STS, 2 de Junio de 1997

Por la representación de los recurrentes arriba mencionados se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia estimando su recurso en los términos que quedan reflejados en el suplico y que se dan por reproducidos por remisión.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 28 de octubre de 1992, acordándose por providencia de la misma fecha dejar sin efecto el señalamiento y oficiar al Consejo de Investigaciones Científicas y al Ministerio de Industria, Subdirección General de Normalización y Reglamentación para que enviasen relación del personal destinado en el IRANOR en el momento de la entrada en vigor del R.D. 1612/85, con el fin de emplazarles, en evitación de posibles indefensiones. Una vez verificado lo anterior para votación y fallo se señaló la audiencia del día 28 de mayo de 1997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El objeto del presente recurso es la impugnación del R.D. 1614/1985, por parte de seisfuncionarios del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, con destino dentro de él en el Instituto Español de Normalización (IRANOR), que por virtud de dicho Real Decreto, que suprimió dicho Instituto, son adscritos al Ministerio de Industria y Energía.

El R.D. 1614/1985, de 1 de agosto, que ordena las actividades de normalización y certificación, fue dictado, como reza su "preámbulo", a iniciativa del Ministerio de Industria y Energía y a propuesta del Ministerio de la Presidencia.

Dicho objeto inicial fue ampliado contra los actos de aplicación individual del R.D. 1614/1985, comunicada a los recurrentes por sendos oficios del Secretario General del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, de 9 de diciembre de 1985, consistentes en la adscripción al nuevo organismo "Subdirección General de Normalización y Reglamentación" del Ministerio de Industria y Energía, creado por aquél, y pérdida de derechos económicos.

Antes de entrar en el estudio del recurso, es necesario observar que el Real Decreto impugnado ha sido derogado por el R.D. 2200/1995, de 28 de diciembre, lo que suscita la duda de si el proceso conserva su objeto, al haber desaparecido del ordenamiento jurídico la norma impugnada.

La respuesta debe ser afirmativa, pues en la hipótesis de que se declare la nulidad del Real Decreto impugnado y en la medida en que el Real Decreto afectó a situaciones individuales como las de los recurrentes, dicha declaración puede producir efectos en éstos, lo que basta para mantener la subsistencia actual del objeto del proceso.

Tal respuesta es aun más clara en este caso, en el que, como objeto acumulado al de la impugnación directa del Real Decreto, se incluye en el proceso la de los actos aplicativos de adscripción y abono de retribuciones inferiores.

En relación con estos últimos, y antes de entrar en el enjuiciamiento de fondo, es preciso abordar la alegación de inadmisibilidad, formulada por el Abogado del Estado, por falta de interposición del, a la sazón, preceptivo recurso de reposición.

La alegada inadmisibilidad no puede prosperar, pues si bien en el momento de la interposición del recurso el requisito omitido venía exigido por el Art. 52 de la Ley Jurisdiccional, y su omisión era motivo de inadmisibilidad, conforme a lo dispuesto en el Art. 82.e) de la misma, la omisión del requisito era subsanable, según lo dispuesto en el Art. 129.3 del propio texto; por lo que lo procedente hubiera sido que inmediatamente de la contestación a la demanda se hubiese procedido por el Tribunal conforme a lo dispuesto en este último precepto, dando a los recurrentes la oportunidad de subsanar la falta del requisito omitido, de cuya exigencia además no se informó a los recurrentes en la notificación del acto administrativo recurrido, lo que es una razón más para no conceder a la omisión virtualidad obstativa.

En esas circunstancias no tendría sentido que en este momento de sentencia se dilatara, aun más, el trámite para dictarla, para dar a la parte la oportunidad legal de que disponía, cuando en este momento el requisito en cuestión ha sido suprimido por la Ley 10/1992, cuya disposición derogatoria 2.c) ha derogado los Arts. 52 a 55 de la Ley Jurisdiccional.

