STS, 22 de Julio de 1993

la entidad mercantil "TECNOTRON, S. A.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 27 de lebrero de 1987, que desestimó la petición de la actora sobre homologación de máquina automática de roto-carnet (con cabina), y contra el acuerdo plenario de lecha 13 de julio de 1987. que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el primero.

Tramitado el correspondiente recurso, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal de Justicia de Madrid, desestimó el recurso y confirmo las resoluciones o acuerdos recurridos por ser conformes a Derecho.

1. Contra dicha sentencia, interpuesto recurso de apelación la representación procesal de la empresa "TECNOTRON. S. A." mediante escrito de fecha 2 de octubre de 1990. las parles fueron debidamente emplazadas, con fecha 10 de octubre de 1990. 2." Ante esta Sala compareció la parte apelante, mediante escrito de lecha 18 de octubre de 1990 , solicitó lo siguiente: La revocación de la sentencia apelada: que se declare la nulidad de la Ordenanza General de Mobiliario Urbano del Ayuntamiento de Madrid de I de marzo de 1985; que se revoquen los actos impugnados, y que se reconozca el derecho de la parte apelante a obtener la homologación solicitada. También solicita que secondene a la Administración en daños y perjuicios, a determinar en ejecución de sentencia. 3.° La parte apelada, mediante escrito de lecha 15 de octubre de 1990 , compareció ante esta Sala. Y en su escrito de alegaciones de fecha 25 de octubre de 1991 . solicitó lo siguiente: La continuación de la sentencia apelada.

Por providencia de fecha 11 de mayo de 1993, se señaló el día 20 de 1993 siguientes hábiles, para deliberación, votación y fallo. La deliberación, votación y tallo, tuvo lugar el día 20 de julio de 1993.

Visto, siendo Ponente el Exento. Sr. don Eladio Escusol Barra.

Fundamentos de Derecho

I. El recurso de apelación, como vía ordinaria de revisar la sentencia del proceso, en el recurso de apelación, al Tribunal tul quem le corresponde el total conocimiento de las cuestiones resueltas por la sentencia apelada; pero debe darse una exigencia: que el apelante individualice jurídicamente los motivos que le sin en de fundamento para apelar la sentencia y los ponga en relación con el objeto del debate producido en la primera instancia. 2.° Con la precisión indicada, la Sala, detenidamente, ha efectuado el análisis de todas las alegaciones de la parle apelante y también las de la parte apelada. Y al iniciar la deliberación sobre las distintas razones fundamentadoras del presente recurso de apelación, se excluyen aquellas indicaciones subjetivas no jurídicas y se ordenan los alegatos jurídicos a los electos de la resolución de este recurso.

la adecuada resolución del presente recurso de apelación -dado el planteamiento efectuado por la parte apelante- exige expresar los datos objetivos relevantes que se contienen en el expediente administrativo, que son los siguientes:

1. El día 15 de abril de 1986, la empresa "TECNOTRON, S. A.", solicitó del Ayuntamiento de Madrid (Área de Urbanismo e Infraestructura) la homologación de máquina automática de fotos-carnet (con cabina), indicando que su pretensión era instalar esa máquina "en lugares de dominio público que resulten ser idóneos para su ubicación". Entre los documentos presentados (además de fotografías, etc.) consignamos los siguientes: a) Memoria descriptiva, relativa a la instalación y funcionamiento de la máquina, b) Información complementaria, como consecuencia y utilizando la oportunidad que da el apartado d) del art. 16 de la Ordenanza General sobre Mobiliario Urbano. Señala esta información complementaria, lo siguiente: Que la máquina está realizada con diseño, calidad y materiales que, en ningún caso, pueda afectar ni desmerecer del entorno urbano: que la instalación de ese tipo de máquinas viene siendo autorizada por lodos los Ayuntamientos de capitales de provincia y poblaciones importantes, y que en el momento de solicitar la instalación se han tenido en cuenta las normas municipales s ¡gentes (en el expediente aparece, además, una declaración de don Ricardo Costi que en nombre de la empresa dicha, se compromete a dar cumplimiento, en su caso, a las exigencias sobre verificación de la máquina, contenidas en el art. 17 de la citada Ordenanza).

