STS, 16 de Diciembre de 1992

Interpuesto el presente recurso contencioso administrativo se formó el oportuno rollo y se concedió el plazo de diez días al recurrente para que se persone en legal forma por medio de Procurador asistido de Abogado o Abogado únicamente, lo que efectuó con poder notarial suficiente.

Por Providencia de 21 de mayo de 1991 se tuvo por personado y parte, en nombre del recurrente, a su representación procesal, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado, y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso manifiesto a la representación procesal del recurrente para que dedujera correspondiente demanda.

Evacuado dicho trámite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho alegó cuanto consideró conveniente al caso debatido y terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia que declare ilegal el Real Decreto 1751/90 y las Ordenes Ministeriales de desarrollo, y se reponga la normativa en materia de viviendas militares al estado anterior antes de publicar el citado Real Decreto.

Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, la contestó por escrito en que expuso los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dictase Sentencia en virtud de la cual se desestime integramente la pretensión deducida por la parte demandante y se declare expresamente la conformidad a derecho de la Disposición General impugnada.

Por auto de 29 de noviembre de 1991, la Sala acordó denegar el recibimiento a prueba del proceso, acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, evacuando las partes sus respectivos escritos.

Conclusas las actuaciones, se señaló el día NUEVE DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS, para deliberación y fallo del presente recurso.

En el presente recurso contencioso administrativo y por la representación procesal de D. Jose Antonio impugna el Real Decreto 1751/1990 aprobado por el Consejo de Ministros el 20 de diciembrede dicho año con fundamento en la habilitación de la Ley 4/1990 de 29 junio de Presupuesto Generales del Estado para 1990, por el que se crea Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas y suprime el Patronato Casas Militares del Ejército de Tierra, el Patronato de Casas de la Armada y el Patronato de Casas del Ejército del Aire y se dictan normas en materia de Casas Militares.

Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de resolver cuestiones sustancialmente idénticas a las planteadas en el presente recurso en sus Sentencias de 16 y 17 de marzo de 1992.

Tal coincidencia aconseja traer aquí, por unidad de doctrina, fundamentos de derecho de las precedentes Sentencias que dan respuesta las concretas alegaciones de las partes del presente recurso y las complementan.

En cuanto a la posible caducidad de la autorización legal por haberse publicado el Real Decreto antecitado en 22 de enero de 1991, no puede ser estimada, porque la autorización deslegalizadora emana del artículo 80 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1990, este precepto no contiene la delegación legislativa que según el artículo 82 de la Constitución requiere la fijación de un determinado plazo para ejercicio. La norma habilitadora de la Ley de Presupuestos pone de relieve que lo en ella contemplado es una deslegalización, es decir, una degradación del rango de las normas que regulan la adjudicación y uso de las viviendas militares atribuyéndoles carácter reglamentario y posibilitando que el Gobierno pueda hacer en ellas las modificaciones o derogaciones que estime pertinentes, dentro de los condicionamientos especificados, de la normativa anterior con rango de Ley.

Es obvio que tal habilitación deslegalizadora no contiene en si misma plazo para su ejercicio, si bien al estar contenida en la Ley de Presupuestos para 1990, tal ejercicio de las facultades habilitadas habría de producirse dentro del citado año.

El nacimiento y validez del Real Decreto materializador de tal habilitación se produce con su aprobación por el Consejo de Ministros, verificado el 20 de diciembre de 1990, dentro del lapso temporal propio la Ley Presupuestaria.

La publicación de tal norma reglamentaria no afecta a su validez sino a la publicidad inherente a la necesaria eficacia jurídica frente terceros, de la misma, cuya válida existencia ha de ir referida a su aprobación, sin que ningún precepto constitucional o legal condicione el ejercicio de la facultad deslegalizadora a la publicación de dicha norma.

La Ley 4/90 de 29 de junio de Presupuestos del Estado, su Título VIII, Capítulo I y artículo 80 sobre Reordenación de Organismos Autónomos y Entidades Públicas, autoriza al Gobierno, durante 1990, para que mediante Real Decreto proceda a suprimir Organismos Autónomos y Entidades Públicas creadas por Ley, así como refundir o modificar su regulación, respetando, en todo caso, los fines que tuvieren asignados los ingresos que tuvieran adscritos, como medios económicos para la obtención de los fines mencionados. Como ya hemos apuntado, esta norma legal integra la figura jurídica de la deslegalización de una determinada materia, consistente en la autorización al Gobierno para que a través del ejercicio de su potestad reglamentaria pueda en el futuro disponer la regulación de tal materia anteriormente reglada por ley ordinaria,a través del mecanismo de modificación o derogación de tal norma legal. El Reglamento emanado de la técnica deslegalizadora no desarrolla una ley anterior, sino que supone una regulación propia e innovadora de la materia deslegalizada. Naturalmente que tal virtualidad no puede extenderse a regular materias constitucionalmente sometidas de modo expreso al principio de reserva de Ley.