La interpretación teórica de que, rigiéndose los requisitos procesales por las normas vigentes en el momento del inicio del proceso, la citada derogación no afectaría a la subsistencia en este caso del requisito y a la procedencia por tanto de hacer uso del mecanismo subsanatorio del Art. 129.3 de la Ley Jurisdiccional, adolecería de un exceso de formalismo, contrario al Art. 24 C.E., con arreglo al cual deben evitarse las interpretaciones de los formalismos procesales en sentido enervante, contrario a su fin.

En este caso no existe duda de que aunque se hubiera dado en su momento a los recurrentes la oportunidad de subsanar el defecto, la resolución del recurso de reposición hubiese sido contraria a los recurrentes, pues esa solución está anunciada en los términos de la contestación a la demanda, y deriva además de la inescindible vinculación de los actos de aplicación impugnados a la validez del Real Decreto, razón complementaria, que en algunas ocasiones (Vid Sentencia de esta Sala de 26 de marzo de 1992, entre otras), cuando aun estaba vigente el precepto que imponía el requisito omitido, se tuvo en cuenta en la jurisprudencia, para prescindir del requisito, pudiéndose citar en la misma línea de interpretación subsanatoria las sentencias de 28 de mayo, 20 de junio, 3 de julio y 26 de julio de 1996.

La impugnación del Real Decreto se funda en una serie de motivos de diferente entidad, referidos, unos globalmente al mismo, y otros, a contenidos determinados (entre éstos en especial lasupresión del IRANOR y la adscripción de su personal al Ministerio de Industria y Energía).

El éxito hipotético de los motivos de impugnación global del Real Decreto haría innecesario el enjuiciamiento de los referentes a contenidos individualizados; de ahí que debamos centrar nuestra atención en aquéllos, seleccionando incluso entre los mismos los que tienen más clara relevancia, pues bastaría con el éxito de los mismos, para que no fuese necesario el análisis de los restantes, de más problemática virtualidad.

Hecha esta observación metódica, los vicios imputados por los recurrentes al Real Decreto en su globalidad se refieren al procedimiento de elaboración, considerando vulnerados en él los Arts. 47.1.c) y 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, siendo los vicios de dicho procedimiento alegados por los recurrentes, los siguientes:

1. La omisión de la iniciativa del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, a quien, en tesis de la parte, le correspondía la iniciativa en cualquier tema relacionado con las actividades de normalización y verificación, o en su caso al Ministerio de Educación y Ciencia, por lo que se ha vulnerado el Art. 129.1 al asumir la iniciativa del Real Decreto el Ministerio de Industria y Energía.

2. La omisión de informes y estudios previos en el proceso de elaboración de la norma, y la falta de los mismos en el expediente, con lo que se vulneran los apartados 1 y 2 del Art. 129 citado.

3. La omisión del informe de aquellas entidades que ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados, con vulneración del Art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, citándose como omitida la audiencia de las asociaciones de consumidores y usuarios, establecida en los Arts. 2 y 22 de la Ley 26/1984, de 10 de julio de defensa de los consumidores y usuarios, y la de las Asociaciones Empresariales, asimismo establecida en el Art. 22 citado.

4. La omisión en el expediente de elaboración de toda intervención de la Comisión Interministerial de Normalización y Homologación, creada por Orden de la Presidencia del Gobierno de 21 de octubre de 1980, y modificada por Orden de 27 de mayo de 1983, Arts. 3 y 4, conforme a los cuales le corresponde la competencia para proponer la elaboración de disposiciones generales en materia de homologación y calidad, así como la de informar con carácter preceptivo y vinculante los proyectos de disposiciones de carácter general que puedan afectar a la implantación y desarrollo de la normalización.

5. La omisión de informe de la Secretaría General Técnica.

6. La omisión del informe del Consejo de Estado, con vulneración del Art. 130.3 de la L.P.A. y 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980.

