STS, 21 de Octubre de 1994

La representación procesal de la compañía mercantil "Ibiza Nueva, S.A." ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, Dirección General de Puertos y Costas, de 3 de junio de 1983 sobre denegación de solicitudes del Puerto Deportivo "La Bocana" y "Dársena Complementaria como ampliación del Puerto Deportivo "Ibiza Nueva,S.a." presentado por aquella sociedad dándose cauce libre en la citada Orden a la solicitud presentada por el Sr. Marcelino para el proyecto "Marina d'es Botafoch" que se había tramitado en competencia con las mencionadas solicitudes -objeto del recurso de reposición interpuesto ante el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo desestimado por silencio administrativo- y contra la correlativa resolución del Consejo de Ministros de 23 de mayo de 1984 que autorizó la construcción y explotación del Puerto deportivo "Marina d'es Botafoch". El recurso se interpuso ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional solicitándose la suspensión del acto administrativo; y fue admitido a trámite, abriéndose la oportuna pieza separada de suspensión que fue denegada por auto de esta Sala de 10 de marzo de 1989. Personado en los autos D. Marcelino se formuló demanda en la que sustancialmente exponía: a) que con fecha 24 de octubre de 1979 la actora solicitó en el Grupo de Puerto de Baleares autorización para la construcción del puerto deportivo "La Bocana", en la ribera norte de la bahía de Ibiza, y la correspondiente concesión indicando que ya se le había concedido con anterioridad el puerto deportivo Ibiza Nueva colindante con la nueva solicitud y ser además promotora de un extenso plan parcial de ordenación de la zona; b) que durante la exposición al público de la solicitud -de 15 de noviembre al 21 de diciembre de 1979- se presentó el proyecto de puerto deportivo "Marina d'es Botafoch" solapándose sobre el emplazamiento; c) que los proyectos se tramitaron en competencia por la Jefatura del Grupo de Puertos de Baleares por solaparse los terrenos con infracción del procedimiento establecido ya que se aplicó la Ley de Puertos en lugar de la Ley de Puertos deportivos; d) que la actora, con fecha 18 de diciembre de 1980, solicitó nueva autorización para construir y explotar una "dársena complementaria" como ampliación al puerto "Ibiza Nueva"; e) que el 7 de julio de 1983 recibió comunicación de la Orden el 3 de junio de 1983 denegando las solicitudes y declarando favorable la solicitud de D. Marcelino interponiendo el recurso de reposición alegando los defectos formales insubsanables del procedimiento seguido; f) el Ministerio deObras Públicas no respondió al recurso y el Consejo de Ministros, con fecha 23 de mayo de 1984 autorizó la construcción del puerto "Marina d'es Botafoch". Alega que la Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y después el Consejo de Estado propusieron la estimación del recurso de reposición, con la nulidad de la Orden de 3 de junio de 1983, por carecer el Ministerio de facultades resolutorias y haberse admitido una nueva solicitud después de acordarse el pase a información pública de la solicitud de la actora. Invoca la incompetencia del Ministerio para dictar la orden citada con efecto de su nulidad de pleno derecho (art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo) por corresponder al Gobierno y ser insubsanable ese defecto causando indefensión. Suplicaba que "se dicte sentencia declarando la nulidad de pleno derecho de la Orden Ministerial de 3 de junio de 1983, que denegó las solicitudes de Ibiza Nueva, S.A. o en su caso, la anulabilidad de la referida Orden Ministerial conforme al dictamen del Consejo de Estado recaído en este expediente con fecha 27 de septiembre de 1984 y correlativamente la nulidad de la Resolución del Consejo de Ministros de 23 de mayo de 1984, con base en la citada Orden Ministerial, que autorizó la construcción y explotación del Puerto Deportivo "Marina d'es Botafoch" en la Ribera Norte de la Bahía de Ibiza a favor de

D. Marcelino .

El Abogado del Estado al contestar la demanda se opuso a la admisibilidad alegando la incompetencia de la Audiencia Nacional por haberse también interpuesto el recurso contra acuerdo del Consejo de Ministros y en cuanto al fondo que se había observado los trámites esencial y que el informe del Consejo de Estado no era vinculante y que la misión del informe de la Subdelegación Provincial de Pesca y Marina Mercante se hallaba subsanado por la intervención de la Administración Autonómica. En el mismo sentido la representación de D. Marcelino alegó al contestar la demanda que esta era inadmisible también por haberse prescindido del recurso de reposición respecto del Acuerdo del Consejo de Ministros ajustado el informe del Ministerio de Hacienda indicando que no veía inconveniente en la concesión solicitada para la construcción del puerto deportivo de invernada "Marina d'es Botafoch". Por Auto de 24 de enero de 1986 se acordó elevar consulta al Tribunal Supremo sobre competencia, recayendo auto de 10 de marzo de 1989 de esta Sala declarándose competente.