La parte recurrente predica la nulidad radical del Real Decreto 1751/1990 en base a que en el mismo no se han respetado los fines que tenían asignados los Patronatos de Casas Militares por las leyes de creación, tal como se establecía en la norma habilitante de la Ley de Presupuestos.

La finalidad propia y directa de los respectivos Patronatos de Casas Militares de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire está perfectamente explicitada en el artículo 2 de las respectivas Leyes organizadoras de Patronatos de 8 de julio de 1963, donde con ligeras variantes de redacción, irrelevantes a los efectos aquí contemplados, se expresa de modo genérico que tendrán como fines propios y directos de su función, la construcción, adquisición, adjudicación y administración de viviendas para su cesión arrendamiento especial o con acceso a la propiedad, al personal de tales Ejércitos, en activo, reserva, retirado o jubilado y a sus causahabientes con derecho a pensión, sin mayores especificaciones sobre criterios de adjudicación u orden de prelación respecto de tales categorías. Pero el art. 54 del Reglamento del Patronato de Tierra de 31 de octubre de 1975 categóricamente afirma que el disfrute de tales viviendas al personal indicado, secondiciona a las necesidades del servicio debidamente especificadas por el Ministerio del Ejército en las normas vigentes o que se dicten. Del mismo tenor es el contenido del art. 2º, apartado f) en relación con el

1. del Reglamento de Marina de 17 de noviembre de 1960, indicar que el Patronato cumplirá la finalidad antecitada respecto del personal en reserva o retirado, viudas o huérfanos, cuando cubiertas las necesidades del personal en activo, sus disponibilidades económicas se permitan, reiterando dicho orden de preferencia el artículo 53, criterio nuevamente ratificado en el Reglamento de Adjudicación y Uso de 13 de marzo de 1973, artículos primero y segundo.

Y similares referencias a la subordinación de satisfacer las necesidades del personal en activo se contienen en el apartado 3º del artículo 4 del Reglamento para régimen y adjudicación de viviendas del Ejército del Aire de 15 de agosto de 1949 y en la norma novena de la Orden de 21 de febrero de 1970, así como en el artículo 4 del Reglamento del Patronato del Aire de 29 de octubre de 1970.

Las conclusiones derivadas de lo acabado de expresar se materializan en el hecho de que la legislación reguladora de los citados Patronatos de Casas Militares tenía por finalidad primordial la de satisfacer las necesidades de vivienda del personal militar en activo y también la del resto del personal y causahabientes si bien de modo subordinado a las necesidades del servicio y a la dotación de viviendas los militares en activo.

El Real Decreto 1751/1990 de 20 de diciembre, tal como preceptúa el artículo 4 y a través del creado Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas -adscrito al Ministerio de Defensa- tiene por finalidad cobertura de las necesidad es de vivienda del personal militar de carrera en situación de servicio activo, facilitándole -artículo 16- vivienda militar de apoyo logístico, si bien en los artículos 43 y 44, especifica que las viviendas militares no calificadas como de apoyo logístico podrán ser destinadas al uso por personal vinculado a las Fuerzas Armadas apoyándose también las acciones que permitan la constitución de asociaciones y cooperativas que ejecuten programas de construcción de viviendas en propiedad para personal militar cualquiera que sea su situación administrativa.

