STS, 10 de Diciembre de 1999

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 1ª), dictó sentencia estimando en parte el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Monserrat se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de Abril de 1994, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de Mayo de 1994, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara totalmente el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 8 de Enero de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la entidad " DIRECCION000 ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 13 de Febrero de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 10 de Noviembre de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de Diciembre de 1999, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 1ª) dictó en fecha 18de Febrero de 1994, y en su recurso contencioso administrativo nº 1881/92, por medio de la cual se estimó en parte el recurso formulado por Dª Olga (que actúa en nombre y representación y como Presidenta de la " DIRECCION000 ") contra la resolución del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Monserrat (Valencia) de Fecha 9 de Junio de 1992, confirmada en reposición por la de 28 de Julio de 1992, que ordenó el cierre de los siguientes centros de la "Asociación El Patriarca" destinados a la rehabilitación y reinserción de toxicómanos: 1.- Inmueble situado en el camino viejo de Montroy s/n. 2.- Dos naves situadas en las parcelas 41 y 40A del Polígono 25. 3.- Dos naves situadas en las parcelas 161, 155, 157 y 168 del polígono 25, donde viene desarrollándose una labor de almacenaje de mercancías con fines de autoconsumo.

Impugnada por la " DIRECCION000 " en vía contencioso administrativa la orden de cierre de tales inmuebles, el Tribunal de instancia estimó en parte el recurso contencioso administrativo, de forma que anuló el acto impugnado sólo en cuanto a la orden de cierre del centro situado en el Camino Viejo de Montroy s/n, desestimando el recurso respecto al resto del acto impugnado, es decir, respecto a la orden de cierre de las cuatro naves del polígono 25.

El Tribunal de instancia se basó en sustancia en los siguientes argumentos:

1. - Respecto del centro situado en el Camino Viejo de Montroy s/n (extremo en que, según lo dicho, se estimó el recurso contencioso administrativo) constituido por un chalet de dos plantas con piscina y otras naves acondicionadas para vivienda (...) despachos, oficinas, cocina y comedor ---tal como lo describe la propia sentencia recurrida---, se dice, primero, que el hecho de que el edificio esté fuera de ordenación no impide a sus actuales propietarios su uso "hasta tanto y cuanto se resuelva el carácter extraordinamentista del inmueble", siendo uno de esos posibles usos el de reinserción y rehabilitación de toxicómanos; segundo, que según los informes del propio Ayuntamiento los locales y las instalaciones reúnen las condiciones de seguridad, tranquilidad y seguridad públicas, por lo que desde