2.° El día 23 de abril de 1986. el Jefe de Negociado de Normalización del Ayuntamiento de Madrid, con el V. B. del Arquitecto Jefe de la Sección de Dotación, informó en el expediente que la máquina cuya homologación se pretende por parte de "TECNOTRON. S. A", no encaja de lleno como elemento mobiliario urbano y que el servicio que prestan dichas máquinas, al no ser de uso personal diario, puede realizarse perfectamente en locales o establecimientos cerrados sin ocupar espacio público.

3.° El día 28 de abril de 1986 el Jefe del Departamento de Mobiliario Urbano, con el conforme del Director del Mantenimiento l y baño, informo en el sentido de que no precedía la homologación solicitada, por pretenderse para la ocupación de la vía pública para un fin privado. Puntualiza el informe que estas máquinas pueden instalarse fuera de la vía pública, en locales de propiedad privada que pueden tener acceso directo al equipo fotográfico desde la propia vía pública.

4.° El día 29 de enero de 1987. el Jefe del Departamento de Mobiliario Urbano, con el conforme del Director de los Servicios de Mantenimiento Urbano amplió el informe de 28 de abril de 19S6. señalando que el elemento que se pretende homologar, no reúne condiciones estéticas que permitan su instalación en la vía pública, porque supondría una agresión al paisaje urbano.

5.° El día 11 de febrero de 1987. el Jefe de la Sección de Urbanismo e Infraestructuras (Departamento Central de Conservación y Medio Ambiente i con el conforme del Jefe de Departamento, formuló propuesta para el Ayuntamiento Pleno, de conformidad con el art. 21 de la Ordenanza General sobre Mobiliario Urbano. Tal propuesta mereció ser acogida por el Concejal Delegado del Área de Urbanismo e infraestructuras, y recogida por la Comisión Informativa de Urbanismo e infraestructuras, enfecha 23 de febrero de 1987. fue elevada al Pleno del Ayuntamiento.

6.a El Pleno del Ayuntamiento de Madrid, en su sesión pública ordinaria de fecha 27 de febrero de 1987. aprobó, por unanimidad, la propuesta dicha, con lo que fue denegada la homologación de "máquina automática de foto-carnet (con cabina)", solicitada por la empresa "TECNOTRON. S. A.... Los motivos de la

denegación fueron: Tratarse de la ocupación de la vía pública para un fin privado suponiendo, además, una agresión al paisaje, según lo indicado por los Servicios Técnicos Municipales.

1° La empresa "TECNOTRON. S. A.", considerando que a su juicio, el acuerdo denegatorio del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, no era ajustado a Derecho, interpuso contra el mismo recurso de reposición.

8.° El Pleno del Ayuntamiento de Madrid, en su sesión del día 31 de julio de 1987, desestimó el recurso de reposición, en base al informe emitido por el Departamento de Mobiliario Urbano. La propuesta de resolución del recurso de reposición que se sometió al Pleno, fue aprobada por unanimidad.

Teniendo en cuenta lo consignado en este fundamento de Derecho s en el anterior (fundamento primero, la Sala entra a resolver, tras la correspondiente deliberación, el presente recurso de apelación, abordando nulas las cuestiones planteadas frente a la sentencia apelada.

Alega la parte apelante, en primer lugar, que entre el fallo de la sentencia apelada y las pretensiones deducidas en el suplico de la demanda existe incongruencia. Respecto de este primer alegato, hacemos las siguientes consideraciones: 1.a El art. 43.1 de la Ley Jurisdiccional , dispone que "la jurisdicción contencioso-administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y al oposición". Pues bien, la congruencia o incongruencia de la sentencia apelada hay que determinarla en función de las pretensiones de las partes: De la parte adora, evidentemente; pero también en función de las pretensiones de la parte demandada.

