STS, 24 de Mayo de 1997

Por la representación procesal de D. Ernesto se interpuso recurso contencioso administrativo contra acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 3 de Marzo de 1995, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos suplicó a la Sala dicte sentencia en su día por la que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de que se ha hecho mérito en el encabezamiento, lo declare nulo y sin efecto en todas sus partes, condenando al Estado Español al pago al demandante de la cantidad de

16.352.921 (DIECISEIS MILLONES TRESCIENTAS CINCUENTA Y DOS MIL NOVECIENTAS VEINTIUNA) PESETAS, por los conceptos indicados.

El Sr. Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a la Sala dice sentencia desestimando el recurso y con costas.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las suplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día VEINTE DE MAYO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La temática decisoria que suscita el presente proceso, se concreta en la determinación de la procedencia o improcedencia de la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, solicitada por el recurrente, como consecuencia de los daños y perjuicios (laborales e ingresos dejados de obtener) que, en su profesión de Agente de Aduanas, le había causado la entrada en vigor del Acta Unica Europea, cuya solicitud fue expresamente denegada por el Consejo de Ministros, a medio del acuerdoimpugnado, y como tal cuestión ha sido ya enjuiciada y resuelta, en la sentencia de 13 de Febrero de 1997, dictada en contemplación de supuesto idéntico, es por lo que, en aplicación de los principios de unidad de doctrina, igualdad y seguridad jurídica, nos limitaremos a reproducir las muy amplias consideraciones que en aquél entonces formulábamos.

La cuestión planteada como tema de la presente decisión exige la calificación previa, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial del Estado invocada, de las medidas que han culminado con el ingreso de España en el mercado único europeo, con la consiguiente supresión de las barreras arancelarias, consecuencia de actos del Gobierno adoptados en aplicación de los dispuesto en disposiciones de naturaleza legislativa dictadas con el carácter de leyes orgánicas, por afectar al ejercicio de competencias del Estado reconocidas en la Constitución.

Culminado el proceso de negociación para la integración de España en las Comunidades Europeas con la firma del Acta de Adhesión de España y Portugal el 12 de junio de 1985, mediante Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, se otorgó autorización por las Cortes Generales -al amparo de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, con arreglo al cual «mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución»- para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, la cual llevaba consigo la aplicación del Tratado de Roma de 1957, que establece la unión aduanera. El artículo 31 del Acta de Adhesión se refiere a las medidas transitorias e indica que la última reducción del 10 por ciento tendría lugar el 1 de enero de 1993.

Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de febrero de 1986 se autorizó la firma del Acta Única Europea. Una nueva Ley Orgánica, la 4/1986, de 26 de noviembre, autorizó su ratificación, previéndose en su artículo 8 la adopción progresiva de medidas para establecer el mercado interior que terminará el 31 de diciembre de 1992.

Por Ley Orgánica 10/1992, de 29 de diciembre, se autorizó finalmente la ratificación del Tratado de la Unión Europea alcanzado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, cuyo artículo B señala como objetivo el establecimiento de un mercado sin fronteras interiores.

Así pues, aun cuando han concurrido actos gubernativos encuadrados en el campo de las relaciones internacionales y actos administrativos de aplicación de las disposiciones legales legitimadoras del proceso de integración en la Unión Europea, la incorporación de España al mercado único ha sido fundamentalmente producto de decisiones adoptadas por vía legislativa mediante leyes orgánicas aprobadas por las Cortes Generales, y de ahí que sea procedente la calificación, que las partes aceptan para el encuadramiento de la cuestión que debe resolverse, como un supuesto en que se discute la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado como consecuencia de la aplicación de actos legislativos.

Llegados a este punto, se hace necesario determinar la normativa legal aplicable al caso examinado, dado que el régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado, inicialmente regulado en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1956, así como en el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y los preceptos concordantes y de desarrollo reglamentario, ha sido objeto -como es sabido- de modificación por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que ha regulado esta materia en los artículos 139 y siguientes -que componen su título X y último-, de los cuales el 139, en su apartado tercero, se refiere específicamente a la responsabilidad patrimonial del Estado por la aplicación de actos legislativos al disponer que «las Administraciones públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber de jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos».