Es evidente, pues, que el Real Decreto impugnado enfatiza de modo prevalente y aún más rotundo que la normativa anterior de los Patronatos Casas Militares, la finalidad de la cobertura de provisión de vivienda personal en activo, precisamente y tal como se expresa en su Preámbulo, aras de su movilidad geográfica y atendiendo a razones de operatividad los Ejércitos en lógica armonía con el papel básico de estos que según artículo 8 de la Constitución tienen como misión fundamental la de garantizar la soberanía e independencia de España así como defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional pero también provee, aunque de un modo más difuminado, en su expresión formal y subordinado a las necesidades de viviendas del personal en activo, a facilitar el acceso a la propiedad y al uso de ellas al resto del personal militar cualquiera que sea su situación así como al vinculado a las Fuerzas Armadas, en los que cabe incluir a todos los beneficiarios de viviendas militares contemplados en la legislación anterior de los Patronatos. Es claro que salvo diferencias de matiz accidentales, la finalidad perseguida por el Real Decreto 1751/1990 es sustancialmente igual a la de la normativa anterior, por lo que aparece cumplida la condición impuesta en la norma habilitante de la Ley de Presupuestos, sobre la identidad de fines mantenida en el Real Decreto impugnado, cuyos artículos 1 y 2 ponen de relieve que el cumplimiento de tales fines ha pasado en gran manera a ser gestionada por el Ministerio de Defensa, frente a la amplia autonomía gestora de los anteriores Patronatos de Casas Militares por lo que en el aspecto orgánico-funcional no se han respetado íntegramente los mecanismos instrumentales del cumplimiento de los fines, pero tal variación no implica en modo alguno la desviación de los fines perseguidos por los Patronatos, prohibida por el art. 80 de la Ley 4/1990 de 29 de junio que a su vez autoriza a modificar la regulación de éstos, por lo que tal reforma funcional se encuentra comprendida dentro del ámbito material habilitante de la Ley de Presupuestos.

La eficacia deslegalizadora del artículo 80 de la Ley 4/1990, se extiende a la materia regulada en la legislación de los Patronatos de Viviendas Militares, como ya hemos referido, en virtud de cual la disposición adicional primera del Real Decreto 1.751/90 suprime organismos autónomos Patronatos Militares de Tierra, Armada y del Aire que supone de hecho la abrogación de las respectivas leyes organizadoras los mismos al devenir inexistente el objeto regulado. La materia regulada en el Real Decreto impugnado no incide en la Ley de Arrendamientos Urbanos ni en las leyes de viviendas de protección oficial, como de contrario se expresa en la demanda, porque tanto el Reglamento de 31 de octubre de 1975, artículo 57, como el artículo 55 del Reglamento de 29 de octubre de 1970, el de 13 de marzo de 1973, artículo 7, configuran las cesiones en uso de las viviendas militares como arrendamientos especiales, excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Arrendamientos Urbanos de conformidad también con lo dispuesto en el artículo 2.3 de la Ley Arrendaticia Urbana que excluye de su régimen aplicativo las viviendas que los empleados y funcionarios tuvieren asignadas por razón del servicio prestado, o en razón del mismotal como acontecía en todo el sistema de disfrute de viviendas personal militar contemplado en la normativa de los Patronatos. La misma conclusión se infiere respecto de las viviendas de protección oficial, si bien tales Patronatos han podido beneficiarse de dicho régimen en la construcción de viviendas para la aplicación de sus fines específicos, no implica alteración de las relaciones jurídicas entre esos organismos los beneficiarios de Casas Militares ya que la disposición adicional del Real Decreto 1.631/80 de 18 de julio sobre adjudicación de viviendas de protección oficial cuya titularidad corresponda a Organismos Autónomos Estado, excluye del ámbito de su aplicación a las destinadas a personal militar y el Real Decreto 3.148/78, de 10 de noviembre, en sus artículos 12, 49 y 53 sobre construcción, financiación, uso, conservación y aprovechamiento de Viviendas de Protección Oficial, preceptúa que los Patronatos de Casas Militares, afectos al Ministerio de Defensa, se regirán en cuanto a su régimen legal y fijación de rentas por su legislación peculiar, conforme a las normas orgánicas de los propios Patronatos.

La facultad derivada de la norma habilitante del artículo 80 antecitado, para modificar la regulación de los Organismos autónomos creados por Ley, posibilita y determina la corrección jurídica de los preceptos del Real Decreto impugnado para la fijación del canon a satisfacer por el uso de viviendas concretada en la disposición adicional doce, así como la especificación de las causas de desalojo de las viviendas de apoyo logístico contenidas en los artículos 32 a 34 emanadas de la especialidad de la relación arrendaticia que tiene su causa en la necesidad de la adecuada prestación de los servicios militares, que además con muy ligeras variantes son similares a las previstas en la anterior regulación de los Patronatos de Viviendas Militares, lo que también es predicable llamado procedimiento administrativo de desahucio del artículo 35, siendo de notar que el mismo se establecía en el artículo 32 de la Ley de 15 de julio de 1954 reconocido en los Decretos de 30 de abril, 14 y 28 de octubre de 1965 en relación con las viviendas de los Patronatos de Casas Militares de Tierra, Aire y Mar respectivamente que se mantuvieron vigentes hasta Decreto 2.114/68, e incorporados ahora en el artículo 35 del Real Decreto impugnado.

