STS, 5 de Mayo de 1995
| Ponente | MELITINO GARCIA CARRERO |
| Número de Recurso | 2889/1993 |
| Fecha de Resolución | 5 de Mayo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Mayo de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el recurso de CASACION que ante Nos pende interpuesto por D. Luis Andrés y D. Ignacio , representados por el Procurador D. José Castillo Ruiz y asistidos de Letrado, contra la sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 29 de marzo de 1993, dictada en recurso nº 2580/92, tramitado por el cauce de la ley 62/1978, de 29 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de Derechos Fundamentales, sobre derecho de participación en la función pública de Concejal, en el que es parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE CASTELLAR (Jaén). Oído el MINISTERIO FISCAL.
El Fallo de la sentencia recurrida dice así: "que debe desestimar y desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el cauce procesal de la ley 62/78, por el Letrado D. José Manuel Urquiza Morales, en nombre y representación de D. Luis Andrés y D. Ignacio contra la resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Alfacar, de fecha 25 de noviembre de 1992, que denegó la petición formulada por los recurrentes en fecha 21 de octubre de 1992, en solicitud de que se les facilitase fotocopias de determinada documentación y, en consecuencia, se deniega el amparo solicitado, por no existir vulneración del derecho fundamental alegado; con expresa imposición a los actores de las costas procesales".
Contra la citada sentencia presentaron escrito preparatorio de recurso de casación los demandantes anteriormente nombrados, al que correspondió la resolución de la Sala de instancia de 3 de mayo de 1993 teniendo por preparado dicho recurso, con remisión de las actuaciones y emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, en la que han comparecido los recurrentes y el Ministerio Fiscal.
El Ayuntamiento de Castellar fue debidamente emplazado en la instancia y no compareció en las actuaciones.
En su escrito de personación los recurrentes formalizaron la interposición del recurso de casación, en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo fundan suplican a la Sala que dicte sentencia, por la cual, >.
Por resolución de 13 de septiembre de 1994 la Sala acordó la admisión del recurso, y, puestas de manifiesto las actuaciones al Ministerio Fiscal, éste presentó escrito razonado de fecha 14 de octubre de 1994 en el que concluye manifestando que >.En providencia de 27 de marzo de 1995, la Sala tuvo por conclusas las actuaciones y fijó el señalamiento para deliberación y fallo el día tres de mayo de mil novecientos noventa y cinco en cuya fecha tuvo lugar su celebración.
El hecho inicial del que dimanan las ulteriores secuencias que han conducido al presente recurso de casación consiste en la presentación de un escrito, dirigido al Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Castellar, que fechado en 15 de octubre de 1992 (RE. 21-10-92) suscriben varios Concejales, entre ellos los recurrentes, e invocando la legislación vigente en la materia relacionada con el derecho de información de los miembros de la Corporación Local, solicitan que les sea facilitada la documentación del tenor literal siguiente: >.
En un segundo escrito firmado por los mismos concejales con fecha 20 de noviembre de 1992 (RE. 25-11-92) y dirigido al Secretario General del Ayuntamiento de Castellar, después de dejar constancia de lo peticionado en su escrito anterior, manifiestan que >, y, finalmente, recaban de dicho funcionario municipal que >. Este escrito fue contestado por el Alcalde en comunicación dirigida a los citados concejales de fecha 25 de noviembre, en el que manifiesta: >.
El siguiente 9 de diciembre de 1992, ante la falta de efectividad de la información solicitada, los dos concejales ahora recurrentes presentaron escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo por el cauce de la ley 62/1978 y, posteriormente, su representación procesal formalizó escrito de demanda en el que razonando la vulneración del derecho fundamental de participación reconocido en el artículo 23.1 CE suplicaba a la Sala de instancia los siguientes pronunciamientos: >.
Los motivos en los que basa la Sala de instancia el Fallo desestimatorio de la demanda pueden resumirse así: a) la petición de acceso a las informaciones solicitadas se entendía concedida por silencio positivo; b) no puede sostenerse, pues, que hubiera desestimación presunta de tales peticiones por el transcurso del plazo de veinte días que establece el artículo 8º de la ley 62/78: c) >. d) es obvio que no puede apreciarse haya existido conculcación del precepto constitucional del artículo 23.1 CE, en la medida en que no se les impidió a los concejales en el ejercicio de su derecho al acceso a la información solicitada ya que la autorización de acceso les fue concedida por silencio positivo, >.