El Abogado del Estado al contestar la demanda recogió los hechos de la demanda y alegó: 1º.- la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por falta del recurso de reposición contra el Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido, invocando el art. 82,e) de la Ley Jurisdiccional; 2º.- que en el expediente se siguió el trámite de la Ley de Puertos deportivos habiéndose hecho una recapitulación de las tres solicitudes que se habían iniciado según la Ley de Puertos mediante trámites adicionales y que esa tramitación no impide que se presenten nuevas solicitudes durante la información pública siendo la propia actora la que hizo una nueva solicitud y que se evacuaran todos los informes; 3º.- el principio de conservación de los actos administrativos cuando el acto no carezca de los requisitos indispensables a sus fines o den lugar a la indefensión, 4º que el Consejo de Ministros convalidó la propuesta del Ministerio ya que así había que considerar la resolución del Ministerio;y 5º.- Respecto al fondo que nada se había demostrado de contrario para llegar a la ilegalidad de los actos impugnados, tratándose de un acto discrecional conforme al art. 15.5 de la Ley de Puertos Deportivos que se remite a la Ley de Contratos del Estado cuyo art. 3 establece el margen de discrecionalidad, mayor cuantía si trata de una autorización o licencia; terminaba suplicando que se declare la inadmisibilidad del recurso por falta de reposición previa o que subsidiariamente se desestimara en todos los extremos el recurso contencioso administrativo entablado. En su escrito de contestación a la demanda el coadyuvante, insistiendo en la inadmisibilidad de la demanda por falta del recurso de reposición y en cuanto al procedimiento, se había respetado los trámites esenciales previstos en la Ley de Puertos Deportivos y que existía el informe de la Marina Mercante y el del Ministerio de Hacienda, este posterior a la orden impugnada y anterior al Acuerdo del Consejo de Ministros, así como que este acuerdo se adoptó a la vista de todo lo actuado, abundando en los del Abogado del Estado sobre la convalidación de los actos administrativos y en el suplico de que se declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, la desestimación de éste.

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba y no habiéndose considerado necesario la celebración de la vista pública se concedió a las partes término para conclusiones, lo que hicieron sucesivamente -presentando la actora dos escritos- insistiendo en sus respectivos análisis de los hechos y fundamentación jurídica de sus pretensiones acompañando la actora fotocopia del escrito dirigido al Ministerio de Obras Públicas a los efectos de agotar la via administrativa interponiendo recurso de reposición contra el Acuerdo del Consejo de Ministros.

Habiéndose acordado por providencia de 25 de septiembre de 1990 el señalamiento de los autos para votación y fallo, no pudo realizarse la notificación por baja del procurador de la actora con el que se intentó comunicar para que nombrara uno nuevo que le representara presentado escrito el 4 de febrero de 1993 por medio de nuevo procurador.

La representación del Estado y de la parte coadyuvante D. Marcelino han opuesto la inadmisibilidad del presente recurso invocando el art. 82.e) de la Ley Jurisdiccional por falta del recurso previo de reposición contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de Mayo de 1984, que autorizó la construcción del Puerto deportivo "Marina d'es Botafoch" en la ribera norte de la Bahía de Ibiza solicitada por el citado coadyuvante.

El recurso contencioso administrativo se ha entablado contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 3 de junio de 1983 que denegó las solicitudes de la entidad actora "Ibiza Nueva, S.A." para la construcción del puerto deportivo "La Bocana" y "Dársena complementaria como ampliación del Puerto Deportivo Ibiza Nueva" y contra la denegación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra ella. El recurso contencioso administrativo se dirigió también contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de julio de 1984 que autorizó la construcción y explotación de un Puerto deportivo de Invernada "Marina d'es Botafoch" a petición de D. Marcelino en el mismo emplazamiento que el solicitado por la actora y que fue tramitado en competencia y de acuerdo con la Ley de Puertos junto a la solicitud presentada por Ibiza Nueva, S.A. La actora alegó, ya en tramite de conclusiones, que había presentado un nuevo recurso de reposición contra este Acuerdo cuando se le comunicó coincidiendo cronológicamente con la presentación de su recurso. El escrito que presentaba con el sello del registro general del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo se presentó el 30 de julio de 1984, dos días después de la interposición del presente recurso contencioso administrativo aunque no aparece en el expediente administrativo.