El artículo 2.3 del Código civil dispone que «las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario». Para determinar si la regulación de una determinada materia mediante una nueva ley comporta o no efectos retroactivos la jurisprudencia y la doctrina consideran analógicamente aplicables las disposiciones transitorias del Código civil, pues contienen una regulación inspirada en los criterios que rigen la aplicación del principio de no retroactividad. A los efectos que aquí interesan, y dado que el recurrente alega la existencia en su favor de un derecho a obtener una indemnización derivada de los daños y perjuicios causados por la aplicación de actos legislativos del Estado, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Código civil, con arreglo a la cual «se regirán por la legislación anterior al Código los derechos nacidos, según ella, de hechos realizados bajo su régimen, aunque el Código los reconozca de otro modo o no los reconozca».En el caso examinado, el momento de nacimiento del derecho que reclama el actor al percibo de una indemnización -en la hipótesis de que fuese procedente su reconocimiento- debe situarse en el momento en que España se incorporó definitivamente al mercado único europeo. Este acontecimiento se produjo, según los antecedentes que ha quedado sucintamente reseñados, el 1 de enero de 1993, y fue en esa fecha cuando adquirieron plena realidad los eventuales daños y perjuicios que de la incorporación pudieron seguirse al recurrente, con la consiguiente reducción o desaparición de su actividad profesional. A esta conclusión no obsta que otros son, como hemos declarado reiteradamente, los parámetros temporales que deben ser tenidos en cuenta a efectos de determinar el inicio del plazo de prescripción de la acción de responsabilidad, que está condicionado no sólo al nacimiento del derecho, sino a la determinación del concreto alcance de los daños y perjuicios producidos.

Pues bien, en la expresada fecha no había entrado aún en vigor la nueva regulación integrada por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En efecto, dicha ley fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 27 de noviembre de 1992 y, según su disposición final, entró en vigor tres meses después de dicha publicación, es decir, el 27 de enero de 1993. Por consiguiente, en la fecha de nacimiento del derecho alegado por el recurrente la nueva Ley se encontraba aún en periodo de vacatio legis, y por lo tanto, carecía de aplicación.

Esta conclusión no obsta a que la nueva ley fuera aplicable a los procedimientos iniciados desde su misma publicación siempre que hubiera entrado en vigor la normativa de adecuación correspondiente, tal como se dispone en la disposición transitoria segunda, en relación con lo ordenado en la disposición adicional tercera (ambas modificadas por el Real Decreto- ley 14/1993, de 5 de agosto), pues aquel precepto se refiere a los aspectos procedimentales y no a los sustantivos de la nueva regulación.

La normativa que debemos tomar en consideración, pues, por razón del momento de nacimiento del derecho reclamado, es la contenida en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación forzosa, junto con los preceptos del Reglamento de Expropiación que pudieran resultar de aplicación.

Ello no obsta a que la nueva normativa, dado que constituye expresión de la voluntad del legislador, pueda ser tenida en cuenta a efectos de completar o confirmar la interpretación de los preceptos que consideramos en vigor, siempre que sea compatible con los principios que los inspiran y con la regulación que contienen.

La responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado como consecuencia de la aplicación de actos legislativos bajo el régimen de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ha sido objeto de interpretación, en cuanto a sus requisitos y alcance, por numerosas sentencias de esta Sala.

Debemos destacar la línea que se inicia mediante la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, seguida poco después por la de 1 de diciembre del mismo año, y más adelante por otras muchas, todas ellas dictadas en relación con la jubilación anticipada de funcionarios públicos establecida por las leyes reguladoras de su respectivo estatuto.

En las expresadas resoluciones se ha considerado que, del mismo modo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeta a la configuración legal (pues así lo disponen los artículos 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos.

