STS, 11 de Junio de 1993

Interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado», y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se le entregó a la representación procesal de la entidad mercantil "Nicolás Gil Blanco, S. L.», para que dedujera la correspondiente demanda.

Cumplimentado dicho trámite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho alegó cuanto consideró conveniente al caso debatido y terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia en la que estime el presente recurso y anule la resolución extemporánea del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 6 de febrero de 1991 y la presunta, desestimatoria del recurso de reposición contra aquélla interpuesto, que desestimó la petición de la entidad recurrente de indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por la Orden de 14 de diciembre de 1988 , acordada en Consejo de Ministros, y declare el derecho a la mencionada parte a ser indemnizada por los daños y perjuicios ocasionados por dicha Orden, de acuerdo con las bases contenidas en los fundamentos tercero y quinto de esta demanda o con las que la Sala considera más pertinentes.

Conferido traslado de la demanda al señor Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho los que estimó procedentes, por concluir suplicando a la Sala que se dicte sentencia desestimando el recurso.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, cumplimentándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron ando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, se señaló el día 3 de junio de 1993, para deliberación y votación del fallo del presente recurso.

Siendo Ponente el Magistrado Excmo señor don Manuel Goded Miranda.

La entidad mercantil "Nicolás Gil Blanco, S. L.», ha interpuesto recurso contenciosoadministrativo ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, verificada por el Consejo de Ministros respecto a su petición de indemnización contenida en escrito presentado el 29 de diciembre de 1989 (y posterior denuncia de mora). El recurso se extendió posteriormente a la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación dictada el 6 de febrero de 1991 , por la que se denegó la reclamación de daños y perjuicios formulada por "Nicolás Gil Blanco, S. L.», así como a la Orden de dicho Departamento de 28 de junio de 1991, desestimatoria del recurso de reposición promovido contra la Orden de 6 de febrero. La reclamación efectuada por "Nicolás Gil Blanco, S. L.», tiene su origen en la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 14 de diciembre de 1988, publicada en el "Boletín Oficial del Estado» del 30 de dicho mes, por la que se adoptaron medidas de protección contra la peste porcina africana, estableciendo especialmente su art. 5.° que "queda prohibido el movimiento de animales vivos y carnes frescas, procedentes de la zona de España situada al sur y oeste de la línea delimitada en el anexo de la presente disposición, hacia el resto del territorio español». La sociedad recurrente manifiesta que es propietaria de un matadero situado en Brenes (Sevilla), cuya producción está dedicada al sacrificio y venta del cerdo ibérico. Promulgada la Orden de 14 de diciembre de 1988 , continúa argumentando la parte recurrente, el matadero de su propiedad, situado en Brenes, quedó lozalizado en la denominada "zona limpia» de peste porcina africana, a la cual no pueden trasladarse animales vivos y carnes frescas procedentes de la llamada "zona sucia» de la epizootia, que es en la que se encuentra localizado el cerdo ibérico. Ello determinó a la entidad "Nicolás Gil Blanco, S. L.», unos gastos de 47.932.289 pesetas, cuya principal partida está constituida por el coste de "despidos de personal» (42.007.740 pesetas). La sociedad actora, con fundamento en los arts. 106.2 de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 (aplicable porrazón de la fecha en que ocurrieron los hechos que dan lugar al litigio), solicitó en su escrito de demanda la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por la Orden de 14 de diciembre de 1988 , que cifraba en los gastos ya producidos (47.932.289 pesetas) y en las pérdidas de beneficios que tendrían lugar a partir de 1989 y durante los años siguientes, mientras dure la vigencia de la señalada Orden. En el escrito de conclusiones, la entidad "Nicolás Gil Blanco, S. A.» (en que ha debido transformarse la antigua sociedad de responsabilidad limitada) manifiesta que en los años 1990 y 1991 ha vuelto a obtener beneficios, lo que lleva aparejado la reducción de la cuantía de su pretensión, que se limita a 50.314.624 pesetas, importe de las pérdidas declaradas a la Hacienda Pública por el Impuesto sobre Sociedades correspondiente al ejercicio de 1989, cifra en la que afirma están incluidos los gastos de reestructuración de la empresa realizados en dicho año y que se enumeran en el hecho séptimo de su escrito de demanda.

Para que los particulares tengan derecho a ser indemnizados conforme a lo prevenido en los arts. 1106.2 de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , la jurisprudencia ha venido requeriendo que el daño o perjuicio o lesión originados al reclamante en sus bienes o derechos sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto, sin intervención extraña que pudiera influir en el nexo causal, aunque la exclusividad del referido nexo causal no se haya exigido en todo caso, admitiéndose supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración cuando en la producción del evento dañoso concurre la intervención de la propia Administración junto con la de la víctima o de un tercero ( sentencias de 23 de enero de 1970, 14 de diciembre de 1974, 8 de febrero de 1977, 11 de noviembre de 1981, 16 de mayo de 1984, 29 de enero de 1986 y 15 de junio de 1992 , entre otras). Por ello, como expresa la sentencia de 13 de junio de 1984 , la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños que pueden derivarse del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos tiene carácter objetivo y depende exclusivamente, con abstracción de todo juicio de intencionalidad, de que se demuestre la efectividad de los daños y el adecuado nexo de causalidad. A lo que debemos añadir que esa ' responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, deber que existe cuando la medida de la Administración constituye una carga de carácter general que todos los administrados incluidos en el ámbito de dicha medida están obligados a cumplir sin derecho a indemnización (cfr sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril y 18 de diciembre de 1986 ).

Sentadas estas premisas, hemos de destacar que la Administración demandada defiende que, en el caso enjuiciado, el daño producido por la Orden de 14 de diciembre de 1988 no es individual, sino que afecta, en su caso, a todo el sector interesado en la comercialización y beneficio del ganado porcino, tratándose de una carga no inadmisible que el administrado tiene el deber jurídico de soportar, precisamente a causa de su generalidad. En otras palabras, se considera que los perjuicios aducidos, aun cuando existieran, no serían indemnizables, en cuanto derivarían de la adopción de una medida sanitaria de carácter general, obligatoria para todos, aunque pueda manifestarse con distinta intensidad en los patrimonios de los administrados, cuyos efectos, en tanto que carga social, están los administrados obligados a soportar, con exclusión consiguiente de la antijuridicidad, no ya de la causa, sino del efecto, como nota cualificadora de la lesión indemnizable. Frente a estos argumentos, la Sala entiende que la responsabilidad patrimonial de la Administración regulada en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico (hoy sustituido por los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) puede derivar tanto de actuaciones materiales como de actos jurídicos, y que éstos pueden ser así resoluciones concretas cuanto disposiciones de carácter general. Es decir, el hecho de que los daños invocados atribuyan su causa a una norma reglamentaria no excluye, sin más, el derecho a la indemnización. Cuando esa norma pudiese ser desigual en su aplicación para todos los administrados comprendidos en su ámbito, sería susceptible de generar daños y perjuicios indemnizables, conforme al art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , siempre que se justificase la concurrencia de los requisitos exigidos por el referido precepto. En consecuencia, y ello es lo que se considera trascendente dejar aclarado en el presente proceso, no cabe negar el concepto técnico-jurídico de lesión indemnizable a todo daño o perjuicio producido por una disposición de carácter general, basándose precisamente en la generalidad que para un sector determinado tiene la norma jurídica, por lo que las alegaciones formuladas a este respecto por la Administración demandada no pueden ser estimadas.