Por las mismas razones, se entienden ajustadas al ámbito habilitante del artículo 80, los artículos 1, 4, 6, 15, 17 a 29, 44 y 45 del tan repetido Real Decreto 1.751/90 que en modo alguno están en contradicción con la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley de Arrendamientos Urbanos, Leyes sobre viviendas de Protección Oficial y creadoras de los Patronatos de Viviendas Militares.

En otro orden de ideas el artículo 5.2 del Real Decreto autoriza al Invifas a enajenar, gravar y arrendar locales, edificios y terrenos a Entidades públicas y a particulares.

La Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964 en su artículo 84 establece que los bienes inmuebles propiedad de los Organismos autónomos, que no sean necesarios para el cumplimiento de sus fines, se incorporarán al Patrimonio del Estado.

Es evidente que la facultad otorgada en el citado artículo 5.2 puede referirse a las viviendas militares de apoyo logístico que el artículo 6 del Real Decreto integra en el demanio afecto al Ministerio Defensa, y por tanto no son propiedad del organismo autónomos Invifas, los demás inmuebles del Patrimonio del Estado, adscritos al mencionado organismo para el cumplimiento de sus fines, conforme a lo establecido el artículo 80 de la Ley del Patrimonio.

Respecto de los bienes propios de dicho organismo autónomo, el precepto del artículo 5.2 establece un régimen de enajenación opuesto al contemplado en el artículo 84 de la Ley del Patrimonio, puesto que si son necesarios para el cumplimiento de los fines de Invifas, han de ser aplicados a éstos y si no lo son, han de incorporarse al Patrimonio Estatal y tal disparidad de criterios ha de solucionarse mediante la estricta aplicación de la Ley del Patrimonio, determinando ello la nulidad del artículo 5.2 del Real Decreto 1.751/90 porque la Ley del Patrimonio del Estado constituye una disposición específicamente reguladora del sistema general del régimen jurídico del Patrimonio del Estado de obligado cumplimiento y por ello para que una norma de la Ley General de Presupuestos pueda habilitar a la enajenación de inmuebles objeto de regulación en la Ley Patrimonial es preciso que de modo expreso y terminante así lo disponga, lo que no acontece con el precepto habilitante del artículo 80 de aquélla, extendiéndose tal nulidad a la disposición adicional segunda del Real Decreto, solo en lo referente a la enajenación de los bienes inmuebles acabados de referir.

Igualmente procede decretar la nulidad del artículo 36 del Decreto impugnado que para el supuesto de desalojo de la vivienda y transcurrido el plazo concedido para ello, sin haberse efectuado, contempla la dación de conocimiento del incumplimiento de la resolución de desalojo al Mando o Jefatura de Personal a los efectos de la Ley Orgánica de 27 noviembre de 1985 de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas.Este precepto no extiende los ámbitos de aplicación subjetiva objetiva de la Ley Orgánica 12/85 de 27 de noviembre, porque ésta y en virtud de los principios de legalidad y antijuricidad tipificada, ha de objeto de aplicación exclusiva a las personas y actos en ella contemplados, sin que el contenido del citado artículo incardine ningún nuevo tipo de infracción ni en el aspecto subjetivo extienda la posible responsabilidad más allá del contorno personal explicitado en la Ley Orgánica 12/85, como lo pone de relieve la locución "y en su caso, se dará conocimiento a...". Bajo este aspecto, dicho precepto sería en realidad superfluo e innecesario.

Pero el inciso final, "sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la finca", remite logicamente procedimiento legalmente establecido para proceder al desalojo de la vivienda, arbitrando un nuevo instrumento de ejecución coercitiva, al introducir en el mismo, de un modo gratuito la "vis compulsiva" inherente la prevención de un expediente disciplinario, lo que supone la inclusión el normal proceso legal de desalojo o desahucio de una finca urbana, de elemento de coacción personal contenido en una norma de naturaleza reglamentaria para la que no existe la habilitación legal derivada del artículo 80 de la Ley Presupuestaria, lo que determina la nulidad de tal artículo, en la redacción del mismo referida al párrafo, "transcurrido cual sin que este se hubiese efectuado, y, en su caso, se dará conocimiento del incumplimiento de la Resolución al Mando o Jefatura de Personal respectivo a los efectos previstos en la Ley Orgánica 12/1985 de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de vivienda".

