STS, 11 de Marzo de 1999

En los procesos contencioso administrativos antes referidos, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, dictó sentencia desestimando los recursos. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de las partes dichas en el encabezamiento de esta sentencia se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de Marzo de 1993, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 6 de Mayo, 6 de Mayo y 4 de Mayo de 1993, los escritos de interposición de los recursos de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar a los recursos, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimaran los recursos contencioso administrativos en la forma dicha en la petición formulada en la demanda.

Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 22 de Junio de 1994, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización de los recursos a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 2 y 6 de Septiembre de 1994, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar a los recursos de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a las partes contrarias.

Por providencia de fecha 2 de Febrero de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de Marzo de 1991, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha 3 de Marzo de 1993, y en sus recursos acumulados números 667/89, 27/90, 28/90, 64/90 y 115/90, por la cual fueron desestimados los siguientes recursos contencioso administrativos:

1. - El nº 667/89 interpuesto por el Procurador Sr. Cloquell Clar, en nombre y representación de Dª Catalina , contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de fecha 18 de Noviembre de 1988, (confirmado en reposición), por el cual se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección de "S'Albufera d'es Grau" (Mahón).

2. - El nº 27/90 interpuesto contra el mismo acuerdo (confirmado en reposición) por el Procurador Sr. Amengual Sanso, en nombre y representación de D. Miguel , D. Jon y Dª Claudia , Dª Sofía , D. Manuel y Dª Julia , D. Simón , D. Valentín , D. Jose Carlos y Dª Marí Jose , Juan Antonio , D. Luis Enrique , D. Luis Pablo y Dª Andrea , D. Claudio , D. Esteban y Dª Carolina , D. Iván y Dª Daniela , Dª Ariadna , D. Juan Ignacio y Dª Aurora , Dª Ángela , D. Gaspar y Dª Celestina .

3. - El nº 28/90 interpuesto contra el mismo acuerdo (confirmado en reposición) por el Procurador Sr. Amengual Sanso en nombre y representación de D. Octavio , D. Gerardo , D. Casimiro y Dª Clara , D. Alfredo y Dª Virginia , D. Bruno y Dª Gloria -.

4. - Los números 64/90 y 115/90, interpuestos contra el mismo acuerdo por el Procurador Sr. Campins Pou, en nombre y representación de "Golf Club Hotel de Menorca S.A." e "Hispano Bávara S.A."; el primero contra la desestimación presunta del recurso de reposición y el segundo contra su desestimación expresa en fecha 28 de Diciembre de 1989.

Contra la sentencia dicha se han formulado tres recursos de casación por los Procuradores Sr. Suárez Migoyo, Sr. Guinea y Gauna y Sr. Vázquez Guillén, en la representación respectiva de quienes se citan en el encabezamiento de esta sentencia. recursos que examinaremos por su orden.

Principiando por el interpuesto por el Procurador Sr. Suárez Migoyo, se exponen en él tres motivos de casación.

1. - El primero hace referencia a la infracción de los artículos 9-3º y 33 de la Constitución Española y 1 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa, por cuanto (se dice literalmente) sin justificación ni racionalidad alguna se pretende con desigualdad notoria de tratamiento, adquirir por expropiación forzosa la casa-chalet de la actora que radica en la zona afectada por el Plan Especial al que el pleito se refiere.

   Tal motivo debe ser rechazado al no existir la desigualdad ilegal de tratamiento, según explicamos a continuación:

   1. - No se ha probado ni consta que la edificación propiedad de la hermana de la demandante esté en las mismas circunstancias que la edificación de ésta.

   2. - El poblado de El Grau está excluido del área de protección especial señalada en la Ley 4/86, de 7 de Mayo, del Parlamento de las Islas Baleares, y se trata, por lo tanto, de una zona que no puede traerse a colación para fundar una infracción al principio de igualdad, ya que ha sido la propia Ley la que ha afirmado la diferencia al excluir a dicho poblado del ámbito del futuro Plan Especial, aquí impugnado.

   (En el desarrollo de este motivo de casación se cambia la perspectiva, que pasa de la aludida discriminación a la falta de justificación de la expropiación. Contestaremos a este argumento más adelante, al examinar las impugnaciones de los otros recurrentes, que lo exponen directa y frontalmente).

2. - El segundo motivo se basa en la infracción de los artículos 12-3 y 17 de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, y 77 y concordantes del Reglamento de Planeamiento y de la doctrina jurisprudencial de estaSala del Tribunal Supremo; el motivo se explica diciendo que "el Plan Especial impugnado carece de un auténtico Estudio Económico-Financiero a título de elemento indispensable para su aprobación, pues no merece la condición de tal el documento presentado con la finalidad legalmente atribuida a dicho estudio".

