STS, 3 de Octubre de 1994

Por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación del Ayuntamiento de Barbate y el Común de Vecinos que componen la "Junta de Hazas", se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual lúe admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado" y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó al mencionado Procurador Sr. Rosch Nadal para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia en la que se recojan los siguientes pronunciamientos: Se declare la nulidad radical y de pleno derecho del acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 13 de julio de 19.H1 (Orden Ministerial 413/00, 001/81, de 19 de agosto. "Boletín Oficial del Estallo" núm. 201) por haberse adoptado el mismo prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, consistente éste en la previa incoación de un preceptivo expediente de desafectación. Que en consecuencia, se declaren igualmente nulos todos los actos expropiatorios que traían causa de aquél y que dieron lugar a la expropiación por la vía de urgencia y posterior toma de posesión por el Ministerio de Defensa de losterrenos denominados "Hazas de Suerte", que en virtud de las anteriores declaraciones de nulidad se proceda a revertir a la titularidad Municipal del Ayuntamiento de Barbate los terrenos objeto de la presente demanda, declarándose igualmente el derecho de aprovechamiento, uso y disfrute por parte del Común de vecinos. Que para el supuesto en que los intereses de la defensa nacional justifiquen la alteración de la naturaleza y fines de dichos terrenos, se proceda a la incoación del correspondiente expediente de desafectación en el que se justifiquen las razones de oportunidad y legalidad que así lo avalen, con audiencia e información de los vecinos y del propio Ayuntamiento, para la mejor defensa de sus legítimos derechos e intereses públicos. Que en definitiva, estimando la totalidad de los pedimentos contenidos en el presente escrito, se condene a la Administración demandada a estar y pasar por las anteriores declaraciones, con expresa imposición a la misma de las costas devengadas en este procedimiento, al haber actuado con manifiesta desviación y/o abuso de poder.

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia, previos sus trámites, declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, y subsidiariamente la desestimación del mismo, con la íntegra confirmación de los actos impugnados y condena en costas de las partes recurrentes. Por Auto de 3 de diciembre de 1992 se acordó el recibimiento a prueba del recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, verificándose la realización de las que fueron admitidas con el resultado que se recoge en las actuaciones.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las parles el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las suplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señalo la audiencia del día 29 de septiembre de 1994 . en cuyo acto lino lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.

Fundamentos de derecho

Por acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1981, hecho público por Orden del Ministerio de Defensa de 19 de agosto de dicho año ("Boletín Oficial del Estado del día 22), se acordó declarar ingente tanto la necesidad para los fines de la defensa nacional como la ocupación por expropiación forzosa de los terrenos destinados a campo de maniobras para ejercicios anfibios y de tiro real de la fuerza Anfibia y Infanteria de Marina, en el lugar denominado "Sierra del Retín", en el termino municipal de Barbate (Cádiz). Como consecuencia de la referida declaración, la Administración del Estado expropió 839,1 hectáreas de los terrenos que constituían las denominadas "Hazas de Suerte", cuya propiedad correspondía al Común de Vecinos del municipio de Barbate siendo su gestión y administración competencia de la "Junta de Hazas", por lo que teman la naturaleza de bienes comunales del Ayuntamiento de Barbate terrenos que desde su expropiación quedaron afectos al Campo de Adiestramiento de la Armada Sierra del Retín. El 5 de marzo de 1991 el Procurador don Luciano Rosch Nadal, en nomine del Excmo. Ayuntamiento de Barbate y del Común de Vecinos que componen la Junta de Hazas", presentó escrito dirigido al Consejo de Ministros solicitando, en virtud de lo establecido en el art. 109 de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 . la declaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo de 31 de julio de 1981. así como de todos los actos posteriores que dieron lugar a la expropiación de los terrenos conocidos como "Hazas de Suerte", y en definitiva, la reversión de los mismos , a la titulandad del Ayuntamiento de Barbate y de la "Junta de Hazas", fundando su petición, en esencia, en que los terrenos expropiados que formaban parte de las "Hazas de Suerte" era bienes comunales, inalienables según el art. 132.1 . de la Constitución, que no pudieron ser expropiados sin la tramitación previa de un expediente de desafectación, tramitación que no había tenido lugar. No habiendo recibido respuesta a la referida solicitud, se presento escrito de denuncia demora el 22 de junio de 1991. y en 16 de enero de 1992: el Excmo. Ayuntamiento de Barbate y el Común de Vecinos que componen la Junta de Hazas interpusieron el presente recurso contencioso-administrativo en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el señor Abogado del Estado.

El señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, alega al contestar a la demanda que concurren en el presente recurso tres causas de inadmisibilidad que a continuación vamos a examinar:a) La primera de ellas consiste, a juicio de la parte demandada en que el recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto fuera del plazo establecido al efecto extemporaneidad del recurso que se funda en el art. 82 f) en relación con el 58 1.º de la Ley de la Jurisdicción , y que se justifica manteniendo que en el suplico de a demanda no se hace mención alguna de la petición de nulidad de pleno derecho que las entidades demandantes dirigieron al Consejo de Ministros quedando reducido el objeto litigioso a la impugnación directa del acuerdo del referido Consejo de 31 de julio de 1981, lecho público por Orden del Ministerio de Defensa de 19 de agosto del mismo año, que se insertó en el "Boletín Oficial del Estado" de 22 de dicho mes, por lo que el recurso en que se postula la declaración de nulidad de pleno derecho de aquel acuerdo del Consejo de Ministros, presentado el 16 de enero de 1992, está promovido fuera de plazo, al haber transcurrido más de diez años desde que se adoptó el acto impugnado. Procede rechazar esta primera causa de inadmisibilidad del recurso porque, aun siendo cierto que el suplico del escrito de demanda se formula pidiendo que se declare la nulidad radical del acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1981, en el escrito de interposición las entidades demandantes pusieron claramente de manifiesto que el recurso también se deducía contra la denegación presunta de la acción autónoma de nulidad ejercitada contra el referido acuerdo, circunstancia a la que asimismo se alude ampliamente en el número 2.º de los antecedentes de hecho de la demanda. En realidad, el Ayuntamiento de Barbate y la "Junta de Hazas" se dirigieron al Consejo de Ministros en 5 de marzo de 1991 solicitando la declaración de nulidad del acuerdo de 31 de julio de 1981, petición de nulidad de pleno derecho que conforme al entonces vigente art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , podía ejercitarse "en cualquier momento". No obteniendo respuesta a su pretensión, presentaron escrito de denuncia de mora en 22 de junio de 1991. e interpusieron el recurso contencioso-administrativo el 16 de enero de 1992, cuyo objeto inmediato es la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de su petición de nulidad de pleno derecho del acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1981. aunque el fin último de la acción ejercitada sea obtener dicha declaración de nulidad. Así producidos los hechos, el recurso está interpuesto en plazo por aplicación concorde de lo dispuesto en los arts. 38. 53.c) y 58.4.º de la ley de la Jurisdicción , ya que el recurso se deduce contra un acto presunto, en virtud de silencio administrativo, de denegación de la petición de nulidad presentada el 5 de marzo de 1991. El hecho de que el suplico de la demanda no aparezca redactado en estos términos no puede desnaturalizar el verdadero objeto del recurso contencioso-administrativo, que resulta de las actuaciones en vía administrativa, del escrito de interposición y de los antecedentes de hecho que se hacen figurar en la propia demanda. La causa de inadmisibilidad invocada se funda en un extremado formalismo procesal, que se centra en la literalidad del suplico del escrito de demanda, formalismo hoy rechazado por interpretaciones más acordes con el art. 24 de la Constitución, que exige entender el cumplimiento de las formalidades procesales del modo que mejor sirvan a la consecución del fin del proceso, que consiste en que las partes obtengan una respuesta jurisdiccional a sus pretensiones de fondo, b) Alega el señor Abogado del listado como causa de inadmisibilidad del recurso, prevista en el art. 82.e) en relación con el 52.1.º de la Ley Jurisdiccional , la falta del preceptivo recurso de reposición. También hemos de rechazar este motivo de inadmisibilidad pues siendo el objeto inmediato del recurso, como acabamos de razonar, un acto presunto, en virtud de silencio administrativo, el proceso está exceptuado de recurso de reposición, según previene el art. 53.c) de la mencionada Ley de la Jurisdicción , c) Concurre en el recurso, en opinión de la parte demandada, la causa de inadmisibilidad consistente en la falta de legitimación de las entidades recurrentes, según el art. 82.b) en relación con el 28.1.º y el 57.2 .º.d) de la Ley Jurisdiccional, ya que el acuerdo del Ayuntamiento de Barbate adoptado el 1 de febrero de 1991. ratificado por la Junta de Hazas el 14 siguiente, solamente guardaba relación con la posibilidad de ejercitar la acción de nulidad del art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo , faltando la expresión de la voluntad de interponer el recurso contencioso-administrativo. El motivo invocado incurre, como el analizado en el apartado a) del presente fundamento de Derecho, en un excesivo formalismo procesal, pues acordando una entidad pública el ejercicio de la acción legal conducente a determinado fin, ello incluye una voluntad manifiesta de acudir tanto a la vía administrativa como a la judicial que se estimen pertinentes para la viabilidad de aquella acción. Pero además, el acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Barbate de 1 de febrero de 1991 ratifica en todos y cada uno de sus puntos la moción de la Alcaldía que antes se transcribe, en la que se propone que si la nulidad de pleno derecho de los actos de expropiación de los terrenos pertenecientes al Común de los Vecinos no fuese atendida en vía administrativa, el Ayuntamiento acudiría con este fin a la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. La Junta de Hazas por su parte, en su acuerdo de 14 de febrero de 1991, ratifica en todos y cada uno de sus puntos la decisión adoptada por el Pleno de la Corporación en sesión de 1 de febrero. Resulta pues clara la voluntad de los órganos de las dos entidades recurrentes de interponer, si es necesario, el presente recurso contencioso-administrativo lo que determina la conclusión de la procedencia de iccha/ar las lies causas de inadmisibilidad que respecto al mismo ha invocado el señor abogado del Estado.