En consecuencia ha de desestimarse la causa de inadmisibilidad opuesta no solo por la conexión existente entre el Acuerdo que concedía a otro solicitante la autorización solicitada por la actora y el hecho de que la denegación de las solicitudes de la actora se hizo por Orden Ministerial, en aplicación de la Ley General de Puertos de 1880 (art. 55) que fue objeto de recurso de reposición sino porque el escrito reseñado - que no ha sido impugnado por la Administración- subsanaba en todo caso el defecto denunciado, conforme al art. 129.3 de la Ley Jurisdiccional.

Se solicita por la actora la nulidad de pleno derecho de la Orden citada de 3 de junio de 1983 que denegó sus solicitudes, al amparo del art. 47 de la Ley de Procedimiento administrativo y subsidiariamente su anulabilidad conforme al dictamen del Consejo de Estado. Alega que su solicitud de concesión administrativa para la construcción de un puerto deportivo tenía que tramitarse de conformidad con la Ley citada 55/1969 de Puertos Deportivos en lugar de haberlo sido por la Ley General de Puertos citada por lo que se ha prescindido así totalmente del procedimiento establecido, señalando la falta de competencia del Ministerio para acordar la denegación y la tramitación de la solicitud de otro peticionario referida al mismo emplazamiento que no podía realizarse, abierto ya el trámite de información pública como han señalado el Consejo de Estado y, con anterioridad la Asesoría Jurídica del propio Ministerio al informar sobre el recurso de reposición presentado, informe que no fueron comunicados a la actora a pesar de que expresaban que procedía estimar el recurso, la anulación de la orden recurrida y reponer las actuaciones para que el expediente se tramitara con arreglo a la legislación de Puertos Deportivos.

Se hace pues indispensable examinar los trámites seguidos y sus efectos en los derechos de las partes desde las consecuencias distintas que se hubieran seguido del correcto procedimiento de las actuaciones que se tachan de nulas, según criterios jurisprudenciales que tratan de conciliar el interés individual y los fines de la actuaciones administrativa de manera que se eviten inútiles declaraciones de nulidad.

