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda, a fin de asegurar una adecuada planificación de personal y racionalizar el desarrollo profesional, y tendrán reflejo en las relaciones de puestos de trabajo". Ninguna de las alegaciones que en la demanda se hacen valer contra este precepto reglamentario tiene virtualidad suficiente para determinar su nulidad de pleno derecho. Se afirma que el artículo 15.2 de la Ley 30/1.984 permite la adscripción a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala de puestos de trabajo, no de "áreas funcionales o sectores de actividad", pero no se advierte en ello contradicción alguna entre el texto legal, que regula la adscripción con carácter exclusivo de puestos de trabajo, y el reglamentario, cuyo ámbito es fijar las condiciones de movilidad de los funcionarios pertenecientes a Cuerpos o Escalas deadscripción exclusiva, por lo que su objeto no es dictar normas sobre la aludida adscripción exclusiva, que habrá de hacerse a puestos de trabajo, como la Ley previene, sino regular la movilidad de los funcionarios afectados por la referida adscripción exclusiva, utilizando una terminología diferente a la del artículo 15.2 de la Ley, pero no conteniendo una normativa contraria a dicho artículo. Se añade que el artículo 41.5 del Reglamento restringe las condiciones de movilidad que prescribe el artículo 15.2, primer inciso, de la Ley, olvidando que el precepto combatido no es desarrollo de ese primer inciso, sino del segundo, que admite la posibilidad de la existencia de puestos de trabajo de adscripción exclusiva. Se insiste en que la restricción o reserva de concursos a determinado personal es una medida de dudosa constitucionalidad, citándose el artículo 23.2 de la Constitución, sin tomar en cuenta que la adscripción exclusiva a que pretende referir su crítica el actor no deriva de la norma reglamentaria a la que se opone, sino del artículo 15.2, inciso segundo, de la Ley. Finalmente opina que las condiciones de movilidad no pueden establecerlas los Ministerios que cita el artículo 45.1 del Reglamento, porque los artículos 15.2 y 26 de la Ley atribuyen dicha facultad al Gobierno, objeción que no toma en consideración el distinto ámbito de las normas y de las facultades que regulan: los preceptos legales se aplican a la adscripción exclusiva de puestos de trabajo (que compete al Gobierno) y el artículo 41.5 del Reglamento tiene por objeto la fijación de condiciones de movilidad para los funcionarios pertenecientes a Cuerpos o Escalas de adscripción exclusiva, ampliando así sus posibilidades de destino en el ejercicio de la potestad organizatoria de la Administración. La impugnación objeto de examen debe ser desestimada.

El recurso se dirige contra los apartados c) y d) del artículo 44.1 del Reglamento General de Ingreso. El apartado c), al señalar los méritos que deberán valorarse en los concursos para la provisión de puestos de trabajo, introduce como uno de ellos "la experiencia en el desempeño de puestos pertenecientes al área funcional o sectorial a que corresponda el convocado", lo que el recurrente entiende que viola el artículo 15.2 de la Ley 30/1.984, que facilita al máximo la movilidad de los funcionarios, aludiendo a los principios de mérito y capacidad y al derecho a la igualdad. La objeción carece de una mínima justificación, ya que el artículo 20.1.a) del citado texto legal considera como un mérito a considerar en los concursos "la valoración del trabajo desarrollado", y un medio lógico para conseguir esta finalidad es la apreciación de la experiencia en el desempeño de puestos similares al convocado, con lo que la norma impugnada no constituye sino el legítimo desarrollo reglamentario de la Ley. Se opone también el actor a que en el mismo artículo del Reglamento (artículo 44.1.c.) se valore el trabajo desarrollado atendiendo a "las aptitudes y rendimientos apreciados a los candidatos en los puestos anteriormente desempeñados", entendiendo que es un criterio absolutamente subjetivo contrario al artículo 103.3 de la Constitución, que se refiere a las garantías de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones por los funcionarios públicos. Digamos sólamente que el medio a que el Reglamento acude es esencial para valorar el trabajo desarrollado por el funcionario, por lo que se ajusta al artículo 20.1.a) de la Ley, sin que el principio de imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas tenga una relación conceptual directa con la norma impugnada. Manifiesta el recurso que, como el apartado d) del artículo 44.1 del Reglamento únicamente permite valorar "los cursos de formación y perfeccionamiento expresamente incluidos en las convocatorias, que deberán versar sobre materias directamente relacionadas con las funciones propias de los puestos de trabajo", excluyendo los demás cursos que hayan realizado los concursantes, dicha exclusión es nula por infringir el artículo 23 en relación con el 103 de la Constitución, en cuanto al principio de mérito para acceder a los cargos públicos. Estimamos, frente al criterio del demandante, que la norma reglamentaria se ajusta estrictamente a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, ya que ordena tomar en cuenta los cursos sobre materias afines con el puesto de trabajo a desempeñar, que son los que expresamente deben mencionarse en las convocatorias de los concursos, excluyendo aquellos cursos que ninguna relación tengan con dicho puesto de trabajo, al que se aspira, y que no justifican por tanto méritos para su desempeño. Las impugnaciones objeto de examen deben ser desestimadas, no teniendo ninguna de ellas una mínima justificación en derecho.

