STS, 25 de Marzo de 1995

La parte actora, en el escrito de demanda, presentado el día 20 de mayo de 1993, solicita que se dicte sentencia estimatoria de la pretensión deducida por los recurrentes, en la que:

>>b) Se declare, asimismo, el derecho a que por la Administración se les reconozca la antigüedad a efectos pasivos que les hubiere correspondido de continuar en activo hasta los 70 años.

>>Subsidiaria o alternativamente, para el caso de que la Sala estimara la pretensión que se ha consignado con la letra a), se estime la discriminación injustificada que sufren los recurrentes respecto a los funcionarios de su mismo Cuerpo, jubilados como ellos con posterioridad a la vigencia de la Ley 30/84, a quienes si se les ha abonado la diferencia de retribuciones entre activo y jubilado durante el periodo de tiempo que media entre la fecha en que se les jubiló y aquélla en que debieron ser jubilados de acuerdo con la disposición transitoria novena de la citada Ley, así como la ayuda establecida en la Disposición Adicional (sic) Quinta de la ley 50/1.984, y, en consecuencia, se declare que resulta procedente la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por esta discriminación>>.

Conferido traslado de la demanda al Abogado del Estado en la representación que le es propia, la contestó por escrito en el que expuso, como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, los que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala que dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Por Auto de 30 de junio de 1.993 se declaró no haber lugar al recibimiento del recurso a prueba solicitado por la parte actora y se acordó sustanciar este pleito por conclusiones sucintas y se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que, tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Se señaló para votación y fallo la audiencia del día catorce de marzo de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley para los de su clase.

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la desestimación de la reclamación formulada por los actores en solicitud de indemnización por daños y perjuicios derivados de la aplicación del artículo 33 y disposición transitoria novena de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, formulada ante el Consejo de Ministros en fecha 10 de septiembre de 1.992.

La cuestión que en el presente proceso se plantea referida al derecho de los funcionarios a ser indemnizados por anticipación de la edad de jubilación es sustancialmente equivalente a la que ha quedado ya resuelta por la sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, luego reiterada por otras de innecesaria cita y concretada la posición jurisdiccional sobre esta materia en las sentencias de 29 de enero y 16 de junio de 1993, cuyo contenido da respuesta a los argumentos esgrimidos y complementa las soluciones jurídicas que, en orden a esta materia, se han suscitado, cuyo contenido jurisdiccional es preciso reiterar por el principio de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley garantizadora de la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de nuestra Constitución, pues aún cuando se trate en unos casos de miembros de la Carrera Judicial y en otros de funcionarios de las Administraciones Públicas, en todas ellas lo planteado es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación.

El artículo 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -artículo 21 de la Constitución de 1931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, artículo 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en la actualidad en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, -hoy artículo 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992-, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento mas completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, los mismos remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en que casos procede y que requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en que casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esaresponsabilidad con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/92, antes mencionada); la prevista en el artículo 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al artículo 139 de la Ley 30/92- está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del artículo 1902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez mas como el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los presupuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición y otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánico del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, noparece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada, y parcialmente concedida, con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocida el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.- .

Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de la Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., después de negar que los mismos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que es modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivos, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegará, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además otras sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces veinte, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el B.O.E. de fecha 26 de noviembre de 1992, se orientaba de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

Respecto a la súplica, formulada subsidiariamente, para que se les conceda a los demandantes la cantidad establecida en la disposición transitoria quinta de la Ley 50/84, de 30 de diciembre, como ayuda para la adaptación de las economías individuales a la situación determinada por la nueva edad de jubilación, la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo se ha pronunciado en favor de su aplicabilidad a los Profesores de Educación General Básica, así, entre otras, en las sentencias de 25 de febrero, 13 de abril, 12 de junio, 5 de julio y 27 de septiembre de 1991, que han venido a declarar que los Profesores de Educación General Básica, jubilados con posterioridad a la vigencia de la Ley 30/84, aunque su jubilación se haya producido por aplicación del Real Decreto-Ley 17/82 y no por efecto de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, tienen derecho a percibir la ayuda establecida por la citada Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/84, ya que su situación real es análoga a la de los demás funcionarios sin que, desde la perspectiva del artículo 14 de la Constitución vigente, exista razón para que reciban un tratamiento económico diferenciado, y, en consecuencia, el principio recogido por el artículo 4.1 del Código civil exige la aplicación analógica de los derechos reconocidos por la mentada Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/84, de 30 de diciembre.

