STS, 25 de Septiembre de 1999

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó, con fecha 14 de diciembre de 1992, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 433 de 1991, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « Primero.- Desestimar el recurso. Segundo.- Declaramos ser conformes a Derecho las resoluciones administrativas recurridas. Tercero.- Sin costas».

Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 9 de enero de 1993, en la que mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del término al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, en calidad de recurrido, el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, y, como recurrente, el Procurador Don Juan Luis Pérez - Mulet y Suárez, en nombre y representación de Don Jorgey de Doña Marí Jose , al mismo tiempo que éste presentó escrito de recurso de casación, basándose en tres motivos, el primero porque los recurrentes estaban legitimados para plantear ante la Sala de instancia la inconstitucionalidad de las leyes emanadas del Parlamento de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, y concretamente de las leyes de 13 de marzo de 1984 y de 21 de septiembre de 1988, según establece el artículo 35.1º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el segundo porque las referidas leyes, en virtud de las que se declaró área de especial protección la finca o zona de Sa Canova de Artá, y el Plan Especial que las desarrolla son inconstitucionales por regular una materia que no es de la competencia de la Comunidad Autónoma sino en exclusiva del Estado, conforme a lo establecido por los artículos 148 y 149.1.23 de la Constitución, y finalmente, el tercero, por infracción de los artículo 33 y 106 de la Constitución, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 133 de su Reglamento, y 87.2 de la Ley del Suelo, ya que, según lo establecido por estos preceptos, los demandantes y ahora recurrentes debieron ser indemnizados por haberse reclasificado por la mencionada ley el terreno de su propiedad como suelo no urbanizable con lo que se les ha privado del derecho a edificar que anteriormente ostentaban en virtud de la compra del aludido terreno, en cuyo precio se incluía, como aparece en la escritura pública de compraventa, los gastos de infraestructura general hasta el límite de la parcela, con lo que cumplieron sus obligaciones urbanísticas, lo que les confiere derecho a la indemnización prevista por el artículo 87.2 de la Ley del Suelo, sin que el plazo de prescripción, en contra de lo declarado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico quinto de su sentencia, pueda comenzar a computarse sino desde la aprobación definitiva por la Comunidad Autónoma del Plan Especial de Protección del Area, por lo que terminó con la súplica literal de que se dicte « nueva Sentencia, declarando en primer lugar que debe plantearse la cuestión de anticonstitucionalidad de la Ley de 14 de marzo de 1984 de la Comunidad Autónoma de Baleares, así mismo de la Ley autonómica 21 de septiembre de 1988 y del Acuerdo de la Conserjería de Obras Públicas de 20 de septiembre de 1990 y subsidiariamente declarar que esta parte tiene derecho a ser indemnizada en la cantidad de ocho millones de pesetas».

Admitido a trámite el presente recurso de casación por providencia de 19 de octubre de 1993, se ordenó dar traslado del mismo a la representación procesal de la Administración Autonómica comparecida como recurrida para que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 23 de noviembre de 1993, aduciendo que la Sala de instancia no viene obligada a plantear cuestión de inconstitucionalidad, como pidió la parte demandante, sino que los jueces y tribunales están facultados para plantearla si lo estimasen procedente, que, en este supuesto, no lo apreció así el Tribunal " a quo" porque la Comunidad Autónoma no infringió, al promulgar las leyes cuestionadas, los artículos 148 y 149 de la Constitución, ya que, como declara la Sala de instancia, las leyes en cuestión no inciden en el medio ambiente sino en la ordenación del territorio y urbanismo, razones por las que no resulta procedente tampoco que este Tribunal de Casación plantee cuestión de inconstitucionalidad respecto de las Leyes autonómicas 1/84 y 9/88, sin que pueda prosperar tampoco el último motivo de casación esgrimido porque no se han vulnerado los preceptos que en el mismo se citan, ya que la petición de indemnización se vinculó directamente a la desclasificación del suelo, propiedad de los demandantes, operada por la entrada en vigor de la Ley 9/88, y aquella pretensión se formuló transcurrido con exceso el plazo de un año previsto legalmente para exigir responsabilidad patrimonial a la Administración, por lo que, como declaró la Sala de instancia en la sentencia recurrida, había prescrito cuando se ejercitó conforme a lo dispuesto concordadamente por los artículos 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 122.2º de la Ley de Expropiación Forzosa, y 134.1º de su Reglamento, sin que tal prescripción resulte privada de eficacia obstativa por la aprobación un año después a la reclamación de un Plan Especial de Protección, que, entre sus cometidos, no tiene el de clasificar el suelo, causa esta única de dicha reclamación formulada por haberse clasificado por la referida Ley 9/88 como no urbanizable el terreno, propiedad de los solicitantes de la indemnización, terminando con la súplica de que, sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad, se desestime el recurso interpuesto con condena en costas a los recurrentes.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se acordó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, si bien la Sección Quinta de esta Sala, ante la que pendían las mismas, acordó, con fecha 22 de febrero de 1999, remitirlas a esta Sección Sexta por venirle atribuido su conocimiento según las vigentes normas de reparto de asuntos, lo que se llevó a cabo con fecha 23 de marzo de 1999, en que se ordenó estar a lo acordado en la providencia de tres de diciembre de 1993, señalándose finalmente para votación y fallo el día 14 de septiembre de 1999, en que tuvo lugar con observancia de las reglas establecidas por la ley.

