STS, 12 de Julio de 1996

En una resolución del director de la Seguridad del Estado de 3 de noviembre de 1988, previo expediente instruido a la empresa Transecur Express, S. A., a la que se había realizado una inspección el 1 de julio de 1988, se consideraban acreditados los hechos consistentes en que un vehículo blindado de transporte carecía de la escopeta de repetición, calibre 12; no se encontraba en él la cartilla en la que se anota la revisión de los sistemas de comunicaciones y alarmas y el transporte de fondos a la Caja de Madrid, sucursal 3.370, había sido efectuado únicamente por un vigilante jurado.

La resolución administrativa razonaba que el artículo 27.4 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 sanciona el "carecer en dichos vehículos de la escopeta de repetición que establece el artículo 5 de la Orden de 1 de julio de 1981"; que el artículo 3 de la Orden de 1 de julio de 1981 determina una de las misiones de los vigilantes jurados para las operaciones en los transportes blindados; que subsistían los cargos formulados en su día, quedando probados en su totalidad.

En virtud del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y de las facultades que su artículo 18 confiere, acordaba imponer la sanción de quinientas mil pesetas a la empresa Transecur Express, S. A., por infracción de los arts. 27.4, 27.5 y 27.6 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 en relación con los artículos 3.º, 5.º y 6.º de la Orden de 1 de julio de 1981.

La resolución de 20 de junio de 1989 del subsecretario del Interior, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior, aducía, frente a la alegada falta de cobertura legal de la sanción impuesta, que el artículo 25.1 de la Constitución, en cuanto establece un principio de reserva material de ley para el ejercicio de la potestad sancionadora, tiene un diferente alcance cuando se refiere a relaciones de sujeción especial, como es el caso de las empresas de seguridad (sentencias del Tribunal Constitucional de 21 de enero de 1987 y 7 de julio de 1987) y, a mayor abundamiento, la cobertura legal viene determinada por el Real Decreto- ley 3/1979, de 26 de enero, de protección de la seguridad ciudadana.

Mediante resolución del subsecretario del Interior de 4 de junio de 1990 se desestimó recurso de reposición interpuesto por Prosegur, Transportes Blindados, S. A., antes Transecur Express, Transportes Blindados, S. A.

Contra las anteriores resoluciones se interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue resuelto mediante sentencia de 4 de octubre de 1991 de la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional.

En ella se argumentaba, en síntesis, que el principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución implica la necesaria predeterminación por norma con rango formal de ley de las infracciones y sanciones. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha marcado criterios divergentes en cuanto a la cobertura legal del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 y, consecuentemente, posterior Real Decreto 1338/84, de 4 de julio, sobre medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados, que constituyen el fundamento de las infracciones apreciadas y las sanciones impuestas. La sentencia de la Sala Quinta de 28 de julio de 1988 estima que encuentran cobertura en la Ley de Orden Público de 1959 y en la relación de sujeción especial con la Administración. La sentencia del Tribunal Supremo de la Sala Cuarta de 1 de febrero de 1988 entiende que las normas cuestionadas encuentran habilitación legal en el Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero, de Seguridad Ciudadana. La sentencia del Tribunal Supremo de la Sala Quinta de 15 de diciembre de 1988 y la de 16 de febrero de 1990 concluyen sosteniendo la carencia de habilitación legal.

Situando estas últimas posiciones jurisprudenciales en el campo que señala la doctrina constitucional especificada en la sentencia del Tribunal Constitucional 3/1988, de 21 de enero, entendía la Sala que el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 y el Real Decreto 1338/1984, de 4 de julio, siempre que configuren y sancionen conductas en razón finalística de la prevención de hechos delictivos, encuentran válida cobertura en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989.

Esta conclusión conduce al examen casuístico del contenido de las normas reglamentarias. El hecho de no llevar el vehículo la cartilla es de tipo formal y carece por ello de cobertura legal. Esta calificación no puede alcanzar a los dos hechos restantes: no llevar rifle y realizar el transporte con sólo un vigilante. El principio de proporcionalidad impone que la sanción sea disminuida a la cuantía de cuatrocientas mil pesetas.

