STS, 26 de Noviembre de 1998

El Gobierno de la Nación aprobó en su reunión de 4 de Agosto de 1993, el Real Decreto 1393/1993, de 4 de Agosto, por el que se modificó el artículo 15 del Real Decreto 338/1990, de 9 de Marzo , por el que se reguló la composición y la forma de utilización del Número de Identificación Fiscal. El Real Decreto 1393/1993 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado nº 208, del día 31 de Agosto de 1993.

EL CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS, representado por el Procurador D. Javier de la Orden Gómez, previo acuerdo corporativo adoptado el día 14 de Octubre de 1993, presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo, registrado de entrada en el Registro General del Tribunal Supremo con fecha 16 de Marzo de 1994, impugnando el Real Decreto 1393/1993 , referido.

Requerido al Subsecretario del Ministerio de Economía y Hacienda la remisión del expediente de elaboración del Real Decreto 1393/1993 , fue recibido en esta Sala con fecha 16 de Octubre de 1995.

Publicado el anuncio prevenido por la Ley y emplazadas las partes interesadas, se dió plazo de 20 días, a la parte actora CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA para que presentara la demanda.

La representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA presentó escrito de demanda en el que expuso las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "que tuviera por formalizada la demanda en el recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1393/1993 , lo admita y, previa su tramitación, acuerde plantear la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 113 de la mencionada Ley 33/87 y, en todo caso, dicte Sentencia por la que estimando el recurso anule la disposición impugnada por ser contraria a Derecho, y con costas".

LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó alegaciones previas, manteniendo la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por interposición extemporánea del mismo, toda vez que el Real Decreto 1393/1993 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 31 de Agosto de 1993, en tanto que el recurso contencioso-administrativo fue registrado de entrada en el Tribunal Supremo el día 16 de Marzo de 1994, superado con creces el plazo legal de interposición de dos meses.

Dado traslado de estas alegaciones previas del Abogado del Estado a la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA, ésta presentó escrito manifestando que el recurso contencioso-administrativo fue presentado el 21 de Octubre de 1993, acompañando el escrito sellado en el Registro General del Tribunal Supremo en dicha fecha.

Esta Sala Tercera acordó por Auto de fecha 30 de Septiembre de 1997 desestimar la alegación previa de inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo directo nº 1/217/1993, interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS, contra el Real Decreto 1393/1993, de 4 de Agosto , ordenando la continuación de la sustanciación del recurso.

LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, se opuso a la demanda, formulando las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día Sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por falta de legitimación, o en su defecto desestimando dicho recurso, por ser el Real Decreto recurrido ajustado al Ordenamiento Jurídico", añadiendo en Otro sí Digo que "es improcedente plantear cuestión de inconstitucionalidad, en primer término por el juicio de relevancia, puesto que el recurso se ha interpuesto con esta única finalidad, y en segundo lugar por el fondo y contenido de la Disposición recurrida, que es ajustada a Derecho" y, por Otrosí Suplicó a la Sala que "se tenga por hecha la anterior manifestación de improcedencia de la cuestión de constitucionalidad".

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ambas partes presentaron conclusiones sucintas, ratificándose en sus alegatos y pretensiones.

Terminada la sustanciación del recurso contencioso-administrativo se señaló para deliberación y fallo el día 24 de Noviembre de 1998, fecha en la que tuvo lugar el acto.

La Sala debe examinar, como cuestión previa, por ser de orden público procesal y por ello de obligado cumplimiento, si la entidad recurrente está legitimada o no para la interposición del presente recurso contencioso-administrativo.

EL CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA fundamentó, en su escrito de demanda, su legitimación activa, textualmente: "en virtud de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley Jurisdiccional, siendo titular de un auténtico interés directo como acredita el hecho de tener asignado el número de identificación fiscal -2816008-G, según se acredita con la certificación que se acompaña como documento nº 1. El Consejo General, según dispone el artículo 1º de la Orden de 7 de Diciembre de 1972, que aprueba el Reglamento del Consejo General, gozará a todos los efectos de la condición de Corporación de Derecho Público".

El Real Decreto 1393/1993, de 4 de Agosto, impugnado, modifica el artículo 15 del Real Decreto 338/1990, de 9 de Marzo , por el que se reguló la composición y la forma de utilización del Número de Identificación Fiscal, reglamentando las disposiciones del artículo 113 de la Ley 33/1987, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 , cuyo apartado uno ordenó que todas las personas físicas o jurídicas, así como las Entidades sin personalidad a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria , deberán tener un Número de Identificación Fiscal para sus relaciones de naturaleza o con transcendencia tributaria, asimismo el apartado 2 de dicho artículo 113 citado, regulaba con detalle la identificación a través del Número de Identificación Fiscal de las operaciones realizadas por aquéllas con los establecimientos de crédito. (operaciones activas, pasivas, pagos de cheques, etc).