Con lo expuesto no queda resuelto el problema planteado. La Administración del Estado invoca también, frente a la solicitud de responsabilidad patrimonial, la inexistencia de nexo causal entre la medida impuesta por el art. 5.° de la Orden de 14 de diciembre de 1988 y los daños y perjuicíos que la entidad "Nicolás Gil Blanco, S. L.», alega haber experimentado en el ejercicio de 1989, afirmando que no puede negarse que la citada Orden ministerial pudo y debió incidir en algún sentido negativo sobre las industrias afectadas, pero que, sin embargo, no cabe pensar que toda vicisitud extraordinaria, pero previsible, que normalmente pueda afectar a una industria, debe reputarse ajena a las precauciones del empresario y que, consiguientemente, sus consecuencias serán resarcibles por la Administración. Elloplantea la cuestión de si, en el caso enjuiciado, existe un nexo causal, una relación directa de causa a efecto, entre la Orden Ministerial de 14 de diciembre de 1988 y las pérdidas sufridas por la empresa "Nicolás Gil Blanco, S. L.», en el ejercicio de 1989, y, más aún, si se encuentra demostrada en el proceso la existencia de ese nexo causal. La jurisprudencia ha declarado al respecto que de los requisitos exigidos para la apreciación de la responsabilidad patrimonial de la Administración, el nexo causal entre la actuación administrativa y el perjuicio sufrido tiene singular relevancia, como factor expresivo de la relación de causa a efecto entre el actuar administrativo y los daños originados, determinante de que éstos sean consecuencia de aquél, y sobre ello se ha de argumentar que si bien esa vinculación entre los factores dichos implica un juicio valorativo de lo acreditado en autos o en el expediente, y no se ha de llegar a exigir una prueba concluyente, de difícil consecución en la mayoría de los casos, si se ha de precisar para su apreciación deducir, conforme a las reglas del criterio racional, un enlace preciso y directo entre uno y otro (el actuar administrativo y los daños originados), expresivo de esa dependencia entre ambos (cfr sentencias de 23 de octubre de 1986, 11 de febrero y 19 de mayo de 1987 ). En este punto, la parte demandante manifiesta haber obtenido beneficios sociales, debidamente declarados a la Hacienda Pública, en los años 1985, 1986, 1987 y 1988. En el ejercicio de 1989 experimentó unas pérdidas de 50.314.624 pesetas, que figuran en la declaración anual presentada por Impuesto sobre Sociedades (cantidad en la que cifra su reclamación). En los ejercicios de 1990 y 1991 volvió a conseguir beneficios, que en sus declaraciones fiscales se cuantifican en 42.555.789 pesetas y 50.169.566 pesetas respectivamente. En el escrito de demanda (antecedente séptimo) relaciona los gastos que, a su juicio, le produjo la aplicación de la Orden de 14 de diciembre de 1988 . La principal partida de tales gastos corresponde al concepto "despido de personal» (42.007.740 pesetas). Las restantes partidas, hasta 47.932.289 pesetas, se refieren a gastos que la empresa tuvo que realizar para proceder al sacrificio de ganado en otros mataderos. Todos estos gastos, que denomina de reestructuración de la empresa, los estima incluidos, a efectos de su reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en las pérdidas del ejercicio de 1989. Aludiendo a la causa de los indicados perjuicios expone que son las limitaciones impuestas al movimiento de animales vivos y carnes frescas ( art. 5.º de la Orden de 1988 ) la causa de que los mataderos de cerdo ibérico situados en la llamada "zona limpia» de peste porcina africana hayan dejado de funcionar, ya que el cerdo ibérico se cría justamente en la "zona sucia». Y subraya que "la mejor demostración de que la causa de los perjuicios está en la Orden de 14 de diciembre de 1988 es que, si ésta no se hubiese dictado, no se habrían producido los daños y perjuicios que han dado lugar a la reclamación que nos ocupa».