El fallo de la sentencia era del siguiente tenor literal:

Fallamos: En estimación parcial del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador

D. José Manuel Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la entidad Prosegur Transportes Blindados, S. A., contra la resolución del Ministerio del Interior de 4 de junio de 1990, en cuanto confirmatoria en alzada de la de la Dirección de la Seguridad del Estado de 3 de noviembre de 1988, por la que se imponía a la recurrente sanción de multa en cuantía de 500.000 pts, debemos declarar y declaramos su nulidad parcial, disminuyendo la sanción a 400.000 pts. Sin expresa imposición de las costas causadas.

Contra la anterior sentencia interpuso recurso de apelación el abogado del Estado, en el que argumentaba, sustancialmente, que los órganos jurisdiccionales no pueden sustituir los criterios aplicados por la Administración en la graduación de las sanciones (sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1988 y 19 de octubre de 1988), dado que la potestad sancionadora de la Administración se ha ejercido de modo adecuado a la regulación legal.

El escrito de alegaciones del recurso terminaba suplicando que se dictase sentencia estimando el recurso de apelación y confirmando íntegramente los actos administrativos impugnados.

El escrito de alegaciones correspondiente al recurso de apelación interpuesto por Prosegur Transportes Blindados, S. A. fue admitido tras dejar sin efecto una diligencia de ordenación en que erróneamente se habían declarado conclusos los autos y después de que el escrito de comparecencia presentado por dicha apelante, también al parecer erróneamente, hubiese manifestado que la comparecencia tenía lugar como parte apelada.

En el referido escrito se argumentaba, en síntesis, con los siguientes razonamientos:

No han quedado acreditados ni probados los hechos. En el acta de inspección se omite la cuantía de lo transportado, y no se exigen medidas cuando ésta es inferior a 1.000.000 de pesetas.

La sanción impuesta carece de cobertura legal, con lo que se infringe el artículo 25.1 de la Constitución. La jurisprudencia mantiene el principio de que toda sanción de carácter administrativo habrá de apoyarse en una norma con rango de ley (principio de legalidad), en la cual habrán de fijarse las conductas susceptibles de sanción (tipicidad). Las normas que regulan la sanción impuesta carecen delrango legal constitucionalmente exigido. Por ello, las Órdenes ministeriales de 28 de octubre de 1981 y 1 de julio de 1981 son nulas de pleno derecho. El Tribunal Supremo así lo ha declarado en sentencia de 15 de diciembre de 1988 respecto de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981. La sentencia de la Audiencia Nacional de 16 de febrero de 1991 realiza un pronunciamiento idéntico. La tesis que defiende la cobertura legal en base a la relación de sujeción especial ha sido desechada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 61/90. En el espíritu del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero, no estaba dar cobertura legal a las sanciones impuestas a empresas que presten servicios de seguridad por infracciones administrativas, y su artículo 9 tipifica el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración y no la simple normativa administrativa reguladora de la prestación de determinado tipo de servicios.

El escrito terminaba solicitando se "dicte sentencia por la que -en estimación del presente recurso de apelación-, se revoque la sentencia apelada por no ser ésta ajustada a derecho, dictándose otra por la que se declare la nulidad de pleno derecho de las resoluciones del Ministerio del Interior de fecha objeto del recurso contencioso-administrativo y anulando, consecuentemente, la sanción impuesta a mi representado."

Para la deliberación y fallo del recurso se señaló el día 4 de julio de 1996, en que tuvo lugar.

Para el enjuiciamiento del recurso de apelación interpuesto deben tomarse en consideración los siguientes hechos:

1) Por medio de los actos administrativos impugnados se impone a Transecur Express, S. A., luego Prosegur Transportes Blindados, S. A., una sanción pecuniaria de 500.000 pesetas, como consecuencia de que, a raíz de una inspección realizada el 1 de julio de 1988, se habían acreditado los hechos consistentes en que un vehículo blindado de transporte carecía de la escopeta de repetición, calibre 12; no se encontraba en él la cartilla en la que se anota trimestralmente la revisión de los sistemas de comunicaciones y alarmas y el transporte de fondos a la Caja de Madrid, sucursal 3.370, había sido efectuado únicamente por un vigilante jurado.