Antes de entrar en la materia propia del presente recurso es útil recordar, una vez más, la singularidad del marco jurídico regulador de la casación teniendo en cuenta su objeto y los límites del enjuiciamiento y del debate contradictorio. Objeto inmediato del mismo no es el acto administrativo originario sino la sentencia y, más en concreto, los criterios de aplicación de la ley utilizados por el Tribunal de instancia para la determinación del Fallo. Pero al propio tiempo el iter del recurso viene condicionado, para el actor, por la necesidad de constreñir la impugnación de la sentencia a alguno de los motivos formalmente preestablecidos en la Ley; y para el Tribunal por el deber de sujeción tanto a la resultancia de los hechos, tal como viene acreditada en la instancia, como a los motivos invocados por la parte, en este último caso respondiendo al principio dispositivo consustancial a su naturaleza. (Cfr. STS. 3ª.4, 12-1-94, 3ª.2, 17-1-94, 3ª.7, 27-5-94, 3ª.7, 17-6-94, 3ª.6, 18-6-94).
En este orden de ideas, el escrito de interposición del recurso de casación cumple dificultosamente los requisitos anteriormente enunciados e inherentes a la naturaleza procesal de este recurso; requisitos entendidos, no como impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, sino simplemente como limitadores de un recurso extraordinario contra una sentencia previamente dictada en un proceso contradictorio, en el que las partes gozaron de todas las garantías y medios de defensa legales (STC. 3/1983, FJ.4).
Por la vía de integración con el escrito de preparación del recurso puede llegar a establecerse que éste se ha formalizado al amparo del motivo previsto en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por entender los recurrentes que la sentencia supone una infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que son aplicables para resolver la cuestión objeto de debate; infracción relevante y determinante del fallo, según la parte actora, que se concreta en la inadecuada aplicación del artículo 23 de la Constitución, artículo 77 de la ley 7/85 de 2 de abril, LRGRL, artículo 70.3 de esta misma Ley, artículo 14 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y sentencias del Tribunal Supremo que cita. El desarrollo de este motivo se resume en las siguientes proposiciones: A) Las normas jurídicas cuestionadas (arts. 70.3 y 77 de la ley 7/85, LRBRL y art. 14 RD.2568/86, 28 de noviembre, ROFRJEL) en tanto que reguladoras del derecho fundamental a la participación política consagrado en el artículo 23 CE, y mas concretamente, del derecho de acceso a la información y documentación administrativa de los miembros de las Corporaciones Locales, han de ser interpretadas, necesariamente, de modo amplio y flexible, no restrictivo, cual hace la sentencia. -B) Es evidente, a juicio de los actores, que nunca han tenido acceso a la documentación administrativa solicitada por éstos, a pesar de su diligencia en procurar la obtención. -C) La comunicación del Alcalde de fecha 25 de noviembre de 1992 (reseñada en FD. 1º) "...deniega en la práctica (...) el acceso a la documentación solicitada, basándose en peregrinas razones, como así reconoce la sentencia de instancia". -D) Por otra parte, siendo claro que dicha comunicación, confirma de manera rotunda el hecho de que la petición de información fue desestimada tácitamente en un primer momento, no opera en la práctica el silencio positivo configurado en el artículo 14.2 R.O.F.
En relación con el derecho protegido por el artículo 23 CE, la STC. 220/1991, de 25 de noviembre, ha formulado las siguientes premisas extraídas de la doctrina de otras sentencias anteriores: a) el derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE es un derecho de configuración legal correspondiendo a la Ley ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas pasando aquellos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2 CE el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido; b) el citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga; c) la norma contenida en el artículo 23.1 resulta inseparable de la del artículo 23.2 cuando concierne a parlamentarios ( o miembros electivos de Entidades Locales) en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta también el derecho mismo de los ciudadanos a participar, a través de la institución de la representación, en los asuntos públicos.
Trasladada la cuestión al ámbito de este recurso, en relación con el motivo de casación alegado, lo primero que debe dilucidarse es si en relación con la solicitud de información demandada por los Concejales reclamantes se produjo una autorización por la vía del silencio positivo (tesis de sentencia, basada en el art. 14 ROFRJEL) o bien una denegación, tácita o expresa (tesis de los recurrentes).
La rotundidad de los textos legales y los datos de hecho constantes en el enjuiciamiento eliminan cualquier duda sobre la solución adoptable. Determina el artículo 14.1 RD. 2568/1986, 28 de noviembre, ROFRJEL, (en concordancia con el artículo 77 de la Ley 7/85, 2 de abril), que Centro de Documentación Judicial
cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función>>. Y añade el siguiente apartado que >.
