STS, 8 de Noviembre de 1993
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 283/1992 |
| Fecha de Resolución | 8 de Noviembre de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.362.-Sentencia de 8 de noviembre de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Casación.
MATERIA: Sanción. Prescripción. Principio de legalidad. Proporcionalidad. Proceso contencioso-administrativo. Recurso de
casación. Cuestiones nuevas.
NORMAS APLICADAS: Art. 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ley 10/1992, de 30 de abril. Arts. 81.35 y 82 del Decreto de 27 de agosto de 1982 . Arts. 9.° y 25 de la Constitución.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 10 de julio de 1991 del Tribunal Supremo. Sentencias núm. 93/1992 y 145/1993 del
Tribunal Constitucional.
DOCTRINA: Iniciado el procedimiento sancionador para esclarecer los hechos, antes de transcurrir el plazo de prescripción y
tramitado sin solución de continuidad hasta la resolución final, no cabe apreciar prescripción.
La jurisprudencia de esta Sala había señalado la supervivencia normativa del Reglamento de Espectáculos de 1988 .
Los arts. 81.35 y 82 del citado Reglamento permitían predecir con suficiente grado de certeza, las conductas infractoras y la
sanción. La Administración guardó la debida adecuación entre la gravedad del hecho y la sanción.
La falta de notificación de la propuesta de resolución es un hecho nuevo, o cuestión no debatida en la instancia, que debió ser
inadmitida.
En la villa de Madrid, a ocho de noviembre de mil novecientos noventa y tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos señores anotados al final, el recurso de casación que, con el núm. 283/1992, pende ante la misma de resolución interpuesto por el Procurador don Jorge Deleito García, en nombre y representación de don Donato , contra la Sentencia de fecha 23 de marzo de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 1.127/1990 deducido por don Donato contra la resolución del Ministerio del Interior de 28 de septiembre de 1990. que desestimó el recurso de alzadapresentado por don Donato contra la decisión de la Delegación del Gobierno en Murcia, por la que se le impusieron a éste la multa de 400.000 ptas. y la clausura del establecimiento por un mes, habiendo comparecido, como parte apelada, el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Antecedentes de hecho
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia dicto, con lecha 23 de marzo de 1992, sentencia en el recurso contencioso-administrativo, seguido ante la misma con el núm. 1.127/1990 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "Fallamos: Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 1.127/1990 interpuesto por don Donato contra resolución del Ministerio del Interior de 28 de septiembre de 1990. que queda confirmada por ser conforme a Derecho: sin costas."
Notificada dicha sentencia a las partes, se interpuso contra la misma recurso de apelación por la representación procesal del demandante don Donato , si bien, por providencia de fecha 12 de mayo de 1992, de conformidad a lo establecido en el apartado 1 de la Disposición transitoria tercera de la Ley 10/1992, de 30 de abril , se le confirió traslado para que dentro del plazo de diez días, pudiese preparar recurso de casación, lo que aquélla llevó a cabo mediante escrito presentado con fecha 29 de mayo de 1992. por lo que la Sala de instancia lo tuvo por preparado y mandó emplazar a las parles para que en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, al que se remitieron los autos.
Dentro del término al efecto concedido, compareció ante esta Sala el Procurador don Jorge Deleito García, en nombre y representación de don Donato interponiendo recurso de casación por los cinco motivos expresados en el escrito presentado al amparo del núm. 4 del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , suplicando a la Sala que "tenga por interpuesto en tiempo y forma recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 23 de marzo de 1992 , y case dicha sentencia por no ser ajustada a Derecho, y estimar el recurso contencioso-administrativo núm. 1.127/1990 interpuesto por don Donato contra la resolución del Ministerio del Interior de 28 de septiembre de 1990», el que fue admitido a trámite por todos ellos, de cuya copia se dio traslado al Abogado del listado para que en el plazo de treinta días, formalizase por escrito la oposición, lo que así hizo mediante escrito presentado con fecha 30 de noviembre de 1992. quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese.
