STS, 6 de Noviembre de 1998

Por Resolución de la Agencia del Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 28 de marzo de 1989, se desestimaron las pretensiones aducidas por el recurrente D. Alfonso a consecuencia de la suspensión por la Agencia del Medio Ambiente de una montería que pretendía celebrar en el coto llamado " DIRECCION000 ", en el término municipal de Ubrique, por falta de licencia previa por parte de la Agencia del Medio Ambiente e interpuesto recurso de alzada por la parte recurrente, fue informado por la Junta de Andalucía con fecha 26 de marzo de 1989, denegándose en dicho informe la pretensión de responsabilidad patrimonial de la Administración, sin que se resolviera expresamente el recurso de alzada.

D. Alfonso interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución expresa dictada por la Agencia del Medio Ambiente de 28 de marzo de 1989, recaída en reclamación efectuada por dicha parte el 9 de enero, en virtud de la suspensión de la montería en el coto de caza DIRECCION000 , perteneciente a la finca DIRECCION001 y contra la Resolución, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto y fue dictada sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 16 de enero de 1992, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debemos estimar y estimamos íntegramente el recurso interpuesto por el Procurador D. Miguel Conradi Rodríguez en representación del recurrente D. Alfonso , contra Resolución de la Dirección Provincial de la Agencia del Medio Ambiente de Cádiz de 28 de marzo de 1989, recaída sobre la reclamación económica efectuada con fecha 9 de enero del mismo año que anulamos por ser contraria a derecho, condenando a la Agencia del Medio Ambiente al abono de la indemnización de daños y perjuicios en cuantía de 3.236.500 pesetas. Sin costas".

Ha interpuesto recurso de apelación el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía y se opone a dicho recurso la parte recurrida, representada por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 29 de octubre de 1998.

El objeto del recurso de apelación se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, dictada con fecha 16 de enero de 1992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que estimó el recurso interpuesto por la parte recurrente D. Alfonso , contra Resolución de la Dirección Provincial de la Agencia del Medio Ambiente de Cádiz de 28 de marzo de 1989 y estimó la reclamación efectuada por dicha parte, condenando a la Agencia del Medio Ambiente al abono de la indemnización de daños y perjuicios en cuantía de 3.236.500 ptas.

En la sentencia recurrida constan como hechos acreditados que el recurrente era titular de los derechos cinegéticos del coto privado de caza DIRECCION000 , nº NUM000 , sito en el término municipal de Ubrique, en donde tenía autorizada la celebración de una montería el 11 de noviembre de 1989, dentro de la mancha denominada DIRECCION001 , por autorización concedida por el Instituto de Reforma Agraria de Andalucía y cuando se estaba celebrando la indicada montería se personó en la finca, sin previo aviso, el Ingeniero de la Agencia del Medio Ambiente, quien alegando orden verbal del Director de la Agencia, obligó al recurrente a suspender la misma, produciéndose daños ascendentes a 3.236.500 ptas.

La sentencia, después de examinar la concurrencia de los requisitos exigibles para determinar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, concluye señalando que existe un efecto lesivo imputable a la actuar administrativo, sin respaldo normativo surgido de un conflicto de competencias que ha comportado un sacrificio singular intenso, siendo imputable a la Administración el cambio de circunstancias administrativas que dieron lugar a la lesión, y en cuanto a la cantidad reclamada, se estima su procedencia pues no existía un subarriendo de puestos de montería, como afirma la parte demandada, y la venta de titularidad de los derechos cinegéticos, no puede esgrimirse, a juicio de la Sala, como causa de exoneración de responsabilidad, ya que está permitida en el artículo 16.5 de la Ley de Caza.

Con carácter previo al examen de la cuestión, procede señalar que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático (artículo 1 de la Constitución) y se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el R.D. 429/93, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

1. El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.

2. En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.

3. El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

4. Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así, en sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, 11 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico cuarto y 25 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores sentencias de 28 de febrero y 1 de abril de 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

La responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de losservicios públicos, sujeta en el momento de producirse los hechos al régimen establecido en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado vigente a la sazón, y en los artículos 120 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, tiene carácter objetivo.

Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable.

En el caso examinado, son de tener en cuenta las siguientes circunstancias:

1. ) El coto privado de caza denominado DIRECCION000 NUM000 , estaba constituido el 3 de noviembre de 1988 por una serie de fincas, entre las cuales figura la DIRECCION001 , sita en el término municipal de Ubrique y tal coto tenía en esa fecha parte de su superficie incluida en el Parque Natural de la Sierra de Grazalema.

