STS, 1 de Marzo de 1999

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente:"FALLAMOS.-Que , rechazando las causas de inadmisibilidad de defecto formal en el modo de proponer la demanda, cosa juzgada y de recurrir contra un acto consentido, aducido por los demandados , debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Ortiz Cañavate y Puig Mauri en nombre y representación de don Inocencio , don Simón , don Pedro Miguel , don Gonzalo , don Marco Antonio y doña María Angeles ; doña Carolina , doña Susana , doña María , doña Patricia , y don Jose Ángel , contra el acuerdo de la Delegación del Gobierno en Madrid de 13 de noviembre de 1990 denegando el derecho de reversión formulada el 17 de enero de 1990 ante el Gobernador civil de Madrid, y desestimación del recurso de alzada interpuesto contra aquella, de 17 de abril de 1991, del Subsecretario de Economía y Hacienda, sobre derecho de reversión de las Sociedad Anónimas DIRECCION001 y Casa DIRECCION002 , expropiadas en virtud del Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de febrero, y de la ley 7/1983, de 29 de junio, dentro del Grupo DIRECCION000 . por lo que se confirma el acto recurrido, por estar ajustado a Derecho. No se hace expresa condena en costas a ninguna de las partes".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Don Inocencio y otros, se presentó escrito ante la sala de esta jurisdicción de la sección primera del Tribunal Superior de Madrid , preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha veintidos de junio de mil novecientos noventa y cuatro la Sala, tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando se declare el derechos de reversión de las acciones expropiadas y subsidiariamente, se otorgue la correspondiente indemnización por su privación o expropiación.

Teniendo por interpuesto recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalicen escrito de oposición.

Por la partes recurridas se presentaron escritos de oposición al recurso interpuesto, en los que impugnaron los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día VEINTICINCO DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

En este recurso de casación, por la representación procesal de don Inocencio y otros, se impugna la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de Mayo de 1994 que desestimó el recurso número 1039/91, interpuesto contra contra el acuerdo de la Delegación del Gobierno en Madrid de 13 de noviembre de 1990 denegando el derecho de reversión formulada el 17 de enero de 1990 ante el Gobernador civil de Madrid, y desestimación del recurso de alzada interpuesto contra aquella, de 17 de abril de 1991, del Subsecretario de Economía y Hacienda, sobre derecho de reversión de las Sociedad Anónimas DIRECCION001 y DIRECCION002 , expropiadas en virtud del Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de febrero, y de la ley 7/1983, de 29 de junio, dentro del Grupo DIRECCION000 .

Los motivos de casación alegados formulados al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son los siguientes:

1. - Infracción del artículo 5.3 de la Ley 7/1983, de 29 junio, de Expropiación de los bancos y otras Sociedades del Grupo " DIRECCION000 ", según la interpretación dada a los mismos por las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 septiembre 1991, 14 julio y 22 octubre 1992, 30 de Septiembre de 1992 y 15 de Marzo de 1993.

2. - Infracción del artículo 164.1 de la Constitución en relación con el 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

3. - Infracción del artículo 71 a 75 de la Ley de Expropiación en relación con el 9.3 y 14 de la Constitución.

4. - Infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley de Expropiación en relación con el artículo 9.3 y 33.3 de la Constitución.

5. - Infracción del artículo 5 de la Ley 7/1983 en relación con los artículos 103 y 104 de la Ley de Patrimonio del Estado.

Por lo que hace al primer motivo invocado, es de recordar que la temática sobre la procedencia del derecho de reversión ejercitado con ocasión de las diversas actuaciones del proceso reprivatizador del grupo DIRECCION000 , ha sido ya examinada por esta Sala en Sentencias de 30 septiembre 1991, 14 Julio y 22 Octubre 1992 y 15 marzo, 31 mayo, 6 Julio, 8 Julio y 14 Julio 1993, que en virtud del principio de coherencia jurisprudencial procede reiterar aquí, recordando que el derecho de reversión no tiene rango constitucional, siendo simplemente un derecho de configuración legal, en los términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988 de 18 abril, por lo que tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos, encontrándose en la propia Ley de Expropiación de 16 diciembre 1954, modalidades expropiatorias en que se elimina explícita o implícitamente la garantía de la reversión -artículos 74 y 75 de la Ley- y de igual manera ha de admitirse que en las expropiaciones legislativas, la ley singular pueda suprimir o introducir restricciones con relación al derecho de reversión, siempre que ello se acomode a la finalidad de la expropiación, para que no puedan ser tachadas de arbitrarias o irrazonables, y en consecuencia, potencialmente lesivas para el derecho de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, tal como afirma la Sentencia 67/1988 del Tribunal Constitucional.