A la vista de lo expuesto, la Sala estima que no es posible deducir, conforme a reglas de un criterio racional y objetivo, que la Orden de 14 de diciembre de 1988 haya sido la causa determinante de las pérdidas experimentadas por la empresa "Nicolás Gil Blanco, S. L.», en el ejercicio de 1989. En primer lugar, hay que destacar que dichas pérdidas pueden obedecer a otras muchas causas y circunstancias económicas. Entre ellas aparece singularmente la falta de previsión de la empresa respecto a unos riesgos, susceptibles de alcanzar al sector industrial de explotación del cerdo ibérico, que podían materializarse en cualquier momento en relación con las medidas que la Administración adoptase para combatir la peste porcina africana. El Real Decreto 425/1985, de 20 de marzo , ya estableció el desarrollo, durante un período de cinco años, de un programa para la erradicación de la peste porcina africana (párrafo 1.° de su art. 1.°). El núm. 5 del apartado c) del citado art. 1.° dispuso que "en aquellos municipios o áreas que presenten elevada conflictividad en cuanto a persistencia de la peste porcina africana o se consideren como de especial peligrosidad para el resto del territorio, serán objeto de programas especiales, pudiendo imponerse restricciones al movimiento porcino», así como otras medidas. Las empresas dedicadas principalmente al matadero de cerdo ibérico, como afirma ser la reclamante, no podían ignorar, a partir de la promulgación del Real Decreto de 20 de marzo de 1985, que la Administración, como medida sanitaria, tenía facultad para imponer prohibiciones que afectasen al movimiento de animales vivos y carnes frescas de una a otra zona del territorio nacional, según la persistencia o peligrosidad de la epidemia de peste porcina africana, como efectivamente ocurrió mediante la Orden de 14 de diciembre de 1988 , y debían tener previstos los remedios oportunos para hacer frente a dicho riesgo, puesto que tuvieron tiempo suficiente para ello. La adopción de mecanismos de adaptación de la industria y de su actividad a la nueva situación eran factibles, como justifica que la empresa "Nicolás Gil Blanco, S. L.», durante los años de 1990 y 1991, vigente la Orden de 14 de diciembre de 1988 (ya que otra cosa no se señala), haya obtenido importantes cifras de beneficio social, según las declaraciones fiscales efectuadas a la Hacienda Pública. A lo señalado debemos añadir que no se ha practicado en el proceso una prueba que acredite el extremo a que nos venimos refiriendo, faltando informes, u otros medios justificativos, debidamente razonados y documentados, que conecten las pérdidas experimentadas por la empresa demandante en el ejercicio de 1989 con la Orden de 14 de diciembre de 1988 . Mantener simplemente que si la disposición aludida no se hubiese dictado no se habrían producido los daños y perjuicios reclamados no es, desde luego, justificar el nexo causal entre uno y otro hecho, pues esa hipótesis es precisamente la que requiere una demostración. Este Tribunal Supremo, en sentencia de 22 de junio de 1988 , ya puso de manifiesto que la parte recurrente no interesó el recibimiento a prueba en la primera instancia, por lo que no hay elementos probatorios suficientes para entender acreditada la relación de causalidad. En el caso sometido a debate, no se puede precisar si lareestructuración de plantilla que la empresa "Nicolás Gil Blanco, S. L.», realizó en 1989 (ya que la partida de despidos es el gasto fundamental que alega), obedecía a una necesidad estructural de la industria o tuvo por causa directa la medida impuesta por el art. 5.° de la Orden de 14 de diciembre de 1988 . Los restantes gastos que se hicieron para sacrificar animales en otros mataderos fueron costes de producción, que debieron generar los correspondientes beneficios, aunque el resultado final del ejercicio de 1989 fuese negativo. En fin, la restricción impuesta al movimiento de ganado porcino entre dos zonas del territorio nacional, restricción prevista en el Real Decreto de 20 de marzo de 1985 como medida de posible aplicación para combatir la peste porcina africana, y el hecho de que la empresa "Nicolás Gil Blanco, S. L.», sufriese en el ejercicio de 1989 unas pérdidas declaradas por Impuesto sobre Sociedades de 50.314.624 pesetas, habiendo obtenido, sin embargo, beneficios en los ejercicios de 1990 y 1991, son datos que no determinan por sí mismos, en virtud de una deducción razonable y objetiva, un enlace preciso y directo entre uno y otro acontecimiento, de modo que no puede llegar a afirmarse que las referidas pérdidas del ejercicio de 1989 sean una consecuencia de la medida establecida por la Administración, en una relación de causa a efecto adecuada y suficiente. No estando justificado el nexo causal entre la norma contenida en el art. 5.° de la Orden de 14 de diciembre de 1988 y los daños y perjuicios que se invocan por la parte demandante, falta un elemento esencial para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado que se reclama, por lo que, en definitiva, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

No concurren las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción a efectos de una especial imposición de costas.

FALLAMOS