2. ) Con fecha 2 de noviembre de 1988, la titular del coto Dª Sandra , solicitó del Instituto de Reforma Agraria Andaluz autorización para celebrar una montería el día 11 de noviembre en la mancha DIRECCION001 .

3. ) La Dirección Provincial del Instituto estimó que era asunto de su competencia, porque el coto estaba sujeto a una reglamentación especial de caza concedida por dicho Instituto, según Resolución del Director General Técnico de dicho Instituto, de fecha 21 de febrero de 1986, vigente hasta el 31 de diciembre de 1988 y prorrogado hasta el 31 de marzo de 1989 por Resolución de la Dirección General Técnica del Instituto de Reforma Agraria de fecha 14 de enero de 1988 y, en segundo lugar, por entender que en la fecha de 3 de noviembre de 1988 no existía una normativa concreta sobre las competencias en casos de coto que tuviesen parte de su superficie comprendida dentro de un espacio natural protegido y parte fuera del mismo.

Asimismo, el análisis del expediente administrativo y a los efectos de la resolución del recurso de apelación, se extraen, entre otros, los siguientes elementos determinantes de la resolución:

1. ) La reglamentación elaborada por el Director General Técnico de la Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía de 21 de febrero de 1986, en donde se pone de manifiesto que el período de validez se extiende hasta el 31 de diciembre de 1988, quedando anulado automáticamente si durante dicho período se produce cualquier cambio de superficie, linderos o titularidad del aprovechamiento cinegético de los terrenos incluidos en el coto.

2. ) La existencia de un contrato suscrito el 4 de octubre de 1988, de una parte por Dª Sandra y otra parte D. Alfonso , por el que ella, como titular del coto privado de caza denominado DIRECCION000 , vende los derechos para montear en la DIRECCION001 , que forma parte del referido coto de caza, debiéndose realizar las monterías antes del 25 de noviembre de 1988 y concretándose el precio de la cesión en 500.000 ptas.

3. ) La Resolución dictada el 3 de noviembre de 1988 por el Director Provincial del Instituto Andaluz de Reforma Agraria (IARA) de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, que autoriza a Dª Sandra , titular del coto privado de caza para la celebración de una montería de venados, jabalíes, en DIRECCION001 el día 11 de noviembre de 1988.

El examen de la relación de causalidad es inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual, debiendo subrayarse:

1. Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, enhipótesis, hubiera evitado aquél.

2. No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

3. La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

4. Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima que sea suficiente para considerar roto el nexo de causalidad que corresponde a la Administración, pues no sería objetiva aquélla responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

La valoración de las circunstancias concurrentes, en el caso examinado, puede concretarse en los siguientes puntos:

1. La existencia de una autorización para montería el día 11 de noviembre de 1988, otorgada por la Dirección Provincial del Instituto de Reforma Agraria de Sevilla.

2. La suscripción de un previo contrato de venta sobre derechos para montear la finca que implica una cesión, por un período hasta el 25 de noviembre de 1988 y un precio de 500.000 ptas.

3. La posterior actuación del Ingeniero Forestal de la Agencia del Medio Ambiente de Cádiz, verbalmente, puesto que no consta resolución por escrito en el momento de su actuación, que procede a la suspensión de la montería cuando, según se infiere de la prueba testifical acompañada de las actuaciones, ésta ya se estaba celebrando.

4. Frente a las alegaciones que mantiene el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía, no estamos ante un subarriendo de aprovechamiento cinegético en coto de caza, sino ante una cesión de derechos de aprovechamiento y por otra parte, en los términos del artículo 16.5 de la Ley de Caza, en los cotos privados de caza, el derecho corresponde a su titular y a la persona que ésta autorice.

En consecuencia, frente al criterio del Letrado de los Servicios Jurídicos de Andalucía se ha producido una responsabilidad patrimonial de la Administración y existe un perjuicio patrimonial que debe ser resarcido, porque la actuación del Ingeniero Forestal de la Agencia del Medio Ambiente, al suspender la montería cuando se estaba celebrando, ha producido una lesión en el sentido técnico jurídico del término, pues el afectado no tenía la obligación de soportar el daño o el perjuicio y no han existido causas de fuerza mayor, ya que el daño se ha producido como consecuencia del funcionamiento de un servicio público, existiendo una relación de causa a efecto, entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido.