Con posterioridad, la Disposición Adicional Decimoctava de la Ley 18/1991, de 6 de Junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, reprodujo el apartado 2, del artículo 113, dedicado a la identificación de las operaciones activas y pasivas de las entidades de crédito y otras obligaciones informativas de éstas, introduciendo retoques muy concretos, que no afectaron esencialmente al conjunto de la disposición.Por último, el artículo 84 de la Ley 31/1991, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, volvió a reproducir el apartado dos del artículo 113 , referido, introduciendo algunas precisiones, e incluso volviendo a la redacción inicial en otros, aspectos concretamente en materia de sanciones.

Pues bien, el Real Decreto 1393/1993, de 4 de Agosto, no ha hecho sino modificar el artículo 15 del Decreto 338/1990, de 9 de Marzo , que es el dedicado a desarrollar el apartado 2 del artículo 113, mencionado, con el fin de recoger las modificaciones introducidas en el primitivo apartado dos del artículo 113 de la Ley 33/1987, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, por las Leyes posteriores citadas .

Este pequeño exordio histórico tiene por objeto sentar una conclusión que esta Sala considera importante, por lo que luego se razona, consistente en afirmar que el artículo 15 de ambos Reales Decretos tiene una gran analogía en cuanto a su contenido y fines.

Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo pronunció con fecha 7 de Octubre de 1992, sentencia recaída en el recurso contencioso-administrativo directo nº 752/1990, interpuesto contra el Real Decreto 338/1990, de 9 de Marzo , precisamente por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA, razón por la cual por aplicación del principio de unidad de criterio, la Sala considera que lo mantenido en aquella sentencia es plenamente aplicable al presente Recurso Contencioso-Administrativo.

Desde el momento en que la Administración demandada opone, al contestar la demanda, la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la Corporación recurrente, al amparo del art. 82-b), en relación con los arts. 28-1-a) y b) y 32 de la Ley Reguladora de este Orden Jurisdiccional , debe ser tratada dicha excepción con carácter preferente, toda vez que, de prosperar, vedaría cualquier otro pronunciamiento sobre las restantes cuestiones que se plantean en el pleito

Para su debido enjuiciamiento hay que comenzar señalando que la recurrente es el Consejo General de Colegios de Economistas de España, creado y reglamentado por la Orden 28-6-1971, sin perjuicio de lo que dispone su Reglamento de funcionamiento, aprobado por Orden de 7 diciembre de igual año, siéndole asimismo de aplicación lo dispuesto en la Ley de Colegios Profesionales de 13-2-1974, con las modificaciones introducidas por la Ley 26-12-1978. El art. 2.º de las normas reglamentarias, contenidas en la Orden primeramente citada, establece las funciones del Consejo General, a través de 21 apartados, de los que ofrece especial interés su núm. 4) en cuanto le atribuye la función de «Defender los derechos y exigir el cumplimiento de los deberes de los Colegios de Economistas, así como los de sus colegiados. El Consejo General podrá promover en tal sentido las acciones y recursos que procedan ante las autoridades y jurisdicciones competentes e incluso ante el Tribunal Supremo de Justicia.

Partiendo de las dos premisas que anteceden (atribuciones que incumben a la Corporación recurrente y contenido de las disposiciones recurridas) es preciso indagar si puede imputarse a áquel Consejo General un «interés directo» -como dice el art. 28-1-a de la Ley Reguladora de este proceso o un «interés legítimo» -como expresa el art. 24-1 de la Constitución - para la impugnación de tales disposiciones administrativas.

Dice el Tribunal Constitucional en su S. 18-12-1984 [reiterando las de 14-3-1983 y 11-6-1984] que el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, pero que este derecho se satisface también cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo responder el razonamiento a una interpretación de las normas de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental. El propio Tribunal, en S. 23-5-1990, tras reiterar lo que antecede, añade que tal doctrina cobra singular relieve cuando la inadmisión se funda en la falta de legitimación activa, ya que -como había dicho en su Sentencia núm. 24 de 1987- «al conceder el art. 24-1 de la Constitución Española el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las Leyes Procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo que se contiene en el art. 28-1-a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ». Pero como sigue diciendo la propia Sentencia de 1990, «hay que decir que, como también ha declarado este Tribunal reiteradamente, dicha doctrina no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las Leyes, sino su interpretación conforme con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que el art. 24-1 de la Constitución Española consagra. Habrá, pues, de examinarse en cada caso la valoración que corresponda, a la luz de dicho precepto, paraapreciar la causa impeditiva de una resolución de fondo.