Siguiendo la pauta metódica que antes se anunció, es conveniente seleccionar del elenco de motivos impugnatorios enunciados los recogidos en los apartados b) (omisión de informes previos), c) (omisión de audiencia e informes de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios y de las Asociaciones Empresariales) y d) (la falta de intervención de la Comisión Interministerial de Normalización y Homologación), pues, al ser más evidente en este caso su relevancia, el éxito de la tesis de los recurrentes en relación con esos requisitos, que ya se anticipa, hará innecesario el examen de los demás, cuya ausencia puede ser más problemática.

En ulteriores apartados se abordará el examen de esos requisitos; pero antes de entrar en su análisis es preciso dejar sentado aquí que el examen del expediente administrativo de elaboración del Real Decreto incorporado a los autos revela que su único contenido consiste en un Proyecto del Real Decreto de la Presidencia del Gobierno y dos informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria y Energía de 15 de enero y 13 de junio de 1985 referidos a dicho proyecto.

Por lo que hace a la omisión de estudios e informes previos exigida en el Art. 129.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, el Abogado del Estado en su contestación sale al paso de la alegación de los recurrentes, remitiéndose a los documentos 2, 3, 4 y 8 de la demanda, que acreditan, a su juicio, que dichos informes y estudios tuvieron lugar a través de la Comisión Interministerial para la Normalización y del propio IRANOR, a cuyos estudios tuvo acceso la parte recurrente.

Conviene precisar que los documentos aludidos por el Abogado del Estado no forman parte del expediente de elaboración del Real Decreto, sino que son comunicaciones del primero de los recurrentes a diversos destinatarios, que ni por su contenido tienen el carácter de los estudios e informes, a que se refiereel Art. 129.1 citado, ni pueden suplirlos.

El documento 2 se dirige por dicho recurrente a los miembros de la Comisión Interministerial para la Normalización y Homologación, comentando críticamente una reunión de la misma, al parecer celebrada el 24 de mayo de 1985, y en la que se habría examinado un borrador de anteproyecto del Real Decreto enviado a la Comisión por el Ministerio de Industria y Energía.

Los demás documentos (3,4 y 8) son comunicaciones del mismo recurrente al Presidente del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, en los que le expone su preocupación y crítica del proyecto y de la falta de interés del C.S.I.C. y del Ministerio de Educación y Ciencia en relación con él.

Ha de partirse así de la inexistencia de los estudios e informes previos, exigidos por el Art. 120.1 de la

L.P.A., debiendo analizar el significado jurídico atribuible a su omisión.

Nuestra jurisprudencia (así sentencias de esta Sala de 10 de julio y 27 de julio de 1990) ha reconocido transcendencia invalidante la omisión de los estudios e informes previos, exigidos por el Art. 129 de la L.P.A. en garantía de la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición proyectada.

En el caso actual no puede minimizarse la importancia de los informes, pues existen factores de dificultad, reflejados en las alegaciones de los recurrentes, de entidad muy significativa para que tales estudios e informes hubiesen debido orientar el proceso de elaboración y la garantía de la legalidad de la norma proyectada.

Debe tenerse en cuenta que por el Real Decreto se suprimía un Instituto del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, organismo autónomo del Ministerio de Educación y Ciencia (Art. 1º D. 3450/1977), y que la norma proyectada se refería a una materia, sobre la que se proyectaban las competencias de aquel Instituto, y a su través del Ministerio de Educación y Ciencia, así como las de la Comisión Interministerial de Normalización y Homologación (O.M. de 27-5-1983, Arts. 1º y 3º), lo que exigía de por sí, en términos de pura racionalidad, el examen y justificación de la posibilidad misma de que el Ministerio de Industria y Energía asumiese la iniciativa de elaborar por sí solo una norma reglamentaria como la cuestionada, lo que no deja de suscitar graves dificultades, a la vista de lo dispuesto en el Art. 24.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

El hecho de que por el Real Decreto recurrido se dispusiera la adscripción de personal funcionario del organismo autónomo al Ministerio de Industria y Energía constituye a su vez un nuevo factor de dificultad a la hora de elaborar la correspondiente disposición reglamentaria, para justificar una solución tal en el marco de la Ley 30/1984 y del D. 2043/1971, de 23 de julio, de Estatuto de Personal al Servicio de los Organismos Autónomos.