El primer motivo de casación, aducido por la representación procesal de los recurrentes, se basa en la infracción, que se dice cometida por la Sala de instancia, del artículo 35.1 de la Ley Orgánicadel Tribunal Constitucional, según el cual los litigantes están legitimados para suscitar entre sus alegaciones la inconstitucionalidad de una ley, sin perjuicio de la facultad del juez o tribunal de plantearla ante el Tribunal Constitucional.

Este supuesto legal, pero no la infracción denunciada, se ha dado en el proceso seguido en la instancia, ya que los demandantes pidieron que la Sala plantease la inconstitucionalidad de las leyes de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 14 de marzo de 1984 y 21 de septiembre de 1988, cuyo planteamiento ante el Tribunal Constitucional rechazó dicha Sala por las extensas razones expresadas en los fundamentos jurídicos segundo, tercero y cuarto de la sentencia recurrida, de manera que este primer motivo carece manifiestamente de fundamento y, al no haber sido declarado inadmisible en el momento procesal oportuno, ha de ser ahora desestimado, según jurisprudencia de esta Sala, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de 26 de marzo y 13 de diciembre de 1995, 11 y 19 de junio, 25 de octubre, 3 y 22 de noviembre y 20 de diciembre de 1997, 20 de enero, 14 y 30 de marzo, 14 de abril, 20 de junio y 4 de julio de 1998, 6 y 13 de febrero de 1999.

En el segundo motivo de casación se alega que la sentencia recurrida ha infringido lo establecido por los artículos 148 y 149.1, 23 y 3 de la Constitución, al considerar que las referidas leyes de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 14 de marzo de 1984 y 21 de septiembre de 1988, así como el acuerdo del Consejo de Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, de 20 de septiembre de 1990, por el que se aprobó el Plan Especial de Protección del Area Natural de Especial Interés de Sa Canova de Artá, en ejecución de la citada ley de 21 de septiembre de 1988, respetan tales preceptos constitucionales a pesar de que los mismos reservan a la competencia exclusiva del Estado la regulación del medio ambiente.

La desestimación de este motivo de casación viene impuesta por lo decidido en la Sentencia del Tribunal Constitucional 28/1997, de 13 de febrero, según la cual la Ley 1/1984, de 14 de marzo, cuestionada en este proceso, y la ley 3/1984, del Parlamento de las Islas Baleares, de 31 de mayo, por la que, de acuerdo con la anterior, se declaraba la zona "Es Trenc- Salobrar de Campos" como área natural de interés especial (al igual que la ahora también tachada por los recurrentes de inconstitucional de 21 de septiembre de 1988 hace respecto de la zona Sa Canova de Artá), tienen el significado de normas típicamente urbanísticas y directamente orientadas a la planificación territorial y a la delimitación de los usos del suelo, por lo que han de encuadrarse en el título competencial relativo a la « ordenación del territorio y urbanismo», que tanto la Constitución (artículo 148.1.3) como el Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (artículo 10.3) reconocen exclusivamente a esta Comunidad Autónoma, por lo que, desde tal óptica, las leyes cuestionadas no ofrecen reparo alguno de constitucionalidad.

De acuerdo con lo resuelto en la transcrita sentencia del Tribunal Constitucional, el Plan Especial de Protección, impugnado exclusivamente porque las leyes de que trae causa son inconstitucionales, no adolece del vicio denunciado, por lo que el motivo de casación que examinamos no puede prosperar.

Finalmente, se alega en el último motivo de casación que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto por los artículos 33 y 106 de la Constitución, en relación con los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 de su Reglamento, y el artículo 87.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, al haber desestimado el recurso contencioso- administrativo interpuesto y denegado la indemnización reclamada por entenderse, indebidamente, que la acción ejercitada había prescrito (caducado se dice impropiamente en la sentencia), de acuerdo con la oposición formulada por la representación procesal de la Comunidad Autónoma demandada, conforme a lo establecido en los artículos

40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 122.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y 134 de su Reglamento.