1. El artículo 5.3 de la Ley 7/1983, dispone que "de acuerdo con los principios del capítulo II del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa, las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión", suscitando este texto dos dudas interpretativas, referidas a la concreción del término "participaciones y a la determinación de si nos encontramos ante una supresión absoluta del derecho de reversión o si la eliminación de este derecho se contrae a únicamente aquellos supuestos en que así se infiere de los principios ínsitos en la regulación efectuada por los indicados Título y Capítulo del texto legal vigente en materia de expropiación forzosa, al regular, dentro de los procedimientos especiales, el queencauza la denominada "expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad" -artículos 71 a 75-.

   1. Tal como ya ha sido exhaustivamente tratado en la citada jurisprudencia de esta Sala, y a ella nos remitimos, hemos de concluir aquí, a modo de resumen y corolario final que el alcance del derecho de reversión en la expropiación legislativa que nos ocupa, viene referido a cualquiera de los derechos o bienes expropiados, tanto "acciones" como "participaciones", ambas expresiones en su sentido técnico jurídico, o cualesquiera otros derechos económicos.

   2. Sobre la segunda de las cuestiones interpretativas apuntadas respecto del artículo 5.3 de la Ley 7/1983, la Sala ha sentado la siguiente doctrina, directamente relacionada con la problemática de este recurso. Aunque la expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/1983 no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad -capítulo II, Título III de la Ley de Expropiación Forzosa-, dada la "causa expropiandi" enunciada en el artículo 1 de la Ley 7/1983 y el propósito perseguido al atribuir a la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza y en este contexto ha de situarse la expresión "de acuerdo con los principios del capítulo II del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa", con que se inicia el precepto, cuyo designio no es la eliminación absoluta del derecho de reversión de los expropiados o sus causahabientes, para lo que hubiera sido innecesario la inclusión de la expresión transcrita, sino la de reconocer dicho derecho en los mismos términos y con idéntico alcance que se halla reconocido y regulado en los mencionados capítulo y Título de la Ley general expropiatoria, de tal modo que el artículo 5.3 de la Ley 7/1983, contiene una eliminación parcial del derecho reversional.

   El derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, en dos supuestos, tal como se infiere de los principios inspiradores de dicha modalidad expropiatoria. De una parte, cuando existe beneficiario particular y éste incumple a su vez la función social desatendida por el expropiado, no se apodera a éste con el derecho de retrocesión de los bienes expropiados, pues en tal caso el artículo 74 de la Ley de Expropiación Forzosa previene que, no obstante la desafectación por el no cumplimiento de la "causa expropiandi", la Administración expropiante dispone de la opción contenida en el apartado d) del artículo 75, pudiendo optar entre adquirir (readquirir) la cosa o derecho, o bien dejarlos en estado público de venta, y por otro lado el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero, que tiene el carácter de beneficiario, no habilita tampoco para revertir los bienes expropiados, pues se acomoda a los principios que inspiran esta modalidad expropiatoria el que la carga de afectar los bienes al fin de interés social que legitimó la expropiación no se atribuya a la Administración expropiante, sino que se desplace a un tercero o particular, sea persona física o jurídica, que actúa como beneficiario de la expropiación y al que incumbe la carga de afectar el objeto expropiado a dicho fin, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley General de Expropiación. Trasladando estos principios al concreto ámbito de la expropiación legislativa operada por la Ley 7/1983, ha de concluirse que no existirá derecho de reversión si el beneficiario mediato o tercer adquiriente de los bienes expropiados incumpliera el fin o fines de interés social, ni tampoco cuando la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata o directa de la potestad expropiatoria enajena la totalidad o parte de los bienes expropiados, con base en el solo dato de la pura y simple enajenación, pues no nos hallamos ante una expropiación de destino único o exclusivo en manos del sector público, sino ante una medida expropiatoria en que el cumplimiento del interés social legitimador puede diferirse a un tercero.