Alega el Abogado del Estado, con invocación de la sentencia que cita (que señala pronunciada en el recurso num. 306.666/1982 con fecha 2 de octubre de 1992 ), que cuando se solicita dela Administración la declaración de nulidad de pleno derecho con base en el art. 109 de la les de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y la Administración guarda silencio sobre la petición, los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo no pueden entrar a examinar y declarar en su caso, la nulidad radical del acto impugnado, sino que deben limitarse a ordenar a la Administración que inicie la tramitación correspondiente y la concluya, previo dictamen del Consejo de Estado, dictando la resolución procedente en orden a si se produjo O no la nulidad radical pretendida. Dejando aparte que existen sentencias de este Tribunal Supremo que no avalan la opinión expuesta por el señor Abogado del Estado (cfr. Sentencias de I de septiembre de ENS y 24 de abril de 1993 ), la Sala entiende que en el caso que se somete a su consideración concurren circunstancias que ponen de manifiesto la falta de fundamento de la pretensión de nulidad de pleno derecho que actúan el Ayuntamiento de Barbate y la "Junta de Hazas-, como a continuación vamos a examinar, y que, en estos supuestos en que de modo inequívoco no existen las causas de nulidad radical invocadas frente a la Administiación del Estado, el órgano jurisdiccional debe entrar a conocer del fondo de cuestión suscitada, sin remitirla para su solución a los óiganos administrativos con el fin de que decidan sobre ella, previa audiencia preceptiva del Consejo de Estado, teniendo esta solución su fundamento tanto en la procedencia de desestimar la solicitud como en el otorgamiento de una tutela judicial electiva a las partes, sin introducir dilaciones respecto al enjuiciamiento de sus pretensiones (art. 24 de la Constitución), razonamientos que comportan la desestimación de la alegación formulada al respecto por el Abogado del Estado.