   Este es un motivo utilizado asimismo en el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Guinea y Gauna, que cita también como infringidos los artículos 42, 77-2-g) y 83-4 del Reglamento de Planeamiento.

   La respuesta que damos ahora vale también para esa otra impugnación.

   El significado del Estudio Económico-Financiero en los planes de urbanismo ha sido precisado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en explicación de los artículos 42 del Reglamento de Planeamiento (para los Planes Generales Municipales), 63 (para los Planes Parciales), 74-1-j) (para los Proyectos de Urbanización), 77-1-g) (para los Planes Especiales en general) y 83-4 (para los Planes Especiales de Reforma Interior).

   Esta nuestra jurisprudencia ha declarado que "en cuanto a la justificación de la existencia de medios necesarios para llevar a efecto la ejecución y a la adopción de las medidas precisas para garantizar la defensa de los intereses de la población afectada, además de referirse también a Planes de Reforma Interior únicamente, tampoco fue desconocida, sin que puede tacharse al estudio económico-financiero en que se contiene de abstracto, ya que como dijimos en nuestra sentencia de 19 de Febrero de 1992, la importancia del estudio económico-financiero aparece devaluada, y así de los artículos 9.2.e) y 10.2.a) de la Ley de 12 de mayo de 1956, por los que, respectivamente, se disponía la inclusión en los Planes Generales de un estudio económico-financiero que justifica la ponderación entre el criterio de planeamiento en que se sustentase y las posibilidades económicas y financieras del territorio y población, y de una memoria en los Planes Parciales justificativa de la ordenación, de las etapas para realizarla y de los medios económicos-financieros disponibles y que deberían quedar afectos a la ejecución del Plan, con base en los cuales se había elaborado una doctrina jurisprudencial exigente en la materia, se pasó a una mayor discrecionalidad administrativa en la Ley refundida de 9 de Abril de 1976, artículos 12.2.1.h) y 3.e), respecto de los Planes Generales, y 13.2.g), en cuanto a los Planes Parciales, al exigir simplemente determinar, en suelo urbano en aquellos y en suelo urbanizable programado en éstos, la evaluación económica de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización y la confección de un estudio económico-financiero, y en los artículos 42 y 55 del Reglamento de Planeamiento, desarrollando aquellos y los 29.l.j) y 45.1.h) del mismo, disponer tan sólo unas evaluaciones económicas en los estudios correspondientes a cada Plan, abandonándose en consecuencia tales ponderaciones entre criterio de planeamiento y reales disponibilidades económicas y financieras y afectación de los medios económico-financieros disponibles a la ejecución del Plan, lo que es trasladable a los Planes Especiales por ser aplicables a estos las disposiciones relativas a aquellos conforme al artículo 23.2 del Texto Refundido de 1976 y a los artículos 77.2.g) y 3 y

   85.1 del referido Reglamento" (Sentencia de 26 de Julio de 1993).

   Pues bien; no puede decirse que en este caso no exista Estudio Económico-Financiero o que sea insuficiente.

   Como se encarga de precisar la sentencia impugnada, el Estudio Económico-Financiero que nos ocupa "señala que las actuaciones a emprender en el ámbito del Plan Especial "se desglosan en obras, instalaciones o acciones concretas unitarias y otras que necesiten un desarrollo continuado en el tiempo. Se habla en él de las distintas fases a seguir, con indemnizaciones por expectativa de expropiación o limitación o plazo del derecho de la propiedad; se adjunta presupuesto de grandes cifras que va diferenciado para las acciones unitarias y las continuadas, incluyendo entre las primeras, las relativas a la expropiación del suelo y de los edificios; el aplazamiento de la extinción del derecho de propiedad; las demoliciones; las nuevas construcciones, en referencia esto último, a la de los observatorios permanentes, el cerramiento recintos resto histórico-artístico y arqueológicos, interrupción de viales, puerta entrada a ZPE-1; la restauración o rehabilitación construcciones, la paisajística y otros; y, entre las segundas, las de vigilancia, repoblación y limpieza; la atención científica y cultural y los medios auxiliares".

   Esto respecto del coste de la implantación de las determinaciones del Plan Especial. Otra cosa distinta es que los recurrentes no estén de acuerdo con las valoraciones que se contienen en el Estudio, las cuales, y en cuanto les afecta directamente, sólo podrán ser discutidas en los concretos procedimientos de expropiación.

   Y respecto de la consignación de los medios necesarios para ejecutar el Plan, tampoco hay en éste vicio alguno, ya que, en primer lugar, esa consignación específica y concreta sólo la exige el Reglamento dePlaneamiento para una clase de Planes Especiales (los de Reforma Interior, según su artículo 83-4), y no para los de protección, los cuales, por la remisión del artículo 77-3 a la regulación de los Planes Parciales, es decir, al artículo 63, exigen sólo la justificación del coste de las obras y de la implantación de los servicios, y, como mucho, la determinación del carácter público o privado de las inversiones a realizar y de los Organismos o Entidades públicas que asuman el importe de la inversión (artículo 42-3, al que se remite el 63- 3).