Respecto a la cuestionada infracción del principio de igualdad en la regulación de las disposiciones transitorias y la repercusión en los derechos adquiridos, es pertinente recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre tal principio, contenido en el artículo 14 del texto fundamental, el cual supone que las consecuencias jurídicas que se derivan de supuestos de hecho iguales, sean asimismo iguales, debiendo considerarse iguales los supuestos de hecho cuando el elemento diferenciador introducido por el legislador carece de relevancia para el fin perseguido por la norma, criterio de diferenciación que para su relevancia ha de ser no solo objetivo sino también razonable.

La problemática planteada exige la contemplación de las disposiciones transitorias primera y cuarta que son las únicas que a "prima facie" pueden plantear la posibilidad de entenderse cuestionado tal principio y concretamente, las reglas tercera y cuarta del apartado 1º la disposición primera. El criterio diferenciador, respecto de los militares que se encuentren en servicio activo y les falten cinco o menos años para pasar a la situación de reserva para mantener hasta su fallecimiento el uso de la vivienda militar, es indiscutiblemente un criterio objetivo y razonable, porque la máxima objetividad supone el establecimiento genérico de un determinado lapso temporal -el de cinco menos años para su cese en el servicio activo-, que a su vez es perfectamente razonable para el fin perseguido por la norma, puesto que continuación en el uso de la vivienda para ese grupo de personas, se justifica, en relación con los que disponen de más prolongado tiempo en servicio activo, en la mayor dificultad que tienen aquellos para la previsora planificación de sus necesidades futuras de vivienda, en aras la considerable merma de ingresos que supone el cese del servicio activo.

Se trata pues de supuestos de hecho desiguales a los que se da desigual tratamiento.

Idénticas conclusiones al ser paralelamente idénticos los supuestos de hecho, son aplicables respecto de lo dispuesto en la regla cuarta de la disposición transitoria primera, apartado primero para los hubiesen pasado a la reserva transitoria, y también a la entrada en vigor del Real Decreto 1751/90, les faltasen cinco o menos años para cumplir edad determinante de su pase a la reserva.

Tampoco constituye infracción al principio de igualdad lo dispuesto en el párrafo final de esta regla cuarta, sobre la fijación de plazo para el abandono de la vivienda, de los comprendidos en esta situación, porque el pase a la situación de reserva transitoria, presupone el ejercicio de una opción voluntaria para la ruptura de la relación de servicio con las Fuerzas Armadas con la practicamente íntegra conservación de sus emolumentos sin contraprestación de servicio y con la posibilidad plena, además, del ejercicio de otro empleo o profesión con la consiguiente incidencia en sus ingresos, sin que pueda hablarse de repercusión en los derechos adquiridos ya que el uso de tales viviendas, siempre ha estado subordinado como ya hemos visto a la necesidad de ellas del personal activo.

La Disposición Transitoria Cuarta preceptúa, que producida la calificación del actual parque de viviendas, el Instituto la Vivienda de las Fuerzas Armadas podrá realojar en una nueva vivienda personal contemplado en las reglas 1ª, 2ª, 4ª y 5ª del apartado primero la Disposición Transitoria Primera y en los apartados segundo y tercero la Disposición Transitoria Tercera, en función de las circunstancias profesionales, personales y familiares del ocupante y de acuerdo con la Dirección General de Personal delMinisterio de Defensa.

Esta norma es susceptible de producir tan graves consecuencias como la del realojo de una familia incluso en vivienda ubicada en localidad diferente de la ocupada hasta ese momento, quebrando además el derecho titular a ocupar tal vivienda hasta su fallecimiento, adquirido en virtud de título legítimo, y comoquiera que el realojo presupone el previo desalojo, ello supone la subrepticia introducción de una nueva causa de desalojo de la vivienda que venía siendo habitualmente ocupada.

Además, y lo que es verdaderamente transcendente, el precepto infringe el principio de igualdad puesto que el personal comprendido en regla 3ª del apartado primero de la Disposición Transitoria Primera está excluido de esta medida, y no hay razón lógica para tal discriminación, puesto que las mismas razones de tipo profesional, personal o familiar pueden concurrir para propiciar y estimar aconsejable el traslado de vivienda. Todo ello es determinante de la declaración de nulidad de esta disposición transitoria.

No procede hacer expresa imposición de las costas en aras de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa.