STS, 30 de Noviembre de 1993

La parte actora en el escrito de demanda fundamenta el recurso en la responsabilidad patrimonial de la Administración (art. 106.2 .° de la Constitución) en la obligación de indemnizar a la aplicada legislación sobre incompatibilidades (partiendo de la efectividad de la lesión patrimonial), y en que la Sentencia constitucional núm. 178/1989 no impide la indemnización. Esta parte solicita de este Tribunal que: A) Se declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto la resolución impugnada. B) Se reconozca el derecho del recurrente a la indemnización de los daños y perjuicios sufridos que se concretarían en el total de las retribuciones dejadas de percibir como consecuencia a la efectividad de la declaración de incompatibilidad, cuantificada en el escrito de reclamación, teniendo en cuenta que en la fecha del cese percibía una cantidad de 161.044 ptas mensual y anual de 2.254.616 ptas y como quiera que la jubilación se produciría en el año 2003 hasta la jubilación debería percibir 29.954.184 ptas., computado desde la fecha del cese a la de la jubilación.

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión: Responsabilidad del Estado por las leyes mientras no se desarrolle el art. 9.3 .º de la Constitución; que cuando una ley regula su propio mecanismo de indemnización -como sucede con la expropiación legislativahay que atenerse estrictamente a los términos de esa ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; en losrestantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las leyes inconstitucionales; la prescripción se produce por el transcurso de un año, y en cuanto a la determinación de la cuantía de la indemnización, que las retribuciones que en el futuro pueda obtener un funcionario son aleatorias, y que en el ámbito de la función pública no son aplicables previsiones normativas relativas al personal sometido al Derecho Laboral.

No habiéndose recibido el proceso a prueba se concedió a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, que fueron formuladas mediante escritos en los que sinsitieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación, respectivamente.

Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 23 de noviembre de 1993 , en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Antonio Mateos García.

Fundamentos de Derecho

La temática decisoria, de carácter estrictamente jurídico, que suscita el actual proceso, se contrae en exclusiva a la verificación jurisdiccional de la resolución del Consejo de Ministros de 12 de julio de 1991, desestimatoria de la reclamación de daños y perjuicios formulada por el demandante, en razón de haber declarado la Administración la incompatibilidad para el ejercicio de un segundo puesto de trabajo en el sector público, como consecuencia de lo dispuesto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , arguyéndose sustancialmente en el recurso, para basamentar la pretensión anulatoria deducida, que la declaración de la incompatibilidad determina la responsabilidad del Estado legislador, en cuanto concurren una efectiva lesión patrimonial, así como cuantos otros requisitos se vienen normalmente exigiendo para la responsabilidad del Estado, cuya conclusión, se agrega, igualmente se obtiene en contemplación del principio de la confianza legítima consagrado por el Tribunal de las Comunidades Europeas y sin que obste a ello la circunstancia de que haya sido declarada constitucional la referida Ley de Incompatibilidades.

La cuestión sucintamente expuesta en el párrafo anterior ha sido expresamente resuelta en nuestra muy reciente sentencia del pasado día 27, dictada en contemplación de similares presupuestos fácticos, y en mérito de tal circunstancia, ponderando el principio de unidad de doctrina y por reputar ajustada al Ordenamiento la argumentación que entonces desarrollábamos en nuestra decisión actual vamos a reproducir las consideraciones jurídicas que hacíamos en la expresada sentencia y que iniciábamos señalando cómo se planteaba el problema de la responsabilidad del Estado legislador que había sido ya abordado por la jurisprudencia constitucional y de este Tribunal Supremo decidiendo definitivamente la materia y así se decía: En efecto, en la Sentencia del Pleno 178/1989, de 2 de noviembre, el Tribunal Constitucional , en el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , y en lo que afecta a la cuestión que nos ocupa, ha precisado que el régimen o sistema de incompatibilidades de los empleados públicos responde al principio constitucional de eficacia en el desempeño de la función pública (fundamento tercero ), de acuerdo con el cual el legislador tiene libertad para regularlo, siempre que se respeten los principios constitucionales, pudiendo optar por muy variadas soluciones (fundamento quinto) y añade que el principio de reserva de ley no impide que se hagan las correspondientes remisiones a la potestad reglamentaria, sin que las que se efectúan en la Ley impugnada impliquen de modo alguno deslegalización en la materia (fundamento séptimo ), resultando de particular importancia, a los fines de esta resolución, de los siguientes criterios recogidos en la referida sentencia constitucional:

1. El llamado principio "de incompatibilidad económica" o el principio, en cierto modo coincidente con él, de "dedicación a un solo puesto de trabajo" -al que expresamente alude el preámbulo de la Ley 53/1984 no vulneran en modo alguno la Constitución ya que no están vinculados, únicamente, ni tienen por qué estarlo, de modo exclusivo y excluyente, a la garantía de imparcialidad. Tales principios responden a otro principio constitucional, concretamente, al de eficacia, que es, además un mandato para la Administración, en la medida en que ésta ha de actuar "de acuerdo" con él (art. 103.1 .º de la Constitución Española) (fundamento tercero, párrafo séptimo).

2. La Ley 53/1984 no afecta en modo alguno a los derechos constitucionales al trabajo y a la libre elección de profesión u oficio recogidos en el art. 35 de la Constitución: "El derecho al trabajo constitucionalmente protegido no garantiza en modo alguno el derecho a que dicho trabajo se desarrolle en determinadas condiciones, con ausencia de determinadas limitaciones, sino que garantiza, simplemente, que el legislador, en el ámbito de la función pública, no va a imponer requisitos o condiciones que no respondan a los intereses públicos a los que, con objetividad, ha de servir, como impone el art. 103.2 .º de la Constitución, la organización -la Administración Pública- en la que se encuentran los servidores o empleados públicos" (fundamento octavo, párrafo noveno).c) No existe tampoco violación de los arts. 9.3.º ó 33 del Texto Constitucional , en la medida en que no se otorga eficacia retroactiva en perjuicio de terceros a una normativa ni se lesionan derechos adquiridos, ya que ni existe privación de derechos, sino, a lo sumo, de meras expectativas, ni, en su caso, dentro del estatuto funcionarial es posible hacer alegación alguna en tal sentido dada "la naturaleza estatutaria de la relación funcionarial y la libertad del legislador para modificar la misma, sin que la citada modificación pueda esgrimirse por el funcionario arguyendo que la regulación legal era distinta cuando entró al servicio de la Administración" (fundamento noveno, párrafo octavo, y fundamento décimo).

4. La prohibición de simultanear el desempeño de dos o más puestos de trabajo o de uno público y determinadas actividades profesionales privadas o la percepción, igualmente simultánea de haberes activos y pasivos, no constituye una "ablación de derechos", una expropiación de los mismos sin garantía indemnizatoria, porque los funcionarios y, en general, los empleados públicos, no tienen constitucionalmente derecho a mantener las condiciones en que realizan su función o tarea al servicio de la Administración en el mismo nivel de exigencia en que lo estuvieren cuando ingresaron en aquélla (fundamento noveno, párrafo duodécimo).

La doctrina contenida en esta sentencia ha sido reiterada posteriormente por el mismo Tribunal Constitucional en otras Sentencias, del propio Pleno: 41 y 42/1990, de 15 de marzo, y 65 a 68/1990, de 5 de abril, y en todas ellas el Tribunal Constitucional insiste en la plena adecuación de la Ley 53/ 1984 a los preceptos constitucionales.

Finalmente, hemos de decir que, en la mencionada Sentencia 41/1990 , el Tribunal cita su propia doctrina sobre la relación funcionarial estatutaria contenida en las Sentencias del Pleno: 108/1986, de 29 de julio -recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley Orgánica del Poder Judicial-, y 99/1987, de 11 de junio -recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley 30/1984, de 2 de agosto -, y se refiere expresamente a la Sentencia 178/1989, de 2 de noviembre -recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley 53/1984 -, insistiendo en que no existe privación de derecho por la alteración del régimen funcionarial y en que no cabe tampoco hablar de expropiación de derechos en cuanto presupuesto previo de la necesidad de indemnización.