La sanción se impone en virtud del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y de las facultades que su artículo 18 confiere, por infracción de los arts. 27.4, 27.5 y 27.6 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 en relación con los artículos 3.º, 5.º y 6.º de la Orden de 1 de julio de 1981.

2) La sentencia de 4 de octubre de 1991 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional entiende que el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo, la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 y el Real Decreto 1338/1984, de 4 de julio, siempre que configuren y sancionen conductas en razón finalística de la prevención de hechos delictivos, encuentran válida cobertura en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989.

Llega así a la conclusión de que el hecho de no llevar el vehículo la cartilla es de tipo formal y carece por ello de cobertura legal; pero no las restantes infracciones. Rebajando proporcionalmente el importe de la multa, lo cifra en cuatrocientas mil pesetas.

El escrito de alegaciones correspondiente al recurso de apelación interpuesto por Prosegur Transportes Blindados, S. A. gira, en síntesis, en torno a los siguientes razonamientos:

1) No han quedado acreditados ni probados los hechos. En el acta de inspección se omite la cuantía de lo transportado.

2) La sanción impuesta carece de cobertura legal, con lo que se infringe el artículo 25.1 de la Constitución. Las Órdenes Ministeriales de 28 de octubre de 1981 y 1 de julio de 1981 son nulas de pleno derecho. El Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero, no da cobertura legal a las sanciones impuestas a empresas que presten servicios de seguridad por infracciones administrativas, pues su artículo 9 tipifica el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración y no la simple normativa administrativa reguladora de la prestación de determinado tipo de servicios.

En el recurso de apelación el abogado del Estado, argumenta, sustancialmente, que los órganos jurisdiccionales no pueden sustituir los criterios aplicados por la Administración en la graduación de las sanciones, dado que la potestad sancionadora de la Administración se ha ejercido de modo adecuado a la regulación legal.

Respecto de la cuestión de fondo planteada en el presente recurso, la Sala ha fijado su doctrina a partir de la sentencia de 27 de junio de 1995.

En ella se declara que, sin desconocer las sentencias de este Tribunal Supremo que han venido considerando que el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, da cobertura legal al conjunto de disposiciones que regulan las medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados (pudiéndose citar por vía de ejemplo las sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo de 8 de septiembre de 1988, 31 de mayo de 1988 y las de la antigua Sala Cuarta de 18 de marzo y 30 de mayo de 1988 y las más recientes de esta Sala Tercera de 8 de octubre de 1992, 21 de septiembre de 1992, 24 de octubre de 1992, 27 de noviembre de 1992 y otras posteriores, en las que no se cuestiona el cumplimiento del principio de legalidad por los Reales Decretos 1338/1984, ni el 880/1981, de 8 de mayo), no parece que pueda entenderse que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.

La finalidad buscada por esta norma legal -según se recoge en la citada sentencia- expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos y no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinado tipo de servicios.

La referida doctrina recuerda, a su vez, que la sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988, vino a señalar que "el principio de legalidad en materia sancionadora, proclamado por la Constitución, exige atender al examen estricto de las normas que se consideran vigentes al tiempo de la comisión del hecho sancionado, las cuales, en el caso que se resuelve, eran de índole postconstitucional, puesto que la descripción completa de las infracciones se contiene en la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, que, en cuanto a la sanción procedente, se remite, en su artículo 29, al Real Decreto 880/1981 de 8 de mayo (prestación privada de servicios y actividades de vigilancia y seguridad), que desarrolla, ninguno de los cuales cumple los requisitos de rango normativo exigidos para que pueda darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la Constitución".

Esta doctrina está en consonancia con la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1994, de 15 de febrero, en la cual se dice que, sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha declarado que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos -artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 de 26 de enero (protección de la seguridad ciudadana)- y otra distinta es el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.