Ciñéndonos al planteamiento formulado por la parte apelante, debemos negar que 2.540 en el caso que nos ocupa exista incongruencia entre el fallo de la sentencia apelada las pretensiones expresadas en la demanda. El proceso seguido en la primera instancia, se circunscribió a la determinación de si los actos administrativos impugnados emanados del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, eran o no acordes con el derecho. A ello respondió la sentencia apelada, confirmando dichos actos. Como el Tribunal de la primera instancia, al resolver sobre la legalidad de los actos impugnados ciñéndose al objeto del proceso, desestimó totalmente el recurso contencioso- administrativo, es decir, todas las pretensiones de la parte actora, no cabe hablar de incongruencia. 2.º No existe vicio de incongruencia por el hecho de que la parle recurrente solicitara en su demanda y en sus conclusiones que se declarara la nulidad de la Ordenanza General de Mobiliario Urbano del Ayuntamiento de Madrid, de 1 de marzo de 1985. en lo que a la homologación de los elementos de mobiliario urbano se refiere respecto de lo que el fallo de la sentencia apelada guardó silencio. El silencio de la sentencia apelada obedece a esta razón: La parte demandante, en la primera instancia, mantuvo que los actos impugnados eran nulos porque la citada ordenanza era a su juicio, ilegal por condicionar el otorgamiento de la homologación al cumplimiento de los requisitos vagos e indeterminados. En ello insiste ahora dicha parte, diciendo que la sentencia apelada partió de la errónea creencia de que el recurso contencioso-administrativo se interpuso únicamente contra los adíenlos plenarios citados y subrayando que el recurso también pretendía la anulación de la Ordenanza Municipal referida en los términos dichos. Este criterio de la parte demandante y hoy apelante, debe ser desestimado: una disposición general (o algunos de sus preceptos) sólo puede ser anulada cuando contra ella se interpone un recurso directo con éxito. En el presente caso la parte demandante no interpuso en mi día al menos ello no consta en las actuaciones, recurso directo contra la consignada ordenanza: Es más la posición de TECNOTRON, S. A." fue la de reconocimiento de la vigencia y eficacia de dicha ordenanza a cuyo amparo se situó y solicito la homologación dicha. Es cierto cine la representación procesal de la mencionada empresa, en su demanda y en su escrito de conclusiones, hizo referencia a la ilegalidad de la ordenan/a (siempre según su criterio) y solicitó su anulación en los leí menos indicados: pero resulta que la impugnación de disposiciones generales es este caso la citada ordenanza- por vía indirecta, al amparo del art. 39.2 de la ley jurisdiccional exige la existencia de actos de aplicación (en este caso los impugnados), que de ser ilegal la disposición general (cobertura de los actos) los actos de aplicación devienen contrarios a Derecho. Pero en tal caso, no es posible pronunciamiento alguno respecto de la validez de la disposición (con claridad se expuso sobre este punto la sentencia de esta Sala de fecha 28 de abril de 1987 ); por lo tanto, el Tribunal de la primera instancia no incurrió en error: Fueron objeto del proceso los actos del Pleno del Ayuntamiento de Madrid citados, no la ordenanza, aunque se alegara su ilegalidad al amparo del art. 39.2 de la Ley Jurisdiccional , que es cuestión sustancialmente distinta. Y del razonamiento jurídico ile la sentencia apelada, implícitamente se desprende que la Ordenanza General de Mobiliario Urbano del Ayuntamiento de Madrid, es conforme a la legalidad: No puede entenderse de otro modo la categóricaafirmación de la sentencia apelada de que procede confirmar las resoluciones impugnadas (que es lo que hizo la parte dispositiva de la sentencia), por ser conformes a Derecho. 3.a No sería necesario añadir mas. Sin embargo, como la parte apelante insiste en que la ilegalidad de la ordenanza deriva de hacer depender la homologación del cumplimiento de requisitos genéricos e indeterminados, debemos hacer estas consideraciones: es sabido que los conceptos jurídicos indeterminados son conceptos de valor que, contenidos en las normas, dan a los órganos de la Administración la posibilidad de actuación ante una concreta realidad. Ello es lo que la Administración hizo valorando esos conceptos. Pero debe dejarse consignado que en ningún caso es posible sustituir el criterio administrativo por el de la empresa recurrente.

Frente a la sentencia apelada, la parte apelante alega, también, falta de motivación de la sentencia y que esa falta de motivación le produce indefensión (cita dicha parte el art. 24.1 de la Constitución ). Este alegato debe ser desestimado. El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el derecho de defensa están en clara relación. Por ello, en electo, es necesario que las sentencias sean motivadas: La obligación de motivación, como consigna la parte apelante aparece exigida en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Judicial, por ser esencia de la sentencia. Pues bien, del atento análisis de la sentencia apelada resulta que la misma, en sus razonamientos jurídicos, centró cuál era el objetivo del recurso y cuáles fueron las razones que fundamentaron la denegación de la homologación pretendida por "TECNOTRON. S. A." Los razonamientos de la sentencia apelada se extienden a más datos de interés (teniendo en cuenta, sin duda, el contenido del expediente administrativo y el del procesado y la posición adoptada en éste por las partes), pues razona que el Ayuntamiento de Madrid debe administrar el uso del dominio público en función del bien común general. Por lo tanto, la Sala, tras la correspondiente deliberación, consigna: a) La parte demandante tuvo acceso al proceso para obtener una resolución fundada y la obtuvo, b) La parte demandante, ha tenido acceso, sin obstáculo alguno, al presente recurso de apelación, en el que está obteniendo, también, una resolución fundada a todas las cuestiones planteadas, que es el contenido esencial del derecho fundamental de tutela judicial efectiva, e) La Sala no acepta que se haya producido indefensión.