Sostienen los recurrentes que su acción fue ejercitada dentro de plazo, ya que el día inicial para el cómputo del año, fijado en los mencionados preceptos, no puede ser otro que el de la aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del Plan Especial de Protección exigido por la Ley autonómica de 21 de septiembre de 1988, que declara Area Natural de Especial Interés, a los efectos de la Ley 14 de marzo de 1984, la zona Sa Canova de Artá, donde está enclavado el suelo de los recurrentes clasificado como urbanizable por el planeamiento urbanístico en vigor cuando dicha Ley fue aprobada.

Como certeramente señala la Sala de instancia en su sentencia, la reclamación, dirigida a la Administración autonómica con anterioridad a la aprobación definitiva del referido Plan Especial, tuvo como causa de pedir exclusivamente la declaración de espacio natural de especial interés del terreno de su propiedad, que efectuó la Ley 9/88, de 21 de septiembre, del Parlamento de las Islas Baleares, publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma el 6 de octubre del mismo año 1988, de manera que, cuandoel día 7 de diciembre de 1989 los demandantes formularon su reclamación, había transcurrido con exceso el plazo de un año que fijan los preceptos citados en la sentencia recurrida para el ejercicio de la acción por responsabilidad patrimonial de la Administración, y, por consiguiente, opuesta por la Administración demandada tal excepción oportunamente, procedía acogerla, como hizo la Sala de instancia en la sentencia recurrida, a efectos de desestimar la demanda.

Aunque la aprobación del mencionado Plan Especial de Protección, también impugnado por traer causa de la Ley autonómica que declaró Area Natural de especial interés la zona en que está situado el suelo de los recurrentes, viniese impuesta por el artículo 5 de la Ley balear de Ordenación y Protección de Areas Naturales de Especial Interés 1/1984, de 14 de marzo, con el fin de fijar el régimen urbanístico de la zona, y en el artículo primero de sus normas se clasificase como suelo no urbanizable de especial protección el terreno propiedad de los recurrentes para continuar en sus demás normas con la determinación de sus límites, tipos de protección, usos y aprovechamientos permitidos o prohibidos, lo cierto es que la imposibilidad legal de construir un edificio para uso residencial en dicha parcela, que fue la finalidad de los recurrentes al adquirirla, tiene su causa en la mencionada Ley 9/1988, de 21 de septiembre, del Parlamento balear, de manera que, con anterioridad a la aprobación definitiva del referido Plan Especial de Protección del Area, los propietarios, cuyos terrenos estuviesen enclavados dentro del Area de Especial Interés delimitada por el artículo 2.1 de la repetida Ley 9/1988, habían sido privados de los usos propios del suelo clasificado como urbanizable, y, en consecuencia, el hecho o la causa determinante del perjuicio, cuya reparación adecuada reclamaron los recurrentes a la Administración autonómica demandada (ahora recurrida), está en la promulgación de la expresa Ley 9/1988, de 21 de septiembre, publicada el día 6 de octubre de 1988, por lo que en esta fecha se inicia el cómputo del plazo de un año para, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 122.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y 134.1 de su Reglamento, ejercitar la correspondiente acción, término que dejaron transcurrir los recurrentes, y así, al haberse opuesto la excepción de prescripción por la Administración demandada, la Sala de instancia, cuando considera prescrita dicha acción y desestima la demanda formulada por los propietarios del suelo transformado en inedificable por la mentada Ley autonómica, no ha infringido los preceptos que se invocan como vulnerados en este último motivo de casación, que, al igual que los anteriores, debe ser desestimado.

La desestimación de todos los motivos de casación aducidos es determinante de la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y de la imposición de costas a los recurrentes, como establece el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción en la redacción dada por Ley 10/1992, de 30 de abril.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la expresada Ley Jurisdiccional.