Por providencia de fecha 21 de julio de 1993 se señaló para deliberación y fallo el día 2 de noviembre de 1993, en que tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones y reglas establecidas por la Ley para la tramitación de este recurso de casación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
Fundamentos de Derecho
En el escrito de interposición del recurso de casación se esgrimen cinco motivos, todos ellos fundados en la infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicables, al amparo del núm. 4 del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , a los que por el mismo orden, se opone el Abogado del Estado.
El primer motivo se centra en la infracción que se estima cometida al interpretar la Sala de instancia el art. 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , que le sirve de base para considerar que el expediente sancionador se incoó antes de haber transcurrido el plazo de dos meses de la comisión de la infracción aunque inicialmente se siguiese frente a una persona que, ulteriormente, se acreditó no ser titular de la discoteca.
La cuestión que por tanto, la sentencia resuelve es la no concurrencia de la prescripción de la infracción a pesar de que, durante la tramitación del expediente, se acreditó que la persona contra la que inicialmente se dirigió el procedimiento no era el responsable de aquélla, momento en el que se dirige la acción contra el titular del establecimiento.
La parte recurrente sostiene, sin embargo, que, al haberse incoado contra este último el procedimiento una vez transcurrido el plazo de dos meses, ha de estimarse prescrita la acción de la Administración para perseguir la infracción que se le imputó y por la que fue sancionado, según lo dispuesto concordadamente por los arts. 134 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 113 del Código Penal.No estamos tanto ante la correcta o incorrecta interpretación por la Sala de instancia del citado art. 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo cuanto ante la cuestión de si la incoación de un procedimiento sancionador contra un presunto responsable de la infracción interrumpe el plazo de prescripción de ésta a pesar de que, al acreditarse durante la tramitación o instrucción que es otra la persona responsable de la infracción, se dirija desde tal momento el procedimiento contra ésta.
La Sala estimó que se interrumpe el plazo porque, al accionar la Administración frente a otra persona, se limita a rectificar un error material, mientras que la representación procesal del sancionado considera que el procedimiento, conforme al art. 134 de la Ley de Procedimiento Administrativo , no se incoa frente a éste hasta tanto se dirige contra él la acción por la Administración, de manera que, al haberse hecho cuando habían transcurrido dos meses desde la comisión de la infracción, ésta había prescrito.
Hemos de aceptar que la razón que justifica la actuación administrativa no está en la posibilidad de que la Administración pueda en cualquier momento rectificar los errores materiales o de hecho, a que se refiere la Sala con base en el art. 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo , sino en la finalidad del procedimiento sancionador y en el significado de la prescripción. Esta supone el abandono de la acción para perseguir la infracción durante los términos establecidos por la Ley en cada caso y aquél tiene como objetivo, según dispone el art. 136.1 .º de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , esclarecer los hechos y determinar las responsabilidades susceptibles de sanción, para, a la vista de las actuaciones practicadas, formular el pliego de cargos, en el que se expondrán los hechos imputados (art. 136.2.º de la propia Ley de Procedimiento Administrativo ).
Así, incoado el procedimiento sancionador antes de transcurrir en plazo de prescripción de la infracción y tramitado sin solución de continuidad hasta pronunciar la resolución sancionadora, no cabe apreciar abandono de la acción por parte de la Administración, y, en consecuencia, no concurre aquélla porque se notificase el pliego de cargos al responsable una vez transcurrido el plazo de prescripción computado desde el momento de comisión de la infracción ya que, como acabamos de expresar, una de las finalidades del procedimiento sancionador es, precisamente, esclarecer los hechos para determinar las responsabilidades susceptibles de sanción.
En el caso que nos ocupa, como declara la sentencia y admite el propio recurrente, el procedimiento se incoa antes de transcurrir el plazo de dos meses de la comisión de la infracción y, sin haberse paralizado por tiempo superior a dicho término, se formula el pliego de cargos, que se notifica al interesado, siguiendo por sus trámites el procedimiento hasta pronunciarse la resolución sancionadora, de la que se deduce que al decidir que no procedía apreciar la prescripción, el Tribunal a quo no infringió las normas del Ordenamiento jurídico ni la jurisprudencia que se citan en el escrito de interposición del recurso y, en consecuencia, hemos de desestimar tal motivo de casación.
