STS, 20 de Febrero de 1998

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), ha decidido: PRIMERO.- Estimar parcialmente el presente recurso y, en consecuencia, sustituir la sanción impuesta al recurrente de separación definitiva del servicio por la de dos años de suspensión de funciones con pérdida de retribución, reconociendo su derecho al cobro de las diferencias económicas que procedan, a determinar en ejecución de sentencia. SEGUNDO.- No efectuar atribución de costas".

Notificada la anterior sentencia las representaciones procesales de Don Ángel Daniel , por una parte, y, por otra, la del Ayuntamiento de L´Escala, presentaron escritos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña preparando los recursos de casación contra la misma. Por providencia de 5 de abril de 1.995 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma los recursos de casación, admitiéndolos y ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el Procurador Don Felipe Ramos Arroyo, en nombre de Don Ángel Daniel , por una parte, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia dando lugar a los tres primeros motivos de recurso alegados, acuerde declarar nula la sanción impuesta dejándola sin ningún valor ni efecto y con todos los pronunciamientos que dicha decisión conlleva, o en su defecto, y subsidiariamente, dando lugar al cuarto motivo de recurso, se declare nula la sanción impuesta rebajándola a un año de sanción. Y, por otra parte, el Procurador Don Eduardo Morales Price, en nombre del Ayuntamiento de L´Escala, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que casando la recurrida, por haber sido dictada con infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia indicadas aplicables para resolver las cuestiones de objeto de debate, y en su consecuencia confirme los actos y disposiciones objeto del presenteprocedimiento.

Mediante providencia de 4 de septiembre de 1.995 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Felipe Ramos Arroyo, en nombre de Don Ángel Daniel , por una parte, y por otra, por el Procurador Don Eduardo Morales Price, en nombre del Ayuntamiento de L´Escala, y se ordenó entregar copia de los escritos de interposición de cada uno de ellos, a la otra parte contraria, para que formalizasen sus escritos de oposición en el plazo de treinta días.

El Procurador Don Felipe Ramos Arroyo, en nombre de Don Ángel Daniel , presentó escrito de oposición al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Eduardo Morales Price, en la representación que ostenta, en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de L´Escala.

El Procurador Don Eduardo Morales Price, en nombre del Ayuntamiento de L´Escala, presentó escrito de oposición al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Felipe Ramos Arroyo, en la representación que ostenta, en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que desestime íntegramente el mismo y confirme en su integridad la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de febrero de 1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de L´Escala de 19 noviembre de 1.992, confirmado en reposición el 13 de enero de 1.993, se impuso al Cabo de la Policía Municipal Don Ángel Daniel la sanción disciplinaria de separación del servicio, por haber incurrido en la falta muy grave tipificada en el apartado t) del artículo 48 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/1.991, de 10 de julio, de Policías Locales, consistente en hacer mal uso del arma reglamentaria. El Cabo Don Ángel Daniel , con ocasión de efectuarse un control de alcoholemia en la Avenida de Girona, sobre las 3,30 horas del día 11 de julio de

1.992, al darse a la fuga un conductor al que se le había realizado con resultado positivo la prueba de alcoholemia, efectuó tres disparos con el arma reglamentaria, uno al aire y dos más dirigidos hacia la rueda trasera del coche, ignorándose si alguno de los disparos alcanzó al vehículo. La descripción de los hechos probados, de los que anteriormente hemos hecho un simple extracto, se encuentra verificada, con expresión de sus circunstancias, en los fundamentos de derecho segundo y tercero de la sentencia de 26 de enero de

1.995, que se recurre en casación, y a tal descripción nos sujetaremos para resolver los recursos interpuestos. El Cabo Don Ángel Daniel promovió recurso contencioso- administrativo contra los acuerdos del Ayuntamiento de L´Escala, recurso que fue estimado parcialmente por la sentencia dictada el 26 de enero de 1.995 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que, considerando desproporcionada la sanción impuesta, la sustituyó por la de dos años de suspensión de funciones con pérdida de retribución, reconociendo el derecho del demandante al cobro de las diferencias económicas que procedan, a determinar en ejecución del fallo. Contra la referida sentencia han deducido recurso de casación las dos partes interesadas, Don Ángel Daniel y el Ayuntamiento de L´Escala.

Debemos comenzar por el enjuiciamiento del recurso de casación promovido por Don Ángel Daniel , pero, antes de entrar en el examen de los motivos en que se fundamenta, procede considerar si el recurso es admisible, ya que están excluidas del recurso de casación las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública salvo que, estrictamente, afecten a la extinción de la relación de servicio de los que ya tuvieren la condición de funcionarios públicos (artículo

93.2.a. de la Ley de la Jurisdicción). En este sentido hemos de tomar en cuenta que el acuerdo de admisión de un recurso de casación no impide que las causas de inadmisibilidad que pudieren concurrir en el supuesto enjuiciado puedan ser examinadas en la sentencia que resuelva la casación, ya hayan sido alegadas por las partes o bien sean apreciadas "ex officio" por la Sala sentenciadora. Es principio generalmente aceptado en Derecho Procesal que el examen de los presupuestos procesales para la viabilidad de la acción puede siempre abordarse o volverse a emprender en la sentencia, de oficio o a instancia de parte (cfr. sentencias del Tribunal Constitucional 90/1.987 y 50/1.991). En el presente supuesto la concurrencia de una causa de inadmisibilidad del recurso de casación promovido por Don Ángel Daniel contra la sentencia de 26 de enero de 1.995 debe ser examinada de oficio por la Sala, ya que los requisitos que deben exigirse "ex lege" y con carácter imperativo para la admisión de la casación son materia de las denominadas de orden público procesal, que el Tribunal tiene el deber de comprobar antes de entrar a decidir sobre los motivos casacionales.

Como hemos expresado, el artículo 93.2.a) de la Ley de la Jurisdicción excluye del recurso de casación las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública salvo que, estrictamente, afecten a la extinción de la relación de servicio de los que ya tuvieren la condición de funcionarios públicos. En el presente caso nos encontramos con que el acto administrativo originariamente impugnado en el recurso contencioso-administrativo en que se ha dictado la sentencia de 26 de enero de 1.995, contra la que se dirige la casación, fue el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de L´Escala que impuso al Cabo de la Policía Municipal Don Ángel Daniel la sanción disciplinaria de separación del servicio, sanción que naturalmente afectaba, determinándola, a la extinción de la relación estatutaria que vinculaba a dicho funcionario con la Administración municipal. Sin embargo, la sentencia de 26 de enero de

1.995, que constituye el objeto de la casación, deja sin efecto dicha sanción y la sustituye por la de dos años de suspensión de funciones con pérdida de retribución. Don Ángel Daniel , al interponer recurso de casación contra dicha sentencia, no plantea, lógicamente, ningún problema que afecte a la sanción de separación del servicio, que ha quedado sin efecto en virtud de la sentencia de instancia. En los tres primeros motivos del recurso mantiene que no es procedente aplicarle la sanción de dos años de suspensión de funciones, y en el cuarto defiende que, caso de no considerarse procedente anular por completo la sanción impuesta, se reduzca ésta a la suspensión de funciones por un año. Como se advierte, el recurso de casación deducido por Don Ángel Daniel no tiene por objeto una sentencia que afecte a la extinción de la relación de servicio que le vincula con el Ayuntamiento de L´Escala, ya que la sentencia sólo le aplica una sanción de dos años de suspensión de funciones, ni tampoco el planteamiento del recurso de casación por parte del recurrente afecta de alguna manera a la aludida extinción de la relación de servicio. Nos hallamos pues ante una sentencia que se refiere a una cuestión de personal al servicio del Ayuntamiento de L´Escala que no afecta a la extinción de la relación de servicio de Don Ángel Daniel , por lo que la señalada sentencia incurre en causa de inadmisión del recurso de casación, conforme al citado artículo 93.2.a) de la Ley de la Jurisdicción, y así debemos declararlo, considerando que la causa de inadmisibilidad se convierte en el actual momento procesal en causa de desestimación del recurso. Procede en suma desestimar el recurso de casación interpuesto por Don Ángel Daniel contra la sentencia de 26 de enero de 1.995.

A diferencia del supuesto antes contemplado, debemos entender que el recurso de casación hecho valer por el Ayuntamiento de L´Escala no incurre en la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 93.2.a) de la Ley de la Jurisdicción, porque dicho recurso tiene por objeto una sentencia que impone a Don Ángel Daniel la sanción disciplinaria de dos años de separación de funciones, pero anula y deja sin efecto, sustituyéndola, la sanción de separación del servicio, y el Ayuntamiento de L´Escala, que impuso dicha sanción, funda su recurso de casación en que, a su juicio, la sanción que procede aplicar en derecho es la indicada de separación del servicio, de modo que, si su recurso de casación prosperase, ello daría lugar a la anulación de la sentencia de 26 de enero de 1.995 y, en su lugar, a desestimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Don Ángel Daniel y a confirmar los actos administrativos del Ayuntamiento de L´Escala originariamente impugnados, dando lugar por tanto a la aplicación al señor Ángel Daniel de la sanción de separación del servicio, en razón de lo cual hemos de decidir que el recurso de casación que ha interpuesto el Ayuntamiento de L´Escala, en cuanto pretende que se imponga a Don Ángel Daniel la sanción de separación del servicio, afecta a la sentencia de instancia, que sustituye dicha sanción por la de dos años de suspensión de funciones y, en consecuencia, a la extinción de la relación de servicio del funcionario público sancionado, no concurriendo la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo

93.2.a) de la Ley Jurisdiccional.

Entrando pues a conocer del recurso de casación promovido por el Ayuntamiento de L´Escala, el primer motivo que invoca, con base en el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, se divide en cuatro apartados (señalados con las letras A., B., C. y D.), en cada uno de los cuales se mencionan preceptos diferentes, por lo que procederemos a examinarlos separadamente, en cuanto constituyen realmente distintos motivos de casación. En el apartado A) el Ayuntamiento estima que la sentencia de instancia incurre en infracción del artículo 21.1.h) y disposición final tercera de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. El artículo 21.1.h) atribuye al Alcalde las facultades de ejercer la Jefatura de la Policía Municipal, así como el nombramiento y sanción de los funcionarios que usen armas. El contenido de este artículo, a juicio del Ayuntamiento recurrente, debe ponerse en relación con la disposición final tercera, según la cual el personal de la Policía Municipal gozará de un Estatuto específico, teniendo en cuenta la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. De estos preceptos deduce el Ayuntamiento de L´Escala que cuando el Tribunal a quo, a pesar de considerar probados los hechos por los que se impuso la sanción de separación del servicio al Cabo Don Ángel Daniel , atenuó la sanción aplicada, incurrió en una clara infracción de la facultad del Alcalde para sancionar a los funcionarios que usen armas, facultad que le está atribuida por la Ley. Carece de interés destacar que la sanción enjuiciada no la impuso el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de L´Escala, sino el Pleno de la Corporación Municipal (sesión extraordinaria de 19 de noviembre de 1.992). La parte recurrente olvida que las resoluciones de lasautoridades y órganos de las Corporaciones Locales sujetos al Derecho Administrativo están sometidos al control de los Tribunales de Justicia pertenecientes al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, según los artículos 106.1 de la Constitución y 1 de la Ley de la Jurisdicción. Tal control incluye las sanciones disciplinarias y se extiende tanto a los aspectos estrictamente reglados como a los discrecionales, ya que discrecionalidad administrativa no significa en modo alguno exención del control judicial. Entre los puntos que pueden y deben ser objeto de la oportuna revisión jurisdiccional, si ha lugar a ello, está el principio de proporcionalidad de la sanción, que exige la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. El principio de proporcionalidad de la sanción y su aplicación a un supuesto de hecho concreto está íntegramente sometido al control de los Tribunales de Justicia, que deben valorar si la Administración ejerció o no debidamente las facultades que el ordenamiento jurídico le concede para aplicar a una falta disciplinaria una u otra sanción, y si, al ejercitar tal facultad, ha respetado o no el principio de proporcionalidad entre la infracción cometida, las circunstancias de toda clase que en ella concurren y la sanción impuesta. El principio de proporcionalidad de la sanción, como cualquier otra manifestación de la actividad discrecional de la Administración, no constituye una zona inmune al control jurisdiccional. En consecuencia, la Sala de instancia ha procedido conforme a derecho al revisar la sanción que se sometía a su consideración, estimando, no de una manera arbitraria y carente de justificación, sino en virtud de las razones que expresa (fundamento de derecho séptimo), que dicha sanción (la de separación del servicio) era desproporcionada y debía ser sustituida por la de dos años de suspensión de funciones con pérdida de retribución, sin infringir por ello los preceptos que se citan en el presente motivo casacional, que establecen una facultad de la Administración municipal, pero no la declaran exenta del control jurisdiccional. El motivo debe ser desestimado.