El artículo 5 de la Ley 1/1984, de 14 de marzo, del Parlamento de las Islas Baleares, exigía, para fijar el régimen urbanístico de las áreas naturales de especial interés, la aprobación de un Plan Especial de Protección, de manera que, aunque la Ley balear 9/1988, de 21 de septiembre, delimitase elsuelo, en que está enclavada la parcela propiedad de los recurrentes, como área natural de especial interés en la que quedaba prohibida la edificabilidad para uso residencial, sin embargo era preciso la aprobación del referido planeamiento para la ejecución de esta última ley autonómica, por lo que el artículo primero del mentado Plan Especial de Protección clasifica como no urbanizable de especial protección el terreno propiedad de los recurrentes para seguidamente establecer los tipos de protección, los usos y los aprovechamientos permitidos o prohibidos, y, por consiguiente, hasta tanto no se aprobó dicho planeamiento especial, no quedó definida su situación urbanística, pues el artículo 6 de la citada Ley balear 1/84, de 14 de marzo, dispone que la ley que declare un espacio como Area Natural de Especial Interés, se limitará a establecer el régimen urbanístico transitorio aplicable al suelo no urbanizable de especial protección hasta la entrada en vigor del Plan Especial de Protección, lo que supone que el plazo para ejercitar la acción por la responsabilidad patrimonial, en que la Administración hubiera podido incurrir con tal ordenación del territorio, no comienza hasta tanto recayó la indicada aprobación definitiva del Plan Especial, que fue notificada a los recurrentes con fecha 30 de noviembre de 1990, según aparece en el documento que se adjunta al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, es decir después de que aquéllos dirigiesen su reclamación a la Administración, sin que se pueda olvidar que, a los efectos del día inicial para el cómputo de los plazos de prescripción, esta Sala ha declarado repetidamente (Sentencias, entre otras, de 14 de mayo de 1994 y 2 de julio de 1994 (fundamento jurídico cuarto) que para que se inicie el plazo de prescripción es preciso que se conozca la trascendencia e importancia de los daños que puedan ser objeto de reclamación, lo que en este caso no era posible hasta la aprobación definitiva del indicado Plan Especial, que fijó, como hemos dicho, los usos y aprovechamientos permitidos o prohibidos en el suelo no urbanizable de especial protección.

Aunque aceptásemos la tesis de la Sala acerca del inicio del cómputo de prescripción en la fecha de publicación de la Ley autonómica 9/1988, de 21 de septiembre, lo cierto es que la Administración en vía previa no adujo la prescripción de la acción ejercitada por los recurrentes, sino que, por el contrario, considerando que se trataba de una alegación al Plan Especial de Protección del Area, se limitó a incluirla entre las formuladas a éste en el expediente notificando su aprobación definitiva a los reclamantes con instrucción del recurso administrativo permitido contra la misma, que, interpuesto oportunamente, no fue resuelto.

Tanto si se entiende que la reclamación por responsabilidad patrimonial fue desestimada de forma expresa, aunque equivocadamente, o tácita, el silencio de la Administración respecto de la prescripción de la acción ejercitada implica, dadas sus potestades de autotutela, una renuncia a la prescripción ganada por no haberla esgrimido oportunamente en vía previa, de manera que carece de eficacia la excepción que en sede jurisdiccional esgrimió su representante procesal a tal fin, y así lo ha declarado repetidamente esta Sala en virtud del principio de los actos propios respecto de la caducidad de los plazos de interposición de los recursos administrativos o del ejercicio de derechos cuando la Administración entra a conocer del fondo de las pretensiones ejercitadas y guarda silencio respecto de la extemporaneidad de los recursos o acciones (Sentencias, entre otras, de 22 de febrero de 1985, 19 de abril de 1985, 9 de marzo de 1987, 26 de julio de 1988, 5 de abril de 1989, 4 de marzo de 1992, 18 de enero y 29 de mayo de 1993, 23 de mayo de 1994, 10 de abril de 1995, 4 de julio de 1995, 3 de junio de 1996, 6 de noviembre de 1997, 20 de octubre de 1998 y 16 de noviembre de 1998 - recurso de casación 953/94, fundamento jurídico tercero-).

Al no haber prescrito la acción ejercitada por los demandantes y ahora recurrentes, la Sala de instancia debió entrar a resolver sobre la procedencia o no de la indemnización solicitada, por lo que, al no hacerlo, se debe estimar el motivo de casación en que se esgrime tal infracción y, en consecuencia, procedería entrar a conocer si los recurrentes tienen derecho a ser indemnizados por la Administración autonómica demandada, sobre cuya cuestión no debemos pronunciarnos en este voto particular al no haber sido objeto de examen por esta Sala del Tribunal Supremo, de cuyo parecer, en cuanto a la apreciación de que la acción de responsabilidad patrimonial había prescrito al ser ejercitada, discrepamos respetuosamente con los argumentos que hemos dejado expuestos inspirados en el principio de que la prescripción no es una institución basada en razones de justicia estricta sino justificable exclusivamente por motivos de seguridad jurídica, como ha declarado esta Sala, entre otras, en su Sentencia de 14 de mayo de 1994 (recurso de apelación 5590/90, fundamento jurídico cuarto), recogiendo doctrina de la Sala Primera de este mismo Tribunal (Sentencias de 14 de octubre de 1991 y 30 de septiembre de 1993), por lo que ha de hacerse un interpretación restrictiva de la misma.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha de lo que como Secretario, certifico.

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