El segundo motivo del recurso de casación se concreta en la aducida infracción por la Sala de instancia, al estimar ajustados a Derecho los acuerdos impugnados, del principio de legalidad, recogido por los arts. 9.°.3 y 25 de la Constitución, motivo éste ya alegado en la demanda, que mereció cumplida respuesta en el apartado 1.º del fundamento jurídico segundo de la sentencia de instancia y que no hemos sino de reiterar.
El precepto empleado por la Administración para sancionar al recurrente, contenido en el apartado 35 del art. SI del Reglamento General de Policía de Espectáculos y Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto número 2816/1982 , ha producido, en su interpretación, contradicciones jurisprudenciales al valorar si aquél respetaba o no el principio de legalidad exigido por el art. 25.1 .º de la Constitución, cuya solución, posiblemente, no se ha dado definitivamente, a pesar de la doctrina mantenida por este Tribunal a partir de la Sentencia dictada por la Sección Primera de esta Sala con fecha 10 de julio de 1991 , al resolver un recurso de revisión, y seguida por la dictada por esta misma Sección Sexta con fecha 23 de octubre de 1991 y las demás que se han pronunciado sobre la misma cuestión, entre otras la citada por el Abogado del Estado en su escrito de oposición, de fecha 17 de noviembre de 1992 (recurso de apelación núm.
3.151/1989), puesto que ha sido sometida, por vía de amparo, al Tribunal Constitucional.
No obstante, siguiendo la jurisprudencia consolidada de esta Sala, hemos de rechazar tal motivo de casación porque la sentencia del Tribunal a quo se basa exactamente en aquella doctrina para estimar conformes a Derecho los acuerdos impugnados, según la cual el citado precepto del Reglamento de Policía de Espectáculos de 1982 es una norma actualizada de disposiciones dispersas anteriores (Reglamento de 3 de mayo de 1935 y Orden ministerial de 23 de noviembre de 1977 ) adaptado a la normativa posterior [Ley de Orden Público, art. 2.ºc), i ), y art. 250 de la Ley de Régimen Local de 1955l , integrándose en el concepto jurídico de orden público el de "tranquilidad pública", de manera que, en la medida que la aperturade un establecimiento, potencialmente molesto, fuera del horario permitido, puede incidir y de hecho así ocurre sobre el valor "tranquilidad pública", determinando a veces situaciones de protesta u oposición del vecindario afectado, susceptibles de desembocar en alteraciones de una normal convivencia ciudadana, en esa medida, el hecho o actividad imputada podrá subsumirse, según los casos, en los supuestos previstos en los art. 2.ºe). 2.º i) y 2.°n)de la Ley de Orden Público de 1959. Por lo demás el Reglamento de 1982 no introduce una verdadera innovación en materia de horario de cierre de establecimientos porque recoge en lo esencial el régimen de infracciones y sanciones regulado en los arts. 19, 20, 52 y 59 del Reglamento de 1935, actualizado por la Orden ministerial de 23 de noviembre de 1977 (que derogaba lo establecido en la Orden de 11 de junio de 1975) en relación con los arts. 19 y 20.1.º de la Ley de Orden Público .
En consecuencia, la referida jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado la acomodación del art. 81.35 del Reglamento de Policía de Espectáculos de 1982 al Ordenamiento jurídico, toda vez que el mismo no introduce innovación esencial con respecto al régimen establecido en aquellas normas preconstitucionales, a las que no es aplicable de forma retroactiva la exigencia de la Ley formal en materia sancionadora establecida por el art. 25.1 .º de la vigente Constitución.
El tercer motivo de casación se funda en la vulneración por la Sala de instancia de la doctrina jurisprudencial por la que se aplican los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo sancionador, en concato el principio de tipicidad, ya que las referencias genéricas, que contienen los arts. "1.35 y 82 del Real Decreto de 27 de agosto de 1982 , no cumplen dicho principio.