El apartado B) del primer motivo de casación alega que la sentencia ha vulnerado el artículo 173 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, en relación con el Título V de la Ley Orgánica 2/1.986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Con cita de los artículos 52, 5.2. apartados

3. y d), 27.3 y 28.1.1.a) de la mencionada Ley Orgánica 2/1.986, entiende que el Tribunal a quo no ha tenido en cuenta estas normas de aplicación, que justifican absolutamente, a su juicio, la resolución del Ayuntamiento originariamente impugnada. Con este razonamiento se está planteando el problema de la proporcionalidad de la sanción y la apreciación que de él ha hecho la sentencia de 26 de enero de 1.995. Según el artículo 28.1.1 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pueden imponerse, para sancionar las faltas muy graves, la separación del servicio o la suspensión de funciones de tres a seis años, suspensión de funciones que, según la Ley territorial 16/1.991, de Policías Locales, que es la norma directamente aplicable, puede ser por más de un año y menos de seis (artículo 52.2.b). La sentencia no ha infringido los preceptos que se citan en este apartado B) del primer motivo de casación, sino que ha aplicado correctamente el mencionado artículo 52.2.b) de la Ley 16/1.991, expresando las razones en que se funda, razones que esta Sala de casación comparte y que son las siguientes: la sanción de separación del servicio es la más grave que podía aplicarse; no se justifica esta sanción en ninguno de los criterios de graduación contenidos en el artículo 53 de la Ley 16/1.991; la conducta del sancionado fue una reacción inmediata y casi espontánea; no se han perturbado los servicios ni causado daños notables, ni siquiera morales, a la Corporación. La graduación de la sanción que verifica la Sala de instancia es proporcionada al supuesto de hecho que se sanciona y debe prevalecer sobre la más grave que postula el Ayuntamiento. El motivo debe ser desestimado.

Como motivo primero C) se hace valer por el Ayuntamiento de L´Escala la infracción de los artículos 104.1 (las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana) y 149.1. 18ª de la Constitución (que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases que han de regular el régimen estatutario de los funcionarios). Con fundamento en estas declaraciones, que no inciden de manera directa en el supuesto que se debate, el Ayuntamiento insiste en mantener que la sanción impuesta a Don Ángel Daniel no es una sanción desproporcionada y se halla plenamente justificada. El motivo es reiteración del anteriormente examinado y debe desestimarse en virtud de las razones expuestas en el anterior fundamento de derecho.