Es más, el propio legislador, en la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, (B.O.E. 30-12- 93), por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para 1994, ha extendido los beneficios de la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/84, de 30 de diciembre, con su mismo alcance, contenido y efectos económicos, a los Profesores de Educación General Básica que hayan sido jubilados con carácter forzoso durante el periodo a que se refiere dicha disposición, en desarrollo de la cual se promulgó el Real Decreto 278/1994, de 18 de febrero.DECIMO.- Ahora bien, el precepto que acabamos de transcribir, al igual que la también citada Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, limitan temporalmente la ayuda prevista a aquellos Profesores de Educación General Básica que se jubilen con carácter forzoso antes del transcurso de cinco años desde la entrada en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 3 de agosto de 1984 sin contener disposición alguna acerca del momento de su entrada en vigor, por lo que su vigencia comenzó, según lo dispuesto por el artículo 2.1 del Código civil, el día 23 de agosto del mismo año, de manera que de los ahora demandantes, dadas las respectivas fechas de su jubilación, sólo Don Jesús Luis , jubilado el día 13 de mayo de 1986, tiene legalmente reconocida la expresada ayuda, puesto que tanto Doña Soledad como Don José se jubilaron una vez transcurridos los cinco años de la entrada en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, ya que la primera se jubiló el día 31 de agosto de 1989, es decir ocho días después del transcurso de los cinco años establecidos por las indicadas Disposiciones Transitoria Quinta de la Ley 50/84 y Adicional Decimocuarta de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, y el segundo el día 31 de agosto de 1991, como se deduce de los documentos incorporados al expediente administrativo, y, en consecuencia, hemos de desestimar la pretensión que, para que se les abone la indicada ayuda, formulan estos dos últimos en la súplica del escrito de demanda.

Alega el Abogado del Estado respecto de las peticiones que, con carácter subsidiario, hacen los demandantes para que se les reconozca la ayuda referida, el hecho de que no fueron articuladas en vía administrativa, por lo que faltaría el presupuesto previo para que esta Jurisdicción, dado su carácter revisor, pueda pronunciarse al respecto.

Sin embargo, no compartimos tal planteamiento del Abogado del Estado acerca de la inexistencia de acto previo, porque lo cierto es que los demandantes se dirigieron, con fecha 10 de septiembre de 1992, al Consejo de Ministros en solicitud de indemnización de daños y perjuicios como consecuencia de su jubilación anticipada, y, por consiguiente, la ayuda prevista por la citada Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, al tener el carácter de una indemnización legalmente establecida por razón de la jubilación anticipada de los funcionarios, les debió ser concedida, como declaró la Jurisprudencia citada y, posteriormente, les ha reconocido expresamente la también citada Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, lo que obliga a rechazar la oposición que por este motivo hace el Abogado del Estado a las indicadas pretensiones subsidiarias de los demandantes.

Lo expuesto obliga a estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo deducido por el demandante Don Jesús Luis por no ser conforme a derecho la denegación de la ayuda establecida por la Disposición Transitoria Quinta de la 50/1984, de 30 de abril, mientras que se deben desestimar íntegramente los recursos contencioso- administrativos interpuestos por los otros dos demandantes, Doña Soledad y Don José , así como las pretensiones que éstos deducen en la súplica de la demanda, y el resto de las peticiones que el primero hace en dicha súplica, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas causadas en el presente proceso, al no existir temeridad ni mala fe.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados y los artículos 37 a 83 de la Ley de esta Jurisdicción.