Como consecuencia de todo ello, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que las sanciones administrativas contenidas en el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo, no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, ya que aquéllas, a diferencia de este último, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada, aunque este servicio esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos.

Las sentencias citadas, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, llegan a la conclusión de que el Real Decreto 880/1981 carece de cobertura legal, con la inevitable consecuencia de la nulidad de pleno derecho, y con él la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 a que se remite, sin hacer distinciones entre unas u otras infracciones de las recogidas en sus artículos.

La argumentación contenida en la sentencia recurrida, sin embargo, sugiere que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad tendentes a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa especifíca reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad puede deducirse que la imposición de la sanción tiene demodo directo la expresada finalidad.

La Sala, sin embargo, entiende que esta postura no es aceptable. La amplitud de la figura prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 obliga a una interpretación estricta, so pena de ensanchar sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, dudosamente compatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente apegada a su tenor literal y coherente con el contexto del Real Decreto-ley 3/1989 y con los motivos de su promulgación, en relación con la realidad social que la preside.

El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989, en su fórmula literal, caracteriza con la nota de "imposición a las empresas" las medidas de seguridad encaminadas a prevenir la prevención de delitos a que se refiere.

Esta expresión, en la acepción rigurosa que creemos indispensable tomar, cobija sin dificultad las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto.

Por el contrario, resultan más difícilmente subsumibles en aquel concepto las medidas de seguridad que se encuadran en una normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse emparentada con la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.

La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determina que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y -aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos-, difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como "impuestas reglamentariamente a las empresas".

El contexto y los antecedentes del Real Decreto-ley 3/1989, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos determinados causantes de riesgo como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-ley 3/1989 se desprende que no era propósito del legislador comprender en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por otras empresas.

En consonancia con ello, la distinción que recoge el Tribunal Constitucional y esta misma Sala entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-ley 3/1989, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino "garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada", se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada hasta ahora por la jurisprudencia con carácter general en una y otra jurisdicción.

Es indiferente que el servicio, como añade la jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el Real Decreto-Ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que esta finalidad pretenda lograrse mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.

La interpretación contraria resulta asimismo difícil de admitir sin abrir un flanco a lainseguridad jurídica incompatible con el principio de reserva de ley punitiva.

Dado que el régimen administrativo de las empresas de seguridad está orientado en su conjunto a la prevención de delitos, no siempre es factible la distinción entre obligaciones de tipo formal y aquellas directamente orientadas a evitar la comisión de hechos punibles. Existen infracciones contempladas en la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en efecto, que, aun siendo administrativas, tienen una finalidad que puede relacionarse más o menos directamente con la evitación de la comisión de delitos, en un grado que admite en cada caso diferentes graduaciones y matices y que sólo un criterio muy artificioso de distinción logra deslindar.

Una infracción como la de no portar un arma parece poder relacionarse directamente en el plano teleológico con la evitación de delitos, como cree la Sala de instancia; pero el tipo sancionador incluye que aquella debe ser de un determinado calibre, circunstancia que tiñe la infracción de un matiz formal. A la inversa, el deber de anotar en un registro la revisión de los sistemas de comunicaciones y alarmas parece tener por objeto un trámite de carácter formal, como así lo entiende la Sala de instancia; sin embargo, la omisión de aquella obligación puede estar en relación causal directa con la no corrección de las deficiencias de alguno de dichos sistemas y con la imposibilidad de advertir a tiempo a las autoridades encargadas de la pública seguridad de la comisión de un delito flagrante o del riesgo inmediato de que se cometa.

La falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto-ley 3/1989, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.

Así lo ha entendido el legislador, que, en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria "la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, que, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente en su totalidad, en reales decretos y órdenes ministeriales".

Lo anteriormente razonado conduce a la estimación del recurso de apelación interpuesto por Prosegur Transportes Blindados, S. A. y, consiguientemente, a la desestimación del interpuesto por la Abogacía del Estado. Este recurso, en efecto, parte explícitamente del presupuesto de que el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración se ha realizado con la adecuada cobertura legal.

No se aprecian motivos para una especial imposición de costas en ninguna de las dos instancias.