El motivo primero D) atribuye a la sentencia combatida en casación infracción de lo dispuesto en el artículo 52.1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/1.991, de 10 de julio, de Policías Locales, manteniendo que el Alcalde se encuentra facultado para imponer, dentro del principio de legalidad y en función del tipo de falta cometida, una u otra sanción de las contenidas en el referido precepto, y que la separación del servicio, según el criterio del Ayuntamiento, no es en modo alguno desproporcionada en cuanto a la falta cometida. Independientemente de que nos hallamos ante una reiteración de los argumentos que hemos desestimado anteriormente, lo cierto es que este motivo de casación incurre en causa de inadmisión, por invocar como fundamento la infracción de una norma emanada de lacorrespondiente Comunidad Autónoma (el Parlamento de Cataluña), normativa cuya infracción no permite el recurso de casación, conforme establece el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción. Este precepto excluye del recurso de casación las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas cuando el recurso se funde en infracción de normas de Derecho Autonómico, emanado de órganos de dichas Comunidades. Y este criterio de inadmisión de motivos casacionales basados en Derecho Autonómico debe aplicarse aún tratándose, como en este caso, de actos de una Entidad Local (el Ayuntamiento de L´Escala), como tiene declarado esta Sala Tercera en auto de 19 de diciembre de 1.997, porque el recurso de casación, como medio de control de la aplicación del ordenamiento estatal, no alcanza a los ordenamientos autonómicos, respecto de los cuales los Tribunales Superiores de Justicia son el supremo juez, como se infiere de los artículos 58.4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, y si bien estos preceptos contemplan únicamente las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia respecto de "actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas", sin embargo lo realmente decisivo es la normativa que se invoca como infringida y con relevancia en el fallo y no la Administración autora del acto o disposición impugnados. Sería paradójico que pudieran residenciarse ante este Tribunal Supremo sentencias dictadas en relación con actos o disposiciones de los Entes Locales y en cambio no lo fueren las que se refieren a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, cuando la ratio de la norma excluyente -reserva a los Tribunales Superiores de Justicia de la función de dar unidad a la aplicación del Derecho Autonómico- es la misma en uno y otro caso, razones que llevaron a esta Sala a cambiar su criterio respecto a la inadmisibilidad del recurso de casación en el supuesto señalado. El motivo casacional invocado por el Ayuntamiento de L´Escala, con fundamento exclusivo en un precepto de la Ley territorial 16/1.991, del Parlamento de Cataluña, es por consecuencia inadmisible, lo que supone en el presente momento procesal su desestimación.

El segundo motivo de casación expuesto por el Ayuntamiento de L´Escala, asimismo basado en el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, entiende que existe infracción de la jurisprudencia de aplicación, citando las sentencias de este Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1.990, 30 de abril de

1.991 y 27 de octubre de 1.986. Tampoco este motivo puede prosperar. Las sentencias de 28 de mayo de

1.990 y 30 de abril de 1.991, en las partes que se invocan, no establecen una doctrina contraria a la revisión por los Tribunales de Justicia debidamente razonada de la proporcionalidad de las sanciones impuestas por la Administración. La sentencia de 27 de octubre de 1.986 manifiesta, según la transcripción que efectua la parte recurrente, que es doctrina de la Sala, recogida entre otras en sentencia de 28 de septiembre de

1.984, que los Tribunales de la Jurisdicción contenciosa pueden y deben valorar si en el caso concreto que se enjuicia ha sido aplicada correctamente la facultad de la Administración de optar entre las distintas sanciones que la Ley señala para las faltas graves. La sentencia está pues confirmando el criterio utilizado por la sentencia que ahora se recurre. La desestimación de este segundo y último motivo comporta la del recurso deducido por el Ayuntamiento de L´Escala.

Desestimados los dos recursos de casación, debemos imponer las costas ocasionadas por cada uno de ellos a la parte que respectivamente lo promovió, según establece el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Ángel Daniel contra la sentencia dictada el 26 de enero de 1.995 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso nº 562/93; e imponemos a Don Ángel Daniel el pago de las costas ocasionadas por la tramitación de su recurso de casación.

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de L´Escala contra la sentencia de 26 de enero de 1.995 anteriormente citada; e imponemos al mencionado Ayuntamiento de L´Escala el pago de las costas ocasionadas por la tramitación de su recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.