El problema central del litigio consiste, pues, en determinar si la expropiación de 839,1 hectáreas de terrenos que constituían bienes comunales del Ayuntamiento de Barbate gestionados por la denominada -Junta de Hazas", iniciada por acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1981. es o no nula de pleno derecho, según el art. 47.1..c) de la ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y concordantes, por no haberse tramitado y resuelto expediente de desafectación de los bienes comunales expropiados, como exigía el art. 8.º del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1955 (texto vigente por razón de la lecha de los hechos cuestionados), y reitera el art. 81.1.º de la Ley Reguladora de las liases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985 , añadiendo que equiparando el art. 132.1 .º de la Constitución el régimen jurídico de los bienes comunales al de los de dominio publico, y siendo desde luego inalienables sin previo expediente de desafectación, la expropiación llevada a cabo vulneró el citado art.132.1 .º dando lugar a su nulidad radical. Entendemos que no procede aceptar dichos razonamientos, ya que en primer lugar, la utilidad pública que "instituye el fin y fundamento de la expropiación forzosa se sobrepone a la utilidad o interés publico que para el Ayuntamiento de Barbate y el Común de sus Vecinos tienen los bienes comunales expropiados que formaban parte de las denominadas "Hazas de Suerte... En los supuestos de expropiación forzosa de bienes comunales no es necesario un expediente de desafectación de tales bienes, porque la desafectación está implícita en la expropiación y en la consiguiente afección de los bienes a la utilidad pública que la originó. En el presente supuesto concurre además la específica circunstancia de que el Ayuntamiento de Barbate, cuando se verificó la expropiación, tomó en cuenta la posibilidad de que fuera necesario instruir y resolver un expediente de alteración jurídica de los bienes afectados por la expropiación forzosa derivada del acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1981, consultando a este efecto a la Dirección General de Administración Local del entonces Ministerio de Administración Territorial. Dicho Centro directivo respondió en 13 de abril de 1982, como consta en las actuaciones, que, en razón de la especialidad de la materia, no era necesario tramitar el referido expediente, habida cuenta que la calificación jurídica (de los bienes comunales) viene alterada por su destino futuro y resulta "implícita" en actos administrativos dictados en vía expropiatoria, con iguales o mayores solemnidades que las previstas en el art. 8.º del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1955 . En efecto, el apartado 3.º del mencionado art. 8 .º exceptúa del expediente de desafectación los casos en que la alteración derivare expresa o "implícitamente" de actos administrativos dictados con iguales o mayores solemnidades que las señaladas para el procedimiento de desafectación; como ocurre con el desenvolvimiento de la expropiación forzosa objeto del litigio, en que la declaración de utilidad pública y necesidad de la ocupación de los bienes demuestra la procedencia del cambio de afectación, existiendo asimismo trámite de información pública (al que hace referencia la Orden de 19 de agosto de 1981, que hizo público el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio del mismo año). Equivalente excepción al expediente de dcsafectación se contiene en el art. 81.2.º, apartado a) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985 , cuando establece que la alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades Locales se produce automáticamente por la aprobación definitiva de los proyectos de obras y servicios. De tales razones ha de concluirse que la expropiación forzosa de los bienes comunales que formaban parte de las "Hazas de Suerte" no exigía expediente de desafectación, pues tal desafectación estaba implícita en la expropiación de los bienes para fines de utilidad pública, así lo reconocía el art. 8.º.3.º del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955 . entonces vigente, y así lo entendió el Ayuntamiento de Barbate en virtud de la consulta formulada con este fin específico a la Dirección General de Administración Local y de la respuesta fechada el 13 de abril de 1982. A cuanto queda expuesto ha de unirse que según se expresa en el escrito de demanda, el Ayuntamiento de Barbate, en sesiones plenarias de 4 de junio de 1982 y 10 de febrero de 1984, acordóaceptar la expropiación y la consiguiente valoración de los bienes sujetos a la misma, cuyo importe le fue satisfecho, aceptación que también prestó la "Junta de Hazas" en sesiones de 2 de junio de 1982 y 17 de febrero de 1984. por lo que impugnar ahora la validez de unas actuaciones a las que las entidades afectadas prestaron legalmente su consentimiento, implica realizar una conducta contraria a sus propios actos, fundándose en pretendidos vicios de forma que no se tuvieron en cuenta en su momento y que, además, como hemos razonado, no se produjeron en el sentido en que las entidades demandantes manifiestan.