No existe constancia en la relación de hechos, ni tampoco se alega por la representación procesal recurrente, que en el transcurso de los cinco días siguientes a la presentación de la tantas veces citada solicitud de información mediasen comunicaciones o actos de los que pudiera inferirse la voluntad denegatoria o meramente dilatoria por parte de la Autoridad municipal. Por tanto, parece evidente que concurriendo el requisito previsto en el artículo 14.1 ROFRJEL, antes reseñado, debió entenderse concedida la autorización por silencio administrativo positivo. Ello, no obstante, requiere alguna matización.
El citado precepto legal se refiere a la > mientras que la solicitud de los concejales reclamantes incluye expresamente la expedición de fotocopias o informes escritos, lo que le atribuye un contenido más extenso y complejo que el mero "acceso" a la fuente informativa en la dependencia municipal correspondiente y comporta distinto régimen jurídico. Así, la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los concejales a la información o bien cuando ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (Art. 16.1.a), en relación con el 15, ROFRJEL).
Resumiendo, pues, cuanto llevamos expuesto queda claro que la autorización presunta por silencio positivo, en relación con la solicitud presentada por los concejales reclamantes queda circunscrita a la toma de conocimiento mediante el acceso directo a la documentación informativa, en los términos y con los requisitos que el texto legal menciona o detalla, pero no se extiende automáticamente a que ese conocimiento se facilite a través de la entrega de copias de documentos interesadas en la solicitud.
El acceso directo a dichas fuentes de conocimiento, en cuanto se refieren a aspectos relevantes para el ejercicio de las funciones de iniciativa y control de los concejales (actas de sesiones, actas de arqueo, liquidación del presupuesto municipal, etc) forman parte del contenido esencial del derecho de participación inherente al ejercicio del cargo público municipal, afectando a la integridad del derecho fundamental garantizado en el artículo 23 CE. Y en este aspecto hay que destacar que en el informe de fecha 20 de febrero de 1993, que remite el Alcalde al Presidente de la Sala de instancia con arreglo al artículo 8.2 de la ley 62/1978, hace constar entre otros extremos que,
El segundo escrito cursado por los concejales reclamantes el 20 de noviembre de 1992 (FD.1º) hace referencia explícita al hecho de que transcurridos mas de cinco días desde el primer escrito sin haberse dictado resolución denegatoria es de aplicación el artículo 14.2 ROFRJEL, por lo que En esta tesitura importa ahora dilucidar si el escrito de contestación del alcalde de fecha 25 de noviembre de 1992, atendidas las demás circunstancias concurrentes puede ser expresivo de una denegación tácita y si esta supuesta denegación trasciende al contenido esencial del derecho fundamental.
El Ministerio Fiscal, en su informe, llama la atención sobre el hecho de que el escrito de formalización del recurso de casación dedica la mayor parte de su contenido al examen de la sentencia y de los hechos que la motivan, haciendo toda clase de consideraciones al margen de lo que es un recurso de casación, olvidando con ello que deben denunciarse y especificarse las infracciones que se hayan podido cometer al dictar sentencia o en la tramitación del proceso. No obstante, en el punto concreto que estamos tratando expone su opinión en el sentido de que >.No es posible llegar a conclusiones tan rotundas como las que razonadamente expone el Ministerio Fiscal. Ante todo, como ya hemos repetido con anterioridad, lo que los concejales reclamantes demandan no se circunscribe a la toma de conocimiento de determinados antecedentes documentales, sino que pretenden que dicha toma de conocimiento se realice mediante la facilitación de informes escritos y copias de los elementos documentales correspondientes, lo cual implica un trabajo de elaboración de duración indeterminada. Pero, además, la indagación sobre este último extremo, así como el juicio crítico de los elementos probatorios de trascendencia fáctica incorporados a las actuaciones, (empezando por los contradictorios testimonios acerca de las manifestaciones verbales que realmente vertiera el Secretario en presencia de los concejales reclamantes), implicaría que este Tribunal se adentrase en un ámbito de enjuiciamiento que le está vedado, por ser ajeno al motivo de casación invocado por los recurrentes e implicar, en todo caso, una indebida inmisión en la apreciación de los hechos cuya valoración corresponde en plenitud al Tribunal sentenciador.
Por todo ello, entendemos que la sentencia recurrida, con las matizaciones que resultan de las reflexiones anteriores, está correctamente fundada en cuanto no aprecia la vulneración denunciada del derecho fundamental del artículo 23.1 de la Constitución. En consecuencia, procede la desestimación del recurso con imposición de las costas a las recurrentes, por imperativo del artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Luis Andrés y D. Ignacio contra la sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 29 de marzo de 1993, dictada en recurso nº 2580/92, cuya firmeza declaramos, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Melitino García Carrero, en Audiencia Pública celebrada el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario de la misma, Certifico.
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