La demanda pretende que declaremos la nulidad de pleno de derecho de los artículos

47.2 y 22.2 del Reglamento General de Ingreso porque, a juicio del recurrente, la motivación que estos preceptos exigen para la resolución de los concursos para la provisión de puestos de trabajo (artículo 47.2) y para los actos que pongan fin a los procedimientos de selección (artículo 22.2) no constituye una motivación suficiente, considerando que las normas reglamentarias aludidas infringen el artículo 54.1, letra

f), y 2 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Sin embargo, basta dar lectura a las normas que se invocan de la Ley 30/1.992 para advertir que la motivación que se exige con carácter general por los artículos 47.2 y 22.2 del Reglamento recurrido es suficiente a los fines perseguidos por la Ley, no existiendo norma legal que requiera otra motivación más específica o referida a extremos distintos de aquellos a que los preceptos impugnados aluden, lo que conduce a la desestimación de las impugnaciones objeto de examen, carentes, como en el supuesto anterior, de una argumentación que pueda ampararlas.

El artículo 61.1 del Reglamento General de Ingreso dispone lo siguiente: "Los Departamentos Ministeriales, Organismos Autónomos y Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social podrán disponer la adscripción de los puestos de trabajo no singularizados y de los funcionarios titulares de los mismos a otras unidades o centros", aunque si la adscripción supusiera cambio de municipio sólamente podrá llevarse a cabo con la conformidad de los titulares de los puestos de trabajo, sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional quinta de la Ley 22/1.993, de 29 de diciembre. Para la parte recurrente este precepto es contrario al artículo 20.1.d) de la Ley 30/1.984, que permite a la Administración, por necesidades del servicio, adscribir a los funcionarios que ocupen puestos no singularizados a otros de la misma naturaleza, nivel y complemento específico dentro de la misma localidad. Entendemos que el indicado precepto reglamentario se acomoda al espíritu y finalidad de la transcrita norma legal, que le sirve de fundamento. Por una parte, la circunstancia de que el Reglamento no exija de una manera expresa que la medida se adopte por necesidades del servicio no significa que no deba cumplirse este requisito. El silencio del Reglamento debe interpretarse como remisión a la exigencia del requisito legal, no como derogación de dicho requisito. Por otra parte, la Ley regula la adscripción de los funcionarios que ocupen puestos no singularizados a otros equivalentes dentro de la misma localidad. El Reglamento permite la adscripción del puesto de trabajo no singularizado y del funcionario titular del mismo a otra unidad o centro, también dentro de la misma localidad. Para el funcionario se trata de una resolución análoga e incluso más favorable, puesto que no se le obliga a cambiar de puesto de trabajo, por lo que nada hallamos en el precepto reglamentario que sea contrario a la Ley y que no se justifique en la potestad de auto-organización de la Administración que el Reglamento desarrolla. La impugnación objeto de examen debe ser desestimada.