Debemos desestimar las restantes alegaciones en que las partes recurrentes fundan su pretensión. No se ha producido infracción del art. 132.1 .º de la Constitución, ya que los bienes comunales tienen el carácter de inalienables salvo desafectación, lo que no excluye que estén sujetos a expropiación forzosa por causa de utilidad pública, más aún constituyendo la referida expropiación uno de los supuestos exceptuados de la necesidad de expediente de desafectación, según lo prevenido en el art. 8.º.3.° del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955 , entonces vigente. El art. 1.º de la Ley de Expropiación Forzosa no permite deducir que los bienes comunales no son susceptibles de expropiación, ya que se refiere no sólo a la privación singular de la propiedad privada, sino también de los derechos e intereses patrimoniales legítimos, aludiendo el art. 89 . apartado B) del citado texto legal, como perjuicios indemnizables que puede motivar la expropiación que de lugar a traslado de poblaciones, al "derecho de disfrute de terrenos comunales por razón de vecindad", con lo que claramente se manifiesta la posibilidad de expropiación de dichos terrenos (cfr. Sentencia de esta Sala y Sección de 24 de enero de 1991 ). Al constituir la expropiación examinada una excepción a la necesidad de expediente de desafectación no resulta de aplicación el art. 47. 1.º.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 Tampoco son de aplicación al caso los preceptos que los demandantes mencionan de la Ley del Patrimonio del Estado o de la legislación urbanística (Textos Refundidos de 1976 y de 1992), porque existen normas que regulan directamente los bienes comunales, su desafectación y las excepciones a la misma, en I., legislación de régimen local, lo que veda la analogía (art. 4.º.1. del Código Civil ). Menos aun puede existir tal analogía en relación con los arts. 238 y 240 de la ley Orgánica del Poder Judicial , cuyo ámbito normativo consiste en regular la nulidad de actos judiciales. Finalmente, el art. 6.º. 3. del Código Civil no comprende en su eficacia a los actos administrativos cuya invalidez se hace por sus propios preceptos (cfr. Sentencias de 23 de octubre de 1964 y 22 de abril de 1967 ).

En virtud de cuanto ha quedado expresado, procede desestimar íntegramente el recurso contencioso-administativo interpuesto por el Ayuntamiento de Barbate y por la "Junta de Hazas., va que no siendo procedente declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1981 y de los actos expropitarios que de el trajeron causa debemos rechazar el resto de los pedimentos contenidos en el suplico de la' demanda (sobre reversión a la titularidad municipal de los únenos expropiados c incoación de expediente de desafectación). sin que y aprecie la concurrencia de las circunstancias establecidas en el art. 131 de Ley de la Jurisdicción a efecto de una especial imposición de costas.

Que, rechazando las causas de inadmisibilidad aducidas por señor Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administratIvo interpuesto por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Barbate y del Común de Vecinos que componen la denominada "Junta de Hazas", contra la denegación presunta,. en virtud desliendo administrativo de su solicitud dirigida al Consejo de Ministros puliendo la nulidad de pleno derecho del acuerdo de dicho órgano de 31 de julio de 1981, así como de os actos posteriores derivados del mismo, que dieron lugar a la expropiación de los terrenos conocidos como - Hazas de Suerte de negación presunta que debemos confirma, y confirmamos por encontrarse ajustada a Derecho con desestimación íntegra de todos los pedimentos incluidos en el suplico de la demanda y sin efectuar expresa imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCION LEGISLATIVA; definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Pablo García Manzano.- Francisco José Hernando Santiago.- Juan Manuel Sanz Bayón.- Manuel Goded Miranda.- José María Sánchez Andrade y Sal.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando celebrando audiencia pública en el mismo día, de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.-Rubricado.