Por otra parte se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la ley haya sido declarada inconstitucional; y otros, a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la solución, como recuerdan las sentencias que invocamos, que sigue la Ley de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De esta jurisprudencia se infiere que no puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la Administración llamada a aplicar la ley.

La sentencia de 5 de marzo de 1993 de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de junio de 1994, aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea podía considerarse producido «incluso, y más propiamente, como consecuencia de las determinaciones del poder legislativo», reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones -que se vieron frustradas- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés el relacionado con la observancia del principio en las relaciones entre la administración y los particulares, utilizados por las sentencias de esta Sala últimamente citadas. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.

Aun cuando la regulación vigente en la actualidad no es por razones cronológicas, como se ha razonado, aplicable al caso, conviene poner de manifiesto cómo la regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su alcance arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión, cuestión ajena al presente debate en la que no es necesario entrar.

En el caso examinado no se dan las circunstancias que determinan la concurrencia de un sacrificio particular de derechos o intereses legítimos suficiente para dar lugar a la exigencia de responsabilidad patrimonial derivada de la actuación del Gobierno ligada a la aplicación del Acta Única Europea.

En efecto, por una parte, la medida de ingreso en el mercado común europeo no se adoptó de manera inopinada y brusca, sino que la medida fue conocida desde mucho tiempo antes de ser adoptada.

El proceso de negociación para la integración de España en las Comunidades Europeas culmina con la firma del Acta de Adhesión de España y Portugal el 12 de junio de 1985. El 8 de agosto de 1985 se publicó la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, que suponía la aplicabilidad del Tratado de Roma de 1957, que implica una unión aduanera. El artículo 31 del Acta de Adhesión se refiere a las medidas transitorias e indica que la última reducción del 10 por ciento tendría lugar el 1 de enero de 1993. Independientemente de los posibles anuncios de la medida como propósito político del Gobierno, esta adquirió una formalidad irrefutable mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de febrero de 1986, por el que se autorizó la firma del Acta Única Europea. Esta medida, que se produce con casi siete años de antelación al momento en que se levantan definitivamente las barreras aduaneras, no pudo pasar inadvertida a los recurrentes, que no podíandesconocer los efectos que iba a producir en el desarrollo de su actividad.

Cuando menos existe un primer acontecimiento que justifica que ello no era así el 27 de Abril de 1987, pues en esta fecha el Colegio de Agentes y Comisionistas de Aduanas, como recuerda el recurrente, dirige su primer escrito sobre esta materia al Ministerio de Economía y Hacienda, advirtiendo, como luego seguiría haciendo en comunicaciones posteriores, de los riesgos que para los Agentes puede suponer la entrada en vigor del tratado.

Este conocimiento previo fue acompañado, a su vez, de la adopción de medidas de orden transitorio y progresivo para la gradual reducción de las barreras aduaneras, hasta desembocar en la situación de 1 de enero de 1993, a la que el recurrente conecta los daños y perjuicios sufridos. Este periodo de transitoriedad, en el que podía tenerse cabal conocimiento de las consecuencias a que las medidas adoptadas iban a conducir para los Agentes de aduanas afectados, es suficientemente dilatado como para que pudieran tomarse medidas para prevenirlas o paliarlas, adaptándose a la nueva situación. Durante el transcurso de este lapso de tiempo, como revela el informe de la Agencia Tributaria de 24 de marzo de 1994 que obra en el expediente administrativo, se produjo una situación especialmente favorable para la adaptación o reacomodación de la labor profesional de los afectados, pues el periodo transitorio no implicó una reducción de la actividad de los agentes, sino un mayor volumen de operaciones.

Nada permite suponer, pues, que resultara quebrantada la confianza de los agentes, o vulnerada la seguridad jurídica, o desconocidos sus derechos o interes legítimos generados por el principio de confianza legítima. Contribuye además a entenderlo así el hecho de que se adoptaron algunas medidas encaminadas a paliar los efectos negativos que para los Agentes de Aduanas y para los que trabajan en sus despachos iba a suponer la modificación.