De las alegaciones de las partes, no contradichas por ellas y del expediente administrativo al que se remiten las partes de este litigio en el que no se ha solicitado el recibimiento a prueba del proceso, se obtienen los hechos siguientes que constituyen su premisa fáctica: 1º, que la parte actora fue la primera en solicitar, el 24 de octubre de 1979, autorización para la construcción del puerto deportivo "La Bocana" contiguo a la dársena que ya tenía concedida en la bahía de Ibiza y que su solicitud fue dirigida al Ministro de Obras Públicas y fue presentada en el Grupo de Puertos de Baleares; 2º, que la Administración abrió el correspondiente expediente anunciando la solicitud que se publicó en el Boletín Oficial de Baleares de 15 de noviembre de 1979 concediendo un plazo de treinta días hábiles para alegaciones; 3º, que con fecha 30 de noviembre de 1979 D. Marcelino solicitó también del Ministro de Obras Públicas y presentado ante el Grupo de Puertos citado sobre el mismo emplazamiento autorización para construir un puerto deportivo presentando aval de fecha 8 de noviembre de 1979, abriéndose el correspondiente expediente también siguiendo los trámites del Reglamento de la Ley General de Puertos y publicándose en el mismo Boletín del día 5 de enero de 1980; 4º, que la actora presentó escrito dereclamación alegando la prioridad de su petición y mostrando su sorpresa por la semejanza de las características de las estructuras básicas señalando como diferencia que se pretendía construir un ensanche urbanístico a costa de disminuir el espejo del agua protegido invocando como legislación aplicable la Ley de Puertos de 1880, el Reglamento de 19 de enero de 1928 y la Ley de Puertos Deportivos; 5º, que de conformidad con el art. 75 del Reglamento citado comenzó la tramitación en competencia de ambas solicitudes sometiéndose a información pública y recibiéndose informes de la Comandancia Militar de Marina, Consell Insular de Ibiza y Ayuntamiento de Ibiza -los tres en favor del proyecto del Sr. Marcelino realizándose la confrontación de ambos proyectos el 24 de julio de 1980 con asistencia de solicitantes y reclamantes y elevándose los expedientes a la Comisión Administrativa del Grupo que propuso que se otorgara la concesión a "Marina d'es Bostafoch" del Sr. Marcelino exponiendo las razones técnicas y sociales -entre ellas que se crearía competencia entre las dos empresas que redundaría en beneficio del público; 6º, que en este estado del trámite se presentó una nueva solicitud de Ibiza Nueva, S.A. para que se le concediera autorización para construir una "dársena complementaria" como ampliación al existente puerto deportivo "Ibiza Nueva, s.A." del que ya era concesionario; 7º, esta solicitud fue también tramitada según el art. 75 del Reglamento citado, siendo informado desfavorablemente por la Comandancia de Marina, Consell Insular, Ayuntamiento de Ibiza y Comisión de Grupo de Puertos; 8º, con fecha 2 de junio de 1982 el Servicio de Proyectos y Obras de la Dirección General de Puertos comunicó que el Consejo de Estado había dictaminado que los puertos para embarcaciones deportivas habían de tramitarse según la Ley de Puertos Deportivos debiendo ser complementados los realizados según la Ley de Puertos; en consecuencia los tres proyectos reseñados pasaron a informe de la Delegación Provincial de Jurisdicción de Baleares y de la Jefatura Provincial de Puertos y Costas de Baleares y de la Dirección General de la Marina Mercante pronunciándose los tres en favor de "Marina d'es Botafoch"; 9º, que con fecha 3 de junio de 1983 se dictaron dos ordenes Ministeriales, una denegando las dos solicitudes de la entidad aquí actora y otra declarando favorable la construcción del puerto de invernada "Marina d'es Botafoch" sometiéndose el expediente a información pública sin oposición; 10º, que las fechas 13 de diciembre de 1983 la Dirección General de Puertos y Costas sometió a la aceptación de D. Marcelino las condiciones en la que la propuesta de autorización del puerto solicitado podrá ser elevada al Consejo de Ministros para acuerdo; 11º, que por acuerdo de 23 de mayo de 1984, el Consejo de Ministros autorizó la construcción del puerto solicitado por el Sr. Marcelino , invocando el art. 11 de la Ley 55/1969 de Puertos deportivos y haciendo constar que el puerto fue "tramitado en competencia y de acuerdo con la Ley de Puertos junto a la solicitud presentado por Ibiza Nueva, S.A." y que el Ministerio de Hacienda había informado favorable ante la propuesta; 12º, que la actora presentó recurso de reposición con fecha 29 de julio de 1983 contra la denegación de sus solicitudes; 13º, que al informar sobre este recurso de reposición, la Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Turismo con fecha 5 de junio de 1984 señaló que el Ministerio carecía de competencia para resolver sobre la solicitud procediendo haber hecho una propuesta y que las solicitudes concurrentes tenían que hacerse antes del pase a información pública de la solicitud, hecha en primer lugar; y 14º, que el Consejo del Estado informó en el mismo sentido con fecha 27 de septiembre de 1984, refiriéndose en los hechos a los ocurridos hasta el recurso de reposición de 29 de julio de 1983 y exponía que la conversión de procedimientos realizada tenía su apoyo legal en el art. 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo pero que no se había cumplido "exactamente en las consecuencias de extemporaneidad de la segunda solicitud y de incompetencia del Ministerio para resolver pero que no se apreciaba incompetencia "manifiesta" por lo que la Orden si no era nula a efectos del art. 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo, no se ajustaba a derecho.

De los hechos establecidos se infiere que la tramitación de las solicitudes para la construcción del puerto deportivo en la ribera norte de la Bahía de Ibiza se ha ajustado fundamentalmente a Derecho. El principio general establecido en el art. 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo ha sido salvaguardado en su triple aspecto de que los actos administrativos impugnados han sido finalmente producido por el órgano competente, se ha observado el procedimiento establecido y su contenido se ha ajustado al ordenamiento jurídico y a los fines de aquellos actos.