   Y en segundo lugar, y sobre todo, la previsión existe, y al máximo nivel: el artículo 7º de la Ley 1/1984, de 14 de Marzo, del Parlamento de las Islas Baleares, dispone que "la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares habilitará los créditos oportunos para la mejor gestión y desarrollo de las áreas que esta Ley ordena y protege, sin perjuicio de las colaboraciones de otros Organismos y Corporaciones Públicas o Privadas y de particulares". Así que no puede haber previsión más garantizada: la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares viene por ley obligada a costear la ejecución del Plan Especial impugnado. (Dicho sea esto a los meros efectos de este proceso).

3. - El tercero motivo considera infringido el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento, y se explica diciendo que a la vista de las modificaciones que se introdujeron en la aprobación definitiva (y que se ordenaron recoger en un Texto Refundido) lo procedente hubiera sido no aprobar el Plan sino suspender la aprobación.

   Tampoco este motivo puede ser aceptado. Del artículo 132 del citado Reglamento (puesto en conexión con el 56 del T.R.L.S.) se deduce claramente la posibilidad de las aprobaciones condicionadas, ya que el párrafo b) admite que el órgano que otorgue la aprobación definitiva condicionada lo haga disponiendo que el Plan entre en vigor directamente (sin necesidad de nueva elevación para aprobación definitiva) una vez realizada la subsanación por la entidad u Organismo correspondiente. (Por lo demás, está interpretación ha sido aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, v.g. sentencia, por todas, de 17 de Julio de 1991).

Por lo que respecta al recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Guinea y Gauna, se esgrimen en él también tres motivos de impugnación.

1. - Uno de ellos se refiere a la insuficiencia del Estudio Económico Financiero, al que ya hemos contestado anteriormente.

2. - También hemos rechazado el que se refiere al artículo 14 de la Constitución Española, que proclama el principio de igualdad, y que traen a colación los recurrentes a causa de la potenciación del núcleo de población D'es Grau. Nuestro razonamiento anterior es aquí plenamente aplicable y sólo nos resta añadir que las críticas que el propio Sr. Letrado de la Comunidad hizo al hecho de que se mantenga y potencie el núcleo del Grau a la vez que se decreta la desaparición de edificaciones aisladas, representa una crítica a la misma Ley 4/86, que delimitó así, y no de ninguna otra manera, el área actual de especial interés de "S'Albufera d'es Grau"; delimitación legal que no puede ser discutida en absoluto en este pleito.

3. - El tercero motivo se refiere a la infracción del artículo 33-3 de la Constitución Española, artículos 1, 9, 15 y 17 de la Ley de Expropiación Forzosa, artículos 10, 15 y 16 de su Reglamento y 64 de la Ley del Suelo. Y se explica diciendo que en el Plan impugnado no existe una conclusión técnica o científica que acredite sin ambages ni dudas que los usos que ejercen los actores sean incuestionablemente incompatibles con el concepto material de protección.

Tampoco este motivo puede ser aceptado, por las siguientes razones:

1. - La Ley 1/84, de 14 de Marzo, de Ordenación y Protección de Áreas naturales de Interés Especial, proclama como finalidad la protección de ciertas áreas naturales no frente a cualquier riesgo o peligro, sino, específicamente, frente "a los procesos de degradación por desarrollo urbanístico que las amenacen". (Exposición de Motivos). Y el Preámbulo de la Ley 4/86, de 7 de Mayo, de declaración de área natural de especial interés de "S'Albufera D'es Grau", afirma en la misma línea que "S'Albufera requiere una enérgica acción publica que restaure las condiciones naturales iniciales de las áreas más afectadas por las destructivas intervenciones urbanísticas y edificaciones ya citadas", afirmando la necesidad de "una protección integral de la zona".

   Pues bien; está claro que una restauración de las condiciones naturales iniciales destruidas por las intervenciones urbanísticas y edificatorias, sólo puede lograrse imponiendo la prohibición de uso o haciendo desaparecer las edificaciones existentes, lo cual, a su vez, sólo es posible si se pone en manos públicas latitularidad de aquellas, a través del mecanismo de la expropiación forzosa, que, por principio, es procedimiento propio de los planes de urbanismo (artículo 64 del T.R.L.S.). De forma que la justificación de las acciones expropiatorias está consignada al más alto nivel, a saber, el de una Ley del Parlamento de las Islas Baleares.