Por su parte, este Tribunal Supremo tiene declarado, en S. 19-5-1982 que, según el art. 28-1-a) y b) de la Ley Jurisdiccional , la legitimación activa viene dada en función bien de un interés directo o bien de la circunstancia de que la disposición impugnada afecte directamente a los intereses de carácter general o corporativo de las Entidades, Corporaciones o Instituciones de Derecho Público; y la S. 25 enero de igual año 1982, señala que el interés directo consiste, según la jurisprudencia, en que, si prosperase su pretensión, el actor obtendría siempre una utilidad, bien por recibir un beneficio, bien por dejar de sufrir un perjuicio efectivo, de carácter material o jurídico, como derivado inmediatamente del acto recurrido. Abundando en lo anterior, la S. 8-7-1986 establece la doctrina [reiterada por otra de 31-5-1990] que, salvo en los casos de acción popular -en que se objetiviza la legitimación activa- para que una persona pueda ser parte actora ante los Tribunales de este orden jurisdiccional, es preciso que ostente un «interés directo» en la anulación del acto o disposición recurridos, pues este Tribunal se ha venido casi siempre mostrando propicio a una interpretación amplia de este requisito, evitando que en situaciones dudosas se cierre el acceso del administrado a la revisión jurisdiccional, doctrina hoy reforzada por la imperiosa necesidad de dar un contenido efectivo al derecho a la tutela jurisdiccional proclamado en el art. 24-1 de la Constitución Española . Ahora bien, si se quieren respetar las exigencias propias de este presupuesto procesal es preciso que en el actor concurra un interés legitimador, que para que sea «directo» es necesario que sea personal y actual, esto es, que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional comporte al accionante un beneficio, sin que sea suficiente un mero interés a la legalidad [como subraya la S. 10-5-1983] ni un interés frente a supuestos agravios potenciales o futuros. De ahí que la legitimación exigirá que el acto recurrido afecte directamente a los intereses profesionales que han de defender los Colegios [S. 30-3-1985] y que deba rechazarse cuando no se trate de un precepto que afecte a los intereses corporativos o específicos del ámbito profesional exclusivamente, sino a todos los administrados [S. 2-11-1982 ].

Examinando (a la luz de la doctrina y las normas que precedentemente se citan) el supuesto sometido a enjuiciamiento de la Sala, es forzoso indagar si el Consejo General de Colegios de Economistas de España tiene un «interés directo» o, cuando menos, un «interés legítimo»en la anulación de Real Decreto 1.393/1993, de 4 de Agosto , abstracción hecha de cuanto pueda suponer intento de ejercicio de una acción popular, que no existe en el presente caso.

En primer término, conviene señalar que la creación del NIF en nada afecta a las funciones que competen a dicho Consejo General respecto de los Colegios de Economistas que integra; tampoco, a las que asisten a éstos respecto de sus colegiados. Del mismo modo, hay que destacar que a los economistas integrados en los respectivos Colegios, no se les impone la exigencia del NIF por razón de su profesión ni de su colegiación, sino, simplemente, como a todos los ciudadanos del Estado.

La exigencia de un Número de Identificación Fiscal para las relaciones de naturaleza o con trascendencia tributaria ( art. 1.º del Real Decreto impugnado ) que no consiste en otra cosa sino en el propio número del Documento Nacional de Identidad al que se añade una letra del alfabeto, no puede, de suyo, complicar extraordinariamente ninguna labor de asesoramiento, ya que, en definitiva, se trata de la identificación de los ciudadanos mediante el procedimiento general y legalmente establecido, al que se añade un término -letra- para evitar errores (fortuitos o malintencionados) en la expresión de un simple guarismo, con frecuencia extenso. Antes al contrario, precisamente el deber de «colaboración con la gestión tributaria» que la recurrente destaca en la profesión de Economista, se ve beneficiado y potenciado en la medida que, mediante el NIF, se eviten situaciones equívocas.