En lo que atañe a la incompetencia alegada del Ministerio de Obras Públicas para acordar la denegación de las solicitudes o la declaración de la que estimaba más favorable, que señaló el Consejo de Estado aunque no estimaba esta infracción "manifiesta" a los fines del art. 47.1.a) de la misma Ley, esta Sala no puede desconocer ni que las solicitudes se tramitaran en un principio según la Ley General de Puertos, invocada por la propia actora, que confería la autorización solicitada al Ministerio de Obras Públicas, ni que advertida la necesidad de acomodar la tramitación a la Ley sobre Puertos Deportivo por un cambio de orientación en la Administración, como consecuencia de un dictamen del Consejo de Estado, se produjo la convalidación de los actos anteriores, en aplicación del art. 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

En el momento en que se llevó a cabo, un año antes de la Orden ministerial impugnada, esta medidasignificaba continuar el procedimiento según la Ley de Puertos Deportivos que confiere la autorización al Gobierno(art. 11,5) por lo que la orden ministerial que denegaba a la actora las solicitudes presentadas y la que estimaba más favorable la petición posterior, no pueden ser separadas del expediente acumulado relativo a las tres peticiones formuladas. El Consejo de Ministros al acordar la autorización y construcción en favor de D. Marcelino se refiere expresamente a la tramitación "en competencia" de la solicitud de Ibiza Nueva, S.A. y a las Ordenes de 3 de junio de 1993 que declaran favorable la autorizada y denegaban la de la entidad actora. Las ordenes del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo son parte del mismo procedimiento y han sido resueltas finalmente por el Consejo de Ministros en la resolución impugnada. El Ministerio citado tenía competencia para proponer la que estimaba más favorable y denegar las demás en el marco de la Ley de Puertos Deportivos al que se recondujo procedimentalmente la resolución del asunto. Ciertamente podía no haber acordado la denegación bastando la propuesta de la solicitud que estimaba favorable pero el hecho de acordarla no puede trascender a la validez de la resolución adoptada. Y en todo caso el acuerdo del órgano administrativo superior -el Gobierno- convalidaba los del Ministro confiriéndole su auténtico valor de propuesta al tenor del 11.5 de la misma Ley de Puertos Deportivos y del art. 53.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

La decisión del Gobierno -con su consecuente reconocimiento del carácter de propuesta de la decisión del Ministro del Departamento- no significa indefensión alguna para la entidad actora por comprender la resolución recaída las tres solicitudes presentadas que se han tramitado en el mismo expediente con la documentación correspondiente y haciéndose constar los informes de los Ministerios intervinientes y de los organismos insulares, provinciales y municipales, que han sido unánimes en que la propuesta más favorable era la del Sr. Marcelino . No puede pues acogerse la alegación de que la convalidación privó al Consejo de Ministros de la posibilidad de conocer las otras solicitudes al ser todas ellas parte del mismo expediente que hubo de conocer para adoptar la resolución.

Tampoco puede aceptarse la alegación de que el cambio de procedimiento permitió a la solicitante que alcanzó la concesión presentar su solicitud extemporáneamente: el procedimiento de concesión según la Ley General de Puertos y según la Ley de Puertos Deportivos y su reglamento -a cuyo tenor se tramitó finalmente el expediente, adicionando los informes que exigía esa tramitación -no divergen en los trámites fundamentales y desde luego ni uno ni otro impiden, hasta el momento de la resolución favorable a la autorización y antes de la información pública que puedan presentarse nuevas solicitudes por prever que cuando se refieren a la misma zona habrán de ser acumuladas (art. 21.2 del Reglamento de la Ley de Puertos deportivos, Real Decreto 2486/80, de 26 de septiembre).

En el presente litigio en cambio la solicitud del Sr. Marcelino se presentó al inicio mismo del procedimiento, al anunciarse la solicitud y a ese tramite siguieron los informes, confrontaciones y propuestas, acordándose la información al público - conforme al art. 11.3 en relación con el art. 15 de la Ley de Puertos Deportivos- después de la propuesta favorable (Orden Ministerial de 3 de junio de 1983). Como también después de la propuesta y de la información se recabó el informe del Ministerio de Hacienda para que informe sobre la ocupación de terrenos de dominio público (art. 11.4 de la Ley de Puertos Deportivos).

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso contencioso administrativo sin imposición de las costas causadas al no apreciarse temeridad o mala fe, de conformidad con el artículo 131 de la Ley.

En nombre de su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.