Basta con las dificultades aludidas, para evidenciar la real funcionalidad en este caso de los estudios e informes omitidos, cuya falta, por tanto, no puede minimizarse, justificándose la entidad de vicio invalidante de su omisión conforme a la jurisprudencia citada.

La omisión de audiencia e informe de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las asociaciones empresariales, se reputa asimismo vicio esencial de entidad invalidante, según se razonará de inmediato.

La más reciente jurisprudencia viene atribuyendo al requisito del Art. 130.4 de la L.P.A. un significado esencial.

En sentencia de esta Sección de 25 de mayo de 1995 (F.D. 2º), con amplia cita de jurisprudencia anterior, se decía respecto del requisito que ahora nos ocupa:En la jurisprudencia actual no se cuestiona que cuando se omite la audiencia de entidades representativas de intereses de carácter general corporativo, establecida en el artículo 130.4 de la L.P.A., la consecuencia de la omisión deba ser la anulación de la norma, en cuyo proceso de elaboración se incurre en tal vicio...>>.

Dicha tesis se ratifica en sentencias de esta misma Sección de 11 de enero y 26 de febrero de 1996.

No es así compartible la alegación del Abogado del Estado en su contestación a la demanda de que la audiencia regulada en el Art. 130.4 de la L.P.A. sea de carácter facultativo, estando superada por la jurisprudencia actual la de las sentencias por él citadas. La preceptividad de la audiencia, cuando está establecida en la Ley, viene impuesta, a parte de por la Ley misma de que se trate, por el Art. 105.a) de la Constitución, que responde al carácter democrático del Estado, cuya caracterización se refleja en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales.

La base legal de la audiencia, cuya omisión denuncian los recurrentes, se fija por éstos en los artículos 2.e) y 22.2 y 3 de la Ley 26/1984.

El Abogado del Estado en su contestación niega que se de en el caso actual ninguno de los supuestos referidos en dichos preceptos; pero su tesis no es compartible, y sí, por el contrario, lo es totalmente la de los recurrentes.

El elemento problemático en cuanto a la necesaria audiencia de las asociaciones de los consumidores, ex Art. 2.e) de la Ley 26/1984 pudiera, en su caso, situarse en la afectación directa de la norma a los consumidores y usuarios, si se entendiera que una norma de carácter organizativo pudiera no producir esa afectación directa, sino que su eficacia sería indirecta.

Mas si se tiene en cuenta que la composición del Consejo regulado en el Art. 3º incluye "cuatro representantes de los consumidores y usuarios propuestos por el Consejo a que se refiere el artículo 22.5 de la Ley 26/1984, de 19 de Julio" (Art. 3.j), es indudable que la afectación a las asociaciones es directa en la medida en que el Real Decreto está regulando su participación en los órganos que crea, siendo dichas asociaciones los entes representativos (Art. 20 L. 26/84) de los intereses generales de los consumidores y usuarios, lo que las sitúa claramente en el supuesto del Art. 130.4 L.P.A.

La inclusión en el supuesto general del Art. 22.1 de la Ley 26/84 parece clara; pero es que además, como especificación de esa previsión general, la inclusión en el apartado 2.b) del propio artículo resulta innegable, pues el Real Decreto cuestionado regula una actividad de normalización y certificación, que tiene adecuado encaje en el concepto genérico de servicios de uso y consumo de dicho apartado 2.b).

Ello a parte, los términos del preámbulo del Real Decreto, destacados en la demanda, son de por sí suficientemente expresivos de su designio normativo, y en razón de él de la afectación directa a los intereses de los consumidores y usuarios, lo que elimina la duda antes suscitada a los meros efectos dialécticos.