2. La adecuada interpretación del artículo 5.3 que venimos analizando conduce a plantear el problema de si cuando es la Administración misma, en su condición de beneficiaria inmediata, quien incumple el fin social que justificó la expropiación , es ejercitable por los expropiados el derecho reversional. La respuesta ha de ser afirmativa, encontrando respaldo no sólo en la tesis postulada por un sector de la doctrina científica, sino en el ordenamiento vigente, dado que el artículo 2.2º del Reglamento de la Ley de Expropiación dispone que aquellas expropiaciones no reguladas por los Títulos III y IV de la Ley de Expropiación, pero que están autorizadas por normas con rango de ley, se regirán preceptivamente por la Ley General y por su Reglamento ejecutivo, entre otros aspectos garantizadores, en cuanto al derecho de reversión. Así lo permite, en regulaciones de la expropiación que se inspiran en el incumplimiento de la función social de la propiedad, el artículo 253 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 enero 1973, y el artículo 75.1.c) de la Ley 8/1990 de 25 julio, sobre la Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Por lo expuesto, ha de concluirse que resulta procedente la reversión en el caso antes citado de incumplimiento del fin social legitimador de la medida expropiatoria, cuando es la Administración pública como beneficiaria, quien asumió la carga de la afectación de los bienes al fin concreto de interés social, dejándola sustancial y efectivamente incumplida.C) Tal como hemos expuesto, el derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, por el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero de los bienes expropiados, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, a lo que cabe añadir que el derecho de reversión no se configura en el ordenamiento vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, sino que su naturaleza jurídica es la de una "reexpropiación" o una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en que el factor determinante, con independencia de una eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados, viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la "causa expropiandi" que legitimó la operación expropiatoria. La mera enajenación, pues, de las acciones de la entidad expropiada, carece de válido respaldo en el ordenamiento jurídico vigente a efectos de fundar en aquella el ejercicio del derecho reversional.

4. El artículo 1º de la Ley 7/1983 de 29 junio precisa que el fin de utilidad pública e interés social, que actúa como "causa expropiandi" consiste en garantizar la estabilidad del sistema financiero y los intereses legítimos de depositantes, trabajadores y terceros.

   Importa decir que la sentencia impugnada declara hechos probados, en lo que ahora interesa, los siguientes:

   1. Las sociedades anónimas DIRECCION001 Y DIRECCION002 , no figuran en los anexos del Real Decreto-Ley 2/83, de 23 de febrero y de la Ley 7/1983, de 29 de junio.

   2. Según la comunicación dirigida a esta Sala procedente de la Dirección General del Patrimonio del Estado, con fecha 6 de mayo de 1993, y como consecuencia del llamado "proceso de reprivatización" de DIRECCION000 . el día 20 de febrero de 1985, el Consejo de Ministros acordó autorizar a la Dirección General del Patrimonio del Estado la venta a Ibertecnica de Construcciones S.A. de las acciones representativas del cien por cien de las Sociedades Anónimas DIRECCION001 y DIRECCION002 , integrantes del Grupo DIRECCION000 . Esta venta se llevó a cabo el 14 de marzo de 1985, ante el Notario de Madrid don José Madridejos Sarasola, apareciendo expuesta esta situación en el informe de fiscalización remitido por el Tribunal de Cuentas a las Cortes Generales sobre gestión pública y reprivatización de DIRECCION000 . y su grupo de empresas, publicado mediante resolución de 16 de diciembre de 1988, de la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.

   Es el caso, sin embargo, que ni la parte recurrente, ni el Abogado del Estado, en su oposición, como tampoco, la sociedad estatal DIRECCION000 ., en la suya, plantean este problema, debemos dar contestación al recurso de casación en los términos en que aquí se ha planteado.

   La sentencia recurrida, contiene en su fundamentación el principio esencial de inexistencia del derecho de reversión, tanto en el artículo 5.3 de la Ley 7/83, como en los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa con lo que sin duda infringe la doctrina de esta Sala en relación con la interpretación de tales preceptos.

   Por tanto, la infracción denunciada en el primer motivo casacional existe, pero carece de eficacia a los efectos de este recurso de casación, porque la doctrina estimada como correcta por esta Sala, conduce a un resultado idéntico al materializado en el fallo de la sentencia recurrida. Al no tener, pues, el motivo aducido en casación, fuerza suficiente para modificar la parte dispositiva de la sentencia del Tribunal de Instancia, es claro que procede desestimar el presente recurso, ya que la transmutación de las consideraciones jurídicas contenidas en el cuerpo de la resolución impugnada, respecto de las mantenidas por esta Sala, son absolutamente irrelevantes a los fines pretendidos de modificación del fallo.

   En efecto, en la citada sentencia no hay aseveración alguna que permita deducir el incumplimiento de los fines expropiatorios, ni se ha constatado que en el proceso de reprivatización de la entidad a que se refiere el litigio no se hayan tenido en cuenta tales fines enunciados en el artículo 1 de la Ley 7/1983, debiéndose poner de relieve que la autorización de venta garantizaba que ésta respetase el interés social perseguido con la expropiación.

   La venta directa, realizada a la entidad mercantil seleccionada que ofreció las mejores condiciones de oferta de compra, se verificó teniendo presente la realización de los fines sociales de la expropiación, sin que exista dato alguno que permita apreciar la desviación de tales fines. Si a ello se añade la intervención de la Comisión Asesora, la fiscalización del Tribunal de Cuentas y de las propias Cortes Generales, hemos de concluir afirmando que no existe duda razonable de que el acto impugnado se ajusta estrictamente al fin previsto por la Ley expropiatoria especial, sin que la simple y mera alegación del incumplimiento de esosfines sin más base o fundamento, pueda tener eficacia alguna a los efectos pretendidos por el recurrente.

En lo que atañe al segundo motivo de casación relativo al no planteamiento por la Sala de instancia de la cuestión de constitucionalidad, baste señalar que es reiterada la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de entender acorde a la Constitución el artículo 5.3 de la Ley 7/83, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional, ambas por reiteradas innecesarias en su cita, y a la que nos remitimos para la desestimación del presente motivo, asumiendo íntegramente la argumentación de la Sala de Instancia en su fundamento jurídico noveno excepto en su párrafo penúltimo referido al artículo 9.3 de la Constitución, si bien respecto de esto baste señalar que admitido como está que el artículo 5.3 de la Ley 7/83 no suprime el derecho de reversión es claro que tal supresión por inexistente no puede ser retroactiva y por tanto la infracción constitucional alegada resulta inexistente.

Del mismo modo la aplicación al proceso del 5.3 de la Ley 7/83 no depende de modo exclusivo de los pronunciamientos efectuados por el Tribunal Constitucional en torno al mismo (que los recurrentes creen defectuosamente interpretados por la sentencia de instancia), sino que revela la existencia de un juicio del tribunal a quo favorable a la constitucionalidad del citado precepto, para cuya formulación tiene en cuenta las declaraciones efectuadas por el Tribunal Constitucional. Por ello la consideración por la Sala como compatible con la Constitución del precepto que los recurrentes creen inconstitucional es independiente del alcance que pueda tener, desde el punto de vista de la cosa juzgada, la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en torno a ellos. La aplicación en este proceso del artículo 5.3 de la Ley 7/83 no es cuestión que afecte a la eficacia erga omnes que el artículo 164.1 de la Constitución, cuya infracción se invoca, atribuye a las sentencias del Tribunal Constitucional.

Un eventual juicio de inconstitucionalidad sobre aquel precepto debería resolverse por esta Sala planteando una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional; pero hemos venido manteniendo con reiteración, desde la sentencia de 30 septiembre 1991 que, habiéndose efectuado una interpretación del artículo 5.3 de la Ley 7/1983 que no revela disconformidad con el texto de la Constitución, es improcedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

El motivo, en consecuencia, no debe prosperar.