1.° Respecto al vicio de incompetencia del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, para dicta los actos impugnados, consignados, en primer lugar, las siguientes consideraciones: a) La parte actora y hoy apelante, en vía administrativa dirigió su petición de homologación al Ayuntamiento de Madrid (Arca de Urbanismo e Infraestructura). Fue el Área de Urbanismo e Infraestructura la que elevó la propuesta de resolución del expediente al Concejal Delegado de Urbanismo e Infraestructuras, del que pasó a la Comisión Informativa de Urbanismo e Infraestructuras y finalmente al Pleno. El Pleno denegó la homologación pretendida en su sesión de fecha 27 de Febrero de 1987. b) TECNOTRON. S. A.", al recurrir en vía administrativa el citado acuerdo del Pleno del día 27 de febrero de 1987, reconoce como lógica y coherente la respuesta negativa que el Ayuntamiento de Madrid daba a las peticiones de instalación de nuevas máquinas (potestad de autorización) a partir de la Ordenanza de 1985. En tal recurso administrativo, dirigido al Área de Urbanismo e Infraestructura del Ayuntamiento de Madrid, no cuestiona la potestad de homologación por incompetencia del Pleno c) En vía contenciosa, la representación procesal de "TECNOTRON. S. A.", en la demanda, argumentando sobre la potestad de homologación (apartado IV de la demanda), se limita a indicar en el último inciso de su argumentación que a su juicio, existe motivo de nulidad por incompetencia del Pleno al invadir competencias de las Juntas Municipales. En el escrito de conclusiones, dicha parte hace lo mismo, cambiando el título bajo el que argumenta (conclusión quinta sobre el Derecho). Pero ni en la demanda, ni en el escrito de conclusiones existe un ataque claro a los referidos actos del Pleno impugnados, al amparo del vicio de incompetencia. La invocación de incompetencia del Pleno, se hizo al hilo de los argumentos dados sobre la desviación de poder. Por ello, el silencio de la sentencia en este punto, no puede ser tachada de incongruencia l fundamento que añadimos sobre lo ya dicho) La congruencia procesal, como tiene dicho la jurisprudencia de esta Sala, no requiere subordinación material al fallar, al orden y desarrollo de los alegatos, que en este caso se limitaron a la mera invocación del vicio de incompetencia, d) Es el escrito de alegaciones en esta apelación, donde, (aunque sin mayor extensión), se contienen dos precisiones sobre el vicio de incompetencia del Pleno, invocado: Que la Ordenanza General de Mobiliario Urbano ha añadido el requisito de la homologación por el Pleno (art. 21 ) y que bajo la apariencia" de la comprobación sobre si un concreto elemento merece la calificación de mobiliario urbano, el Pleno se está auto atribuyendo competencia.

2.° Con lo que acaba de consignar, la Sala, tras la correspondiente deliberación, rechaza el argumento de que exista la apariencia que la parte apelante señala. Se ve claro a lo largo del expediente administrativo que lo pretendido por "TECNOTRON, S. A." está dentro del ámbito de la gestión urbanística (actividad administrativa para el adecuado uso del suelo y urbanización), por lo que confluyen los intereses generales, de seguridad y sociales que ha de tutelar la Administración; y los intereses particulares. Ambas clases de intereses han de ser armonizados con fórmulas justas y con instrumentos adecuados, que proporciona el Derecho Urbanístico. De ahí que en el caso que nos ocupa, sea relevante lo dispuesto en el art. 22.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases 2.540 del Régimen Local. Por lo tanto,el art. 21 de la Ordenanza citada, es acorde con el citado precepto legal. Debemos rechazar, por ello, el alegato de la parte apelante sobre el vicio de incompetencia del Pleno del Ayuntamiento de Madrid.