2. - Pero no sólo eso. en las aclaraciones solicitadas al Perito Sr. Mayol Piza por el representante de la Comunidad Autónoma en periodo de prueba y a la pregunta de si las edificaciones discrecionales que existen en la ZEP 1, y 2 del Plan Especial son o no perturbadoras para su finalidad y si es mejor o peor que coexistan edificaciones con zonas no edificadas, contestó el Sr. Perito "que las edificaciones diseminadas en las zonas ZEP 1 y 2 del Plan Especial son perturbadoras y que el ideal sería que no existiera ningún tipo de edificación dentro de las zonas incluidas dentro del Plan Especial de Protección de S'Albufera".

   Queda así justificada, en la misma Ley y en la prueba pericial, (es decir, formal y materialmente) la necesidad de la expropiación de las edificaciones para la defensa y protección de una zona ordenada proteger por el legislador autonómico.

Finalmente, y por lo que respecta al recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Guillén en nombre y representación de las entidades "Hispano Bávara S.A." y "Golf Club Hotel de Menorca S.A.", su escrito de impugnación se basa fundamentalmente en la falta de publicación de las normas del Plan (artículos 9-3 de la Constitución Española y 70-2 de la Ley 7/85).

No se comprende bien si tal alegación es una alegación de fondo o sólo de forma, es decir, sólo a los efectos de que se admita que el Plan puede ser impugnado en cualquier momento, y salvar así la extemporaneidad del recurso de reposición que se declaró en vía administrativa y que llevó al Tribunal a la desestimación del recurso contencioso administrativo.

La Sala de instancia tampoco resuelve la duda, ya que, pese a decir que fue ajustada a Derecho la declaración de extemporaneidad del recurso de reposición (Fundamento de Derecho Tercero), entra después a estudiar los motivos de fondo esgrimidos por esas mercantiles (Fundamentos de Derecho Séptimo y Octavo).

Como quiera que sea, los motivos de casación han de ser rechazados, por los siguientes motivos:

1. - La falta de publicación de un Plan de Urbanismo no origina su invalidez sino su ineficacia. Así lo hemos declarado repetidamente (v.g. sentencia de 18 de Junio de 1998, 17 de Diciembre de 1998, 21 de Enero de 1999, 3 de Febrero de 1999). Esto significa que el Plan no publicado no puede ser impuesto a los particulares, por ser ineficaz, pero la falta de su publicación no será motivo para impugnarlo directamente.

2. - No existe infracción de los artículos 25-1, 26-1 y 76 del Reglamento de Planeamiento, ya que no es cierto que el Plan Especial impugnado clasifique el suelo. El suelo venía ya clasificado por la Ley 1/84, de 14 de Marzo, cuyo artículo 3-a) dispone que "la declaración de un espacio como Área natural de Especial Interés producirá en su ámbito territorial los siguientes efectos: a) Los terrenos quedarán clasificados como suelo no urbanizable de especial protección" (...).

   Lo único que hace el Plan Especial es señalar unos sistemas generales (y sin que el suelo deje de ser no urbanizable de especial protección) que son áreas sujetas a expropiación forzosa por la protección que requieren. Esta operación está amparada en el artículo 26-2 del Reglamento de Planeamiento a cuyo tenor "la definición de los sistemas generales determinantes de la estructura general del territorio se formulará sin perjuicio de la clasificación del suelo", es decir, que tales sistemas pueden formularse cualquiera que sea la clasificación del suelo, y pueden ser creados por los Planes Especiales a los fines de protección que les son propios.

3. - Finalmente, tampoco existe infracción del artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo. La parte recurrente alega que la prohibición del uso deportivo del golf, al haberse producido entre la aprobación inicial y la definitiva, le ha impedido defenderse frente a ella. Tampoco aceptaremos este motivo. En primer lugar, porque esas entidades demandantes pudieron alegar lo que a su derecho conviniera recurriendo en reposición (en tiempo y forma) contra la aprobación definitiva, y lo han podido hacer en esta vía jurisdiccional, de forma que no han sufrido indefensión alguna (artículo 48-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo). En segundo lugar, porque los demandantes no han ni siquiera alegado que entonces hubieran podido alegar o probar algo que ahora no pueden, supuesto único en el que se les hubiera originado indefensión. Y en tercer lugar, porque, según el artículo 132-3-b) del Reglamento de Planeamiento sólo es precisa la retroacción para nueva información pública cuando "las deficiencias señaladas obligasena introducir modificaciones sustanciales", lo que no es el caso, ya que la suspensión del uso deportivo del golf es una modificación muy concreta que no varía las líneas maestras del Plan Especial impugnado.

Puesto que desestimamos los recursos de casación, hemos de imponer las costas a quienes los han interpuesto, tal como ordena el artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional. Condena que habrá de ser por terceras partes, al ser tres las partes recurrentes.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.