En relación con la regulación de las comisiones de servicios el recurrente postula la nulidad de los artículos 64.1 y 66 del Reglamento General de Ingreso, considerando que infringen el principio de reserva de ley que para el estatuto de los funcionarios públicos proclama el artículo 103.3 de la Constitución. Sin embargo la primera de las normas impugnadas encuentra su cobertura legal en el artículo

41.1., apartado c), del Texto Articulado de la Ley de los Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de

1.964, según el cual los funcionarios se hallan en situación de servicio activo cuando les haya sido conferida una comisión de servicio de carácter temporal, bien en su propio Ministerio, bien en otro, si fueran autorizados por los correspondientes Departamentos que se señalan. Pues bien, el artículo 64.1 del Reglamento regula una comisión de servicio para cubrir un puesto de trabajo vacante en caso de urgente e inaplazable necesidad, con el consentimiento del interesado, que debe reunir los requisitos establecidos para el desempeño del puesto de que se trate. No encontramos contradicción con el precepto legal, sino desarrollo del mismo de acuerdo con la potestad organizatoria de la Administración. El segundo supuesto (artículo 66) no constituye la atribución de un puesto de trabajo en comisión de servicios, sino una redistribución temporal del trabajo en el Departamento Ministerial de que se trate que, por causa de su mayor volumen temporal u otras razones coyunturales, no puede ser atendido con suficiencia por los funcionarios que desempeñen con carácter permanente los puestos de trabajo que tengan asignadas dichas tareas. En tales casos, que han de ser excepcionales, el artículo 66 del Reglamento apodera al Subsecretario para atribuir a los funcionarios el desempeño temporal en comisión de servicios de funciones singulares o la realización de tareas que no están asignadas específicamente a su puesto de trabajo. Constituye, como hemos indicado, una redistribución temporal de trabajo por motivos excepcionales, que forma parte de la potestad organizatoria de la Administración combinada con la necesidad de atender una situación coyuntural en beneficio del principio de eficacia en la prestación de los servicios, que el artículo 103.1 de la Constitución le exige. No existe pues en los casos examinados ni infracción legal por parte de los preceptos reglamentarios, ni infracción del principio de reserva de ley que la Constitución establece para el estatuto de los funcionarios, y que no puede llevarse al extremo de suprimir la potestad reglamentaria y de auto-organización de la Administración. En relación con la materia que analizamos la impugnación se pretende extender al artículo 70.6 del Reglamento General de Ingreso, en cuanto prescribe que el tiempo prestado en comisión de servicios será computable para consolidar el grado correspondiente al puesto desempeñado, siempre que se obtenga con carácter definitivo dicho puesto u otro de igual o superior nivel, regulación que el actor estima contraria a las normas que para la adquisición del grado personal se contienen en el artículo 21.1.d) de la Ley 30/1.984. La impugnación debe ser rechazada, porque el precepto que se invoca de la Ley 30/1.984 no impide que puedan computarse para consolidar el grado los puestos de trabajo desempeñados en comisión de servicios. Por ello es razonable que en los concursos para la provisión de puestos de trabajo se valoren los puestos así desempeñados, que se han servido efectivamente, sin que pueda entenderse violado el principio de igualdad en la regulación contenida en normas de carácter general, que obedecen a una finalidad razonable de valoración de los puestos ejercidos por el funcionario. Las impugnaciones objeto de examen también deben ser desestimadas.

Don Rafael pide en el escrito de conclusiones que se declare su derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, pero dicha pretensión no constituye objeto del presente recurso, debiendo hacersevaler, si se estima procedente, por los medios que el ordenamiento jurídico ha establecido al efecto.

Cuanto ha quedado expresado conduce a rechazar la causa de inadmisibilidad alegada por el señor Abogado del Estado, así como el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por el actor, y a la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Rafael , apreciando que en la conducta del mencionado señor Rafael al interponer el recurso, quien ostenta para ello una dudosa legitimación, concurre la circunstancia de temeridad, al multiplicar sin fundamento bastante, y en algunas ocasiones sin una mínima justificación en derecho, la impugnación de preceptos reglamentarios, lo que determina que, en aplicación del artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, le impongamos el pago de las costas.