En cuanto a la audiencia de las asociaciones empresariales, establecida en el apartado 3 del Art. 22 de la Ley 26/1984 resulta aun más clara, por las mismas razones legales expuestas respecto de las asociaciones de consumidores y usuarios, intensificadas en este caso, pues la normativa sobre normalización de los productos y servicios afecta de modo directo a los empresarios que los producen.

Es de nuevo el preámbulo del Real Decreto el que ilustra sobre el interés de los empresarios en la norma que nos ocupa, cuando dice que "la calidad de vida y defensa del consumidor, de un lado, y la claridad y transparencia del tráfico comercial, de otro, son pues, razones que serían suficientes de por sí para abordar una ordenación del tipo que aquí se regula". Y en otro pasaje posterior: "Por otra parte, se vierten progresivamente al campo de la actividad privada, donde teoría y práctica indican que deben estar, determinados aspectos de las actividades de normalización y certificación. Todo ello desde la óptica de que a nadie como a los propios empresarios y consumidores interesa la buena marcha de estas realizaciones".

Ante tan expresivas y contundentes manifestaciones del propio Reglamento impugnado no ofrece duda la afectación del mismo a los empresarios, como base para su necesaria audiencia en el proceso de elaboración, establecida en el Art. 22.3 de la Ley 26/1984, audiencia omitida, lo que vicia de nulidad al Real Decreto.

Por último, en cuanto a la falta de intervención de la Comisión Interministerial deNormalización y Homologación, la Orden de 27 de mayo de 1983, que la reorganiza, derogando la de 21 de octubre de 1980, que la constituyó, le atribuye en su Art. 3.1., entre otras, las funciones de "elaborar disposiciones generales para la ordenación de competencias y desarrollo de las actividades de normalización y homologación" y la de "proponer la elaboración de las disposiciones generales para la reforma de los aspectos estructurales y funcionales, que resultan necesarios para una mayor eficacia de las actuaciones administrativas en materia de normalización, homologación y calidad". Y en el Art. 4.1 la de "informar con carácter preceptivo y vinculante los proyectos de disposiciones generales que puedan afectar a la implantación y desarrollo de la Normalización y en particular los que contengan o hagan referencia a reglamentos técnicos, normas, especificaciones e instrucciones de obligado cumplimiento".

Dada esa regulación, es inequívoco el protagonismo en la elaboración de la norma cuestionada que correspondía a dicha Comisión, que no podía ser eludido, por el hecho de que el Real Decreto la suprima, pues la iniciativa e intervención que reglamentariamente tenía conferida es en sí un acto anterior al Reglamento que, en su caso, pudiera derivarse de ella, por lo que, prescindir de esa intervención, constituía una derogación singular de su reglamento rector, vedada por el Art. 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

El hecho de que la Comisión Interministerial se reuniera para tratar del proyecto del Real Decreto, de lo que no existe constancia en el escuetísimo expediente administrativo, aunque se refleje en la documental aportada por los recurrentes, no tiene entidad suficiente para dar cuerpo a la misión que le incumbía con arreglo a lo dispuesto en el Art. 3 citado, de la Orden de 27 de mayo de 1983, no siendo así compartible la alegación del Abogado del Estado, con la que contesta a la de los demandantes.

Basta la concurrencia de los vicios examinados, y sin necesidad de detenernos en el examen de las demás alegaciones impugnatorias de los recurrentes, para concluir que se ha prescindido del procedimiento establecido en los Arts. 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo, lo que determina la nulidad del Real Decreto.

En cuanto a la pretensión acumulada de anulación de los actos administrativos derivados de su aplicación "y en concreto la adscripción al Ministerio de Industria y Energía de los recurrentes y la pérdida indebida de derechos económicos derivados de tal adscripción" y la condena a indemnización de daños y perjuicios que de tales actos se deriven, su éxito es consecuencia natural de la anulación del Real Decreto, cuya aplicación ha determinado las situaciones individualizadas que impugnan, y cuyo restablecimiento tiene amparo en el Art. 42 de nuestra Ley Jurisdiccional.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.