Por su parte este Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia sobre incompatibilidades (entre otras, Sentencias de 9 de marzo, 4 y 25 de mayo, 14 y 17 de diciembre de 1992 ) ha rechazado los pretendidos vicios alegados por el actor, y aplicando la aludida doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, al caso que se examina, podemos afirmar que la modificación del sistema de incompatibilidades de los funcionarios, haciendo más estricta su vinculación con la Administración mediante la prohibición de simultanear el desempeño de dos o más puestos de trabajo de carácter público o uno público y otro privado, no es ni constituye expropiación alguna sin garantía indemnizatoria, por la razón esencial de que los funcionarios y, en general, los empleados públicos no ostentan un derecho constitucional a mantener esas condiciones en que se desarrolla su función al servicio de la Administración en el mismo nivel de exigencia que tuvieron a su ingreso en la misma y por consiguiente, ni existe un derecho patrimonial individual previo ni tampoco una expropiación en cuanto privación singular de derechos patrimoniales, por la mera modificación de la legislación sobre incompatibilidades en el seno de la función pública, razones que determinan la desestimación de la pretensión instada ante el hecho de que expectativas fundadas en la permanencia de un determinado status funcionarial se frustren al modificarse tal estatuto.

Este mismo criterio desestimatorio ha sido aplicado por esta Sala en el tema concerniente a la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por anticipo de la edad de jubilación, y si bien aquí no se trata de un supuesto de jubilación (como reconocen las precedentes Sentencias de este Tribunal, Sala Tercera, Sección Séptima de 29 de enero y 8 de febrero de 1993 ), el caso es en todo similar, pues, en uno y otro, se trata del perjuicio personal experimentado por el cese en un puesto de trabajo y pérdida de la retribución hasta el momento percibida por el trabajo en que cesa, y ello por aplicación de una reforma legal sobrevenida cuando el funcionario público se encontraba en activo.

Es obligado, por exigencias de unidad de doctrina, remitirnos a la contenida en las Sentencias del Pleno de esta Sala Tercera, de fecha 30 de noviembre y 2 de diciembre de 1992 , luego reiterada por otras de innecesaria cita y concretada la posición jurisdiccional sobre tal materia en las de 29 de enero y 16 de junio de 1993, cuyo contenido da respuesta a las cuestiones planteadas y complementa las materias que en orden a estas problemática se han suscitado y cuya doctrina recogemos a continuación, por su incidencia en el caso que se examina.

El art. 9.3 .º de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración esobjeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2.°, dentro del título IV , bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en el art. 121, en el título VI , bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de- aplicación de las leyes no tiene tratamiento específico en el Texto Constitucional. Además, el art. 106.2 .° establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -art. 21 de la Constitución de 1931 , art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935 , arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 - y hallarse ya regulada en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992-, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguiente de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.1.º y 121 de la Constitución, los mismo se remiten, y por tanto hacen necesario un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.3.° del texto constitucional , la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedentes histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.3.º de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración arts. 106.2.° de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/1992 , ya mencionada); la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2.° de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al art. 139 de la Ley 30/1992 - está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se pueda suplir, aplicando la analogía a los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del poder judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de junio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB, así como las citadas respecto de la Ley 53/1984, después de negar que los mismos vulneran los arts. 9.3.°, 33.3 .° y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dicen a continuación, las primeramente reseñadas, que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleadono supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegarán, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además otras Sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974 , relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 ; después de la Constitución, la Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1988 , en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referente a leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicio derivados de la aplicación de dichas leyes.

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el "Boletín Oficial del Estado» de fecha 26 de noviembre de 1992, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.° Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2.º Que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.° Que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, cuyos requisitos exigidos por el art. 139.9 ." que, excluiría por supuesto la indemnización pretendida en el presente proceso.

En consecuencia con la argumentación desarrollada en los párrafos anteriores y resaltando que en modo alguno resultan afectados auténticos derechos adquiridos y que tampoco cabe olvidar que estamos en presencia de un régimen estatutario, deviene obligada la desestimación del recurso, sin que sea de apreciar los factores determinantes de una especial imposición de costas.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo núm. 2.156/1991, promovido por la representación procesal de don Ismael , contra la resolución del Consejo de Ministros, de fecha 12 de julio de 1991, desestimatoria de la reclamación de daños y perjuicios formulada por el actor, en razón de habérsele declarado la incompatibilidad para el ejercicio de un segundo puesto de trabajo en el sector público al amparo de lo dispuesto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , cuya resolución confirmamos, por resultar conforme al Ordenamiento y no hacemos pronunciamiento especial sobre las costas causadas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio Mateos García.-Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.-Jesús Ernesto Peces Morate.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. don Pedro Antonio Mateos García, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha, certifico.-Rubricado.