En lo que atañe al motivo tercero de casación, si bien es obvio que en base a la doctrina sentada en los fundamentos primero a sexto y a la afirmación de la sentencia de instancia de que en los supuestos de los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación el derecho de reversión no se reconoce en ningún caso la infracción denunciada existe, la conclusión ha de ser la misma que a la que se llegó en relación con el motivo primero por las razones expuestas en el fundamento jurídico sexto y por tanto el motivo desestimado, aun cuando conviene precisar que el derecho de reversión, como establece la sentencia de 30 de Noviembre de 1991, surge no con la consumación de la expropiación, lo que entonces surge es la garantía expropiatoria anudada a la causa expropiandi, sino cuando una vez consumada la expropiación se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento a tenor del artículo 54 de la Ley Expropiatoria y concordantes del reglamento, por lo que no cabe sostener la infracción constitucional que se alega del art. 9.3 de la Constitución Española, ni tampoco del artículo 14 ya que es reiterada la doctrina de que tal derecho no es inherente a toda expropiación.

El cuarto motivo de casación tampoco puede prosperar, en relación con la supuesta infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley Expropiatoria en relación con el 9.3 y 33 de la Constitución por las razones antes dichas ya que el motivo se articula exclusivamente en relación con el derecho de reversión que el recurrente entiende se le expropia en la Ley 7/83 en tanto no ocurría así en el Decreto Ley 2/83.

Finalmente, en lo que al quinto y último motivo articulado atañe recordar que las infracciones formales o de procedimiento en la transmisión a terceros de las cosas o derechos expropiados, hacíamos notar igualmente en la Sentencia de 30 septiembre 1991, no pueden entenderse, a la luz de la Ley singular y de la general de Expropiación, como causa desencadenante de la reversión, la cual sólo podría producirse en razón de reales desafectaciones al fin de utilidad pública o interés social que legitimó la expropiación, según se desprende de los artículos 54 de la Ley 16 diciembre 1954 y 63, c) de su Reglamento; la eventual vulneración, por el acuerdo del Consejo de Ministros, que autorizó la venta directa, de las prohibiciones o reglas procedimentales establecidas en la Ley de Contratos del Estado, y de la Ley y Reglamento del Patrimonio del Estado, produciría efectos exclusivamente sobre el referido acuerdo, sin que tuviera repercusión alguna para hacer surgir el derecho de reversión y a seguido se declaró, concreta y precisamente, que no podían entenderse como infringidos, en el proceso reprivatizador desarrollado, los artículos 103 y 104 de la Ley del Patrimonio del Estado y 201.2º. de su Reglamento, ni conculcados losprincipios de publicidad y concurrencia por el sistema de venta directa de las acciones, ni el mandato contenido en la disposición transitoria segunda, apartado b) del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 noviembre 1975, para finalmente hacer notar que, habiéndose efectuado una interpretación del artículo 5.3 de la Ley 7/83, no disconforme con el Texto Constitucional, devenía totalmente innecesario el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, y que no cabía afirmar que el derecho subjetivo de reversión nacía con la expropiación, sino que con la consumación de la misma lo que nace es la garantía expropiatoria anudada a la subsistencia de la "causa expropiandi", mientras que el derecho de reversión surge cuando se produce alguno de lo supuestos determinantes de su nacimiento según lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Expropiatoria y preceptos concordantes del Reglamento, y es por ello por lo que el discutido en el pleito no se incorporó al patrimonio de los expropiados ni con el Decreto Ley 2/1983, ni con la Ley de Conversión 7/1983 que vino a sustituir a aquél, no existiendo, por tanto, privación o expropiación del derecho de reversión que comporte la correspondiente indemnización.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional Contencioso Administrativa, es procedente imponer las costas del presente recurso al recurrente.

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por DON Inocencio , DON Simón , DON Pedro Miguel , DON Gonzalo , DON Marco Antonio Y DOÑA María Angeles ; DOÑA Carolina , DOÑA Susana , DOÑA María , DOÑA Patricia , Y DON Jose Ángel contra la sentencia identificada en el fundamento primero de esta nuestra sentencia.

En consecuencia debemos confirmarla, como asi lo hacemos, por ser conforme a derecho.

Por imperativo legal (art. 102.3 L.J.) procede imponer las costas a los recurrentes.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.