En efecto, como recuerda la resolución del Consejo de Ministros impugnada, el Reglamento (CEE) número 3904/1992, del Consejo, de 17 de febrero, establece unas «medidas de adaptación de las profesiones de Agente y Comisionista de aduanas al mercado interior». Como ayuda, el 23 de julio de 1992 se firmó un Acuerdo Tripartito entre la Administración, el Consejo General de Colegios de Agentes y Comisionistas de Aduanas y los Sindicatos. El 9 de julio de 1993 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Orden del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, de 8 de julio, por la que se regulaba la concesión de ayudas a trabajadores de Agencias de Aduanas afectados por la entrada en vigor del mercado único europeo.

Aun cuando el recurrente pone en duda la eficacia de estas medidas en cuanto a la situación profesional de los Agentes, debe tenerse en cuenta que no se trata de disposiciones encaminadas a restablecer o mantener de modo absoluto su situación patrimonial, habida cuenta de que ni el principio de seguridad jurídica ni el de confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica deban mantenerse indefinidamente estables, coartando la potestad de los poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general. Partiendo, pues, de su carácter de medidas razonablemente compensadoras y encaminadas a facilitar la adaptación de los Agentes de Aduanas y de sus trabajadores a la nueva situación profesional, nada se ha aducido convincentemente en contra de la idoneidad o proporcionalidad de dichas medidas.

Tampoco desde la perspectiva de la regulación estatal de la profesión de Agente de Aduanas puede advertirse que los daños y perjuicios sufridos adquieran caracteres de sacrificio singular indemnizable.

Es cierto, como defiende el recurrente, que la situación de los Agentes de Aduanas no puede ser equiparada a la de los funcionarios públicos; sin embargo, en la medida en que pueda invocarse como fundamento del reconocimiento de derechos adquiridos la regulación estatal de la profesión, sometida a un número limitado de autorizaciones y a la comprobación administrativa de la capacitación de los solicitantes, así como a la potestad sancionadora de la Administración y a otras modalidades de intervención administrativa, tales como la regulación mediante reglamento de los honorarios, debe razonarse que, si la jurisprudencia no reconoce como derechos adquiridos los derivados de la situación estatutaria de los funcionarios públicos, como consecuencia del poder de organización que corresponde a las Administraciones públicas, tampoco debe existir el expresado reconocimiento cuando no se trata del estatuto funcionarial, sino de la regulación de profesiones sujetas a la intervención administrativa, en que no ya el interés ligado a la buena organización administrativa, sino los intereses generales de la sociedad son los que directamente llevan al ordenamiento jurídico a autorizar la fiscalización del poder público sobre determinados aspectos de su actividad. En estos casos permanece con todo su sentido la exigencia de que se mantenga la potestad de innovación normativa, con el fin de que no queden petrificadas regulaciones al margen de la evolución real de los intereses generales y del ejercicio de las facultades de apreciación de losórganos llamados a velar por ellos según las competencias reconocidas por la Constitución y la ley.

Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado propugnada por el actor son, según los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de Administración del Estado y los 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.

Lo razonado en anteriores fundamentos jurídicos nos lleva a a la conclusión de que en el caso examinado, aun cuando puedan existir daños y perjuicios para los Agentes de Aduanas como consecuencia de la supresión de barreras arancelarias derivada de la entrada en vigor del Acta Única Europea, los mismos no pueden generar responsabilidad patrimonial para el Estado por existir, dadas sus características la carga de soportarlos por los afectados, y no ser imputables, atendidas las circunstancias en que se producen, a medidas de sacrificio singular adoptadas por la Administración respecto de determinados particulares, sino a genéricas disposiciones de rango legal, las cuales imponen limitaciones que se proyectan sobre el conjunto de los ciudadanos, aun cuando puedan afectar desigualmente a los grupos en que se integran.

En consecuencia, procede la desestimación del recurso interpuesto, sin que sean de apreciar circunstancias que aconsejen una especial imposición de las costas causadas.