En el caso examinado, estimando las afirmaciones de la parte recurrida en apelación, sólo fue a partir de la Orden de 19 de junio de 1990 sobre Caza (BOJA de 22 de junio) cuando se clarificó la competencia en cuanto al órgano otorgante de la autorización, en la medida en que se reconoce a favor de la Dirección Provincial que fuera competente en relación con el enclave en que se encontrara el coto (art. 2 y 20.b), debiéndose tener en cuenta, en este punto, que la previsión contenida en el artículo 4.f) de la Ley 6/84, de 12 de junio, sobre creación de la Agencia del Medio Ambiente dentro de la Junta de Andalucía (BOE de 29 de junio y BOJA de 19 de junio) no facultaba al Ingeniero Forestal de la Agencia del Medio Ambiente a suspender la montería, concurriendo la circunstancia que la norma clarificadora sobre esta materia se publica con posterioridad al momento de producirse los hechos.

En materia de reparación integral, dentro del ámbito de la responsabilidad patrimonial, hay que señalar que ésta comprende los daños alegados y probados por el perjudicado, lo que supone la inclusión de intereses valuables y los conceptos de lucro cesante y daño emergente, partiendo del principio contenido en el artículo 1.106 del Código Civil y 115 de la Ley de Expropiación Forzosa y de reiteradajurisprudencia de este Tribunal, de la que son exponentes, entre otras, las más recientes sentencias de 10 de junio, 12 y 22 de noviembre de 1985, siendo de tener en cuenta, según se infiere del examen de las actuaciones del expediente administrativo, que la pretensión inicial de la parte recurrente se cuantifica en la suma de 3.236.500 ptas., desglosadas en las siguientes partidas: a) Canon de arrendamiento de aprovechamiento cinegético, por importe de 500.000 ptas. b) Contratación de cinco rehalas, por importe global de 125.000 ptas. c) Seis batidores sin perros, a 4.000 ptas., lo que supone 24.000 ptas. d) Seis batidores con perros, a 6.500 ptas., lo que supone 39.000 ptas. e) 25 puestos valorables en 50.000 ptas., lo que hace un total de 1.250.000 ptas. f) Portes de organización, una suma de 20.000 ptas. g) Venta de carne de las reses, 45 reses por un importe de 1.269.000 ptas, a 470 ptas./kg. h) Gastos de Veterinario, 6.500 ptas. i) Gastos por permisos solicitados, desplazamientos y gastos de viaje, 5.000 ptas. j) Gastos correspondientes a la contratación de tres postores, a 6.000 ptas. cada uno, lo que representa un total de

18.000 ptas.

Todos estos gastos cuantificados por la parte recurrente han sido estimados como procedentes en la sentencia recurrida y no han sido desvirtuados por la parte apelante, por lo que, procede su reconocimiento.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso de apelación, al concurrir las siguientes circunstancias:

1. Se excluyen las meras expectativas o ganancias dudosas o contingentes.

2. Se excluye, igualmente, la posibilidad de que a través del concepto de lucro cesante y del daño emergente se produzca un enriquecimiento injusto, puesto que la indemnización ha de limitarse al daño emergente que genera el derecho a la indemnización.

3. Finalmente, en coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (sentencia de 15 de octubre de 1986, entre otras) se aprecia de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios.

No parece necesario abundar, para justificar la indemnización por el lucro cesante, que se ha producido, de forma inmediata, exclusiva y directa, un perjuicio efectivo, susceptible de valoración económica, por la pérdida de unos ingresos no meramente contingentes, y, en consecuencia, estamos ante un supuesto de lucro cesante indemnizable, como ha declarado la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, entre otros en sentencias de 16 de julio de 1982 (antigua Sala Cuarta), 24 de marzo de 1983 (antigua Sala Tercera), 23 de febrero de 1988 (antigua Sala Quinta), 20 de febrero de 1989 (Sección Tercera), 15 de octubre de 1990 (Sección Tercera), 9 de marzo de 1992 (Sección Tercera), 14 de mayo de 1993 (Sección Sexta), 22 de mayo de 1993 (Sección Sexta), 18 de octubre de 1993 (Sección Sexta), 22 de enero de 1994 (Sección Sexta) y 29 de enero de 1994 (Sección Sexta).

En aplicación del artículo 131 de la LJCA, no procede hacer expresa imposición de costas, al no apreciarse temeridad ni mala fe.