De todo cuanto antecede resulta que ni puede atribuirse al Consejo General de Colegios de Economistas de España un «interés directo» ( art. 28-1-a de la Ley Jurisdiccional ), ni un «interés legítimo» ( art. 24-1 de la Constitución ) en la impugnación del Real Decreto 1.393/1993, de 4 de Agosto, por el que se da nueva redacción al artículo 15 del Real Decreto 338/1990, de 9 de Marzo , que reguló el NIF, ni de la Orden de fecha 14 siguiente que lo complementa, por lo que a tenor del art. 82-a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción debe dictarse una sentencia declaratoria de la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo (art. 81-1-a), consecuencia de la falta de legitimación activa que se aprecia en el Consejo General recurrente.

Huelga decir, por último, que si la legitimación activa del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA se basaba como afirma en su escrito de demanda en que tiene señalado como tal entidad jurídica (Corporación Pública) el nº 2816008-G, es incuestionable que todas las personas física, personas jurídicas y entes sin personalidad, que también tengan un Número de Identificación Fiscal tendrían derecho a impugnar el Real Decreto 1.393/1993, de 4 de Agosto , con lo que habríamos instaurado una total y completa "acción popular", no admitida en materia tributaria, por lo que la "reconducción al absurdo legal", lleva a la Sala a ratificar, en este caso concreto, por las razones aducidas, la faltalegitimación activa del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA, S.A, que por contra y para que sirva como contraposición lógica, sí tienen esta cualidad procesal, las Asociaciones de las Entidades de Crédito y demás Entidades que defiendan sus derechos, por lo que fueron oídas expresamente, y de conformidad con el artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo , en el expediente de elaboración del Real Decreto 1393/1993 , impugnado.

Conviene traer a colación la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 143/1994, de 9 de Mayo de 1994 , que resolvió el recurso de amparo nº 3.192/1992, interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA, contra la Sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo directo contra el Real Decreto 338/1990, de 9 de Marzo y contra la Orden Ministerial de 14 de Marzo de 1990, que regularon la composición y forma del N.I.F, y cuyo artículo 15 ha sido redactado de nuevo por el Real Decreto 1.393/1993, de 4 de Agosto , objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

El Tribunal Constitucional declaró textualmente: "(...) Y, en esta linea, ha de subrayarse que el art. 24.1.C.E . reconoce el referido derecho (se refiere a la legitimación activa) a los titulares, no sólo de derechos subjetivos, sino también de intereses legítimos. Un concepto éste último, que, como es doctrina de este Tribunal, equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. ( SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988 o 97/1991 , entre otras).

Aplicando esta doctrina al caso concreto no puede considerarse que la interpretación mantenida por el Tribunal Supremo de lo dispuesto en el art. 28.1.b) L.J.C.A , haya vulnerado el referido precepto constitucional. Aplicando su tradicional doctrina sobre el alcance de la legitimación de una Corporación Profesional para impugnar un reglamento, la Sala ha dado, por el contrario, una respuesta razonada y razonable al problema planteado, con correcto ajuste al contenido del precepto citado, cuya conformidad con la Constitución no se ha cuestionado en el presente proceso, satisfaciendo, por ella misma, las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva".

Declarada la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo no ha lugar, obviamente, a plantear la cuestión de inconstitucionalidad, que en otro orden de consideraciones era improcedente, puesto que el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA no ha planteado reproche alguno de ilegalidad del Real Decreto 1393/1993, de 4 de Agosto, cuyo texto que contiene la nueva redacción del artículo 15 del Real Decreto 338/1990, de 9 de Marzo, ha reproducido el apartado 2, del artículo 113 de la Ley 33/1987, de 23 de Diciembre, según la nueva redacción dada por la Ley 31/1991, de de Diciembre , incorporando algunas normas de naturaleza reglamentaria, que no aparecen ni siquiera mencionadas, en el recurso contencioso-administrativo, por lo que hay que concluir, que la finalidad relevante de dicho recurso era conseguir el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Llegándose al pronunciamiento de inadmisibilidad que antecede, no ha lugar a entrar en el enjuiciamiento de las restantes cuestiones que se plantean en el presente recurso.

Con arreglo a lo que disponen los arts. 131 y concordantes de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución.

Desestimar por falta de legitimación activa el recurso contencioso-administrativo nº 217/1994, interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE ECONOMISTAS DE ESPAÑA, contra el Real Decreto 1393/1993, de 4 de Agosto, por el que se modifica el artículo 15 del Real Decreto 338/1990, de 9 de Marzo , por el que se regula la composición y la forma de utilización del Número de Identificación Fiscal.

Sin expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-

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