Alega también la parte apelante -como lo hizo en la primera instancia, el vicio de la desviación de poder. Este alegato debe ser desestimado por las siguientes razones: I. Cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, ha lugar a la anulabilidad de los actos administrativos (art. 48.1 de la Ley de Procesamiento Administrativo, de 1958 , vigente al dictarse los actos impugnados). La desviación de poder consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico (art. 83.3 de la Ley Jurisdiccional ). La anulabilidad de los actos administrativos por desviación de poder tiene su fundamento en que la Administración debe realizar la actividad administrativa de acuerdo con el ordenamiento jurídico, de suerte que el contenido de sus actos sea congruente con los fines a que tiende. 2.a En el caso concreto que nos ocupa, la sentencia apelada lijó los preceptos de la Ordenanza General sobre Mobiliario Urbano del Ayuntamiento de Madrid, en los que se señala el fin de la misma (establecer las condiciones generales que deben cumplir los distintos elementos que integran el mobiliario urbano), y qué se entiende por mobiliario urbano Pues bien, al examinar detalladamente el expediente administrativo y el contenido del proceso seguido en la primera instancia, la Sala no aprecia desvío alguno entre el fin específico señalado en la norma y la decisión administrativa.

Se argumenta, también, para sostener el recurso de apelación, que el Ayuntamiento de Madrid, dictó los actos impugnados arbitrariamente y con falta de motivación. También este alegato debe ser desestimado. Veamos: a) La motivación del acto, es decir, los motivos de hecho y de derecho del acto, han de ser sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa. Los actos del Pleno del Ayutamiento de Madrid, de fechas 27 de febrero de 1987 y 31 de julio de 1987, impugnados, aparecen suficientemente motivados. Bien explícitas son las razones que dio la Administración que se recogieron con sistema en el recurso de reposición que utilizó la empresa "TECNOTRON. S. A." contra el primer acto. Esa motivación fue cuestionada en vía administrativa y judicial con cita del art. 43.1 in genere de la Ley de Procedimiento Administrativo . La falta de concreción en este punto (necesaria dado que los motivos son controlables en vía judicial), explica el razonamiento también general, ciertamente, de la sentencia apelada, desestamitorio de esta causa de impugnación, b) En el escrito de alegaciones de este remiso de apelación, la representación procesal de la parte apelante ya cita de manera concreta el art. 43. L.c ) de la Ley de Procedimiento Administrativo. La sentencia apelada precisó con todo rigor lo que demuestra que no hubo equivocación y que se distinguió bien entre lo que es potestad de homologación y lo que es potestad de autorización), cuáles fueron las razones de la denegación, y resolvió correctamente, al confirmar los actos impugnados, c) De acuerdo con lo anteriormente consignado, queda rechazado que el Ayuntamiento de Madrid usara sus potestades administrativas arbitrariamente.

Rechazados todos y cada uno de los alegatos de la parte apelante, conforme a la convicción a la que llega esta Sala tras el examen del proceso seguido en la primera instancia y del expediente administrativo, en función de todos los argumentos utilizados por dicha parte y valorando, también, la postura del Ayuntamiento de Madrid, en cuanto apelado, se llega a la consecuencia de rechazar que se hayan producido perjuicios a la empresa "TECNOTRON, SA.", por las decisiones dictadas en vía administrativa, decisiones que confirmó la sentencia apelada por ser ajustada a Derecho.

Todo lo anteriormente razonado, conduce a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la representación de la entidad mercantil "TECNOTRON. S. A.", contra la sentencia núm. 549, de fecha 8 de junio de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava), con sede en Madrid del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso núm. 1.869 de 1987 . y a la confirmación de la sentencia apelada.

Dados los términos del art. 131 de la Ley Jurisdiccional , no se aprecia temeridad ni mala fe a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejército de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de la entidad mercantil "TECNOTRON, SA." contra la Sentencia núm. 549, de fecha S de junio de 1990. dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava), con sede en Madrid del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 1896/1987 . Confirmamos, en todas sus partes, la sentencia apelada. Sin condena en costas.ASI por esta nuestra sentencia que se publicará en la COLECCION LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Julián García Estartus. Mariano Buena del Alcázar. Eladio Escusol Barra. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Exento. Sr. don Eladio Escusol Barra. Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.