La doctrina que lleva a la Sala de instancia a rechazar tal alegación reproduce y reitera la jurisprudencia de esta Sala, fijada, ente otras, por la Sentencia, pronunciada por la Sala Especial de Revisión de este Tribunal Supremo con lecha 12 de junio de 1993 en el recurso extraordinario de revisión (d 1992. que a su vez, recoge la doctrina del Tribunal Constitucional, declarada en sus Sentencias 93/1992, de 11 de junio, y 145/1993, de 26 de abril , según la cual el principio de legalidad conlleva una garantía de orden material y de alcance absoluto, que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes ex certa). Exigencia que se cumple en los preceptos citados, al tipificar como infracción "el retraso en el comienzo o terminación de los espectáculos o en el cierre de los establecimientos públicos, respecto de los horarios prevenidos", y al establecer seguidamente las sanciones a imponer y las reglas para la graduación de éstas, lo que, como expresa el Tribunal a que permite predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas infractoras y las sanciones correspondientes. Consiguientemente, debemos rechazar también este tercer motivo de casación.
En el cuarto motivo de casación el recurrente invoca el "principio de proporcionalidad", que considera desconocido por la sentencia de instancia, al continuar el acuerdo sancionatorio con vulneración de la jurisprudencia que cita de este Tribunal.
La sentencia recurrida, al examinar si se respetó por la Administración el principio de proporcionalidad, llega a la conclusión de que así fue porque, al sancionar con la multa y la clausura del establecimiento, tuvo en cuenta la concurrencia de una serie de circunstancias de agravación, expresamente recogidas como tales por el art. 82.5.º del Reglamento General de Policía de Espectáculos , y en la actualidad, podemos añadir, contempladas, como criterio de graduación de las sanciones, por el art. 131.3.º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al regular los principios de la potestad sancionadora de la Administración, y por el art. 30 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de Seguridad Ciudadana .
En definitiva, la Sala de instancia no desconoció la doctrina establecida al respecto por este Tribunal sino que, acertadamente, consideró que la Administración guardó la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, lo que obliga a desestimar este cuarto motivo de casación alegado en el escrito de interposición del presente recurso.
Finalmente, la representación procesal del recurrente funda la pretensión de anulación de la sentencia impugnada en casación, en la inaplicación por ésta de lo dispuesto en el art. 137.1.º de la Ley de Procedimiento Administrativo , al no haberse dado traslado al sancionado de la propuesta de resolución, con vulneración de la jurisprudencia interpretativa del mismo.
Este motivo de casación no puede ser objeto de examen porque se refiere a una cuestión no debatida en la instancia, al no haber sido planteada en sus respectivos escritos de alegaciones por la representación procesal del ahora recurrente, y debió ser inadmitida en el trámite previsto por el articulo 100.2 b) de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, al no haberse rechazado entonces, debe ahora ser desestimado.Si la infracción del mencionado precepto de la Ley de Procedimiento Administrativo por parte de la Administración al tramitar el procedimiento sancionador no fue aducida en la instancia, un elemental principio de congruencia impedía al Tribunal a quo valorarla, ya que, además, tampoco fue denunciada en vía administrativa, y, dada la naturaleza del recurso de casación, que no tiene otra finalidad que la de someter al conocimiento del Tribunal competente, en este caso la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, el examen de la interpretación y aplicación de las normas y jurisprudencia realizadas por el Tribunal de instancia en relación con el proceso y la cuestión debatida en el mismo por motivos legalmente tasados, no cabe analizar en este momento una cuestión que no pudo ser objeto de examen por el Tribunal adujo al no haber planteada por las partes.
Al no estimarse procedente ningún motivo de casación, las costas procesales causadas deben imponerse al recurrente por disposición expresa del art. 102.3.º de la Ley de esta Jurisdicción.
Vistos los preceptos citados y los arts. 93 a 102 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que desestimando todos los motivos de casación aducidos por el Procurador don Jorge Deleito García, en nombre y representación de don Donato , contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, con fecha 23 de marzo de 1992, en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.127 de 1990, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto y debemos condenar y condenamos a don Donato al pago de todas las costas causadas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio Mateos García.-Francisco José Hernando Santiago.-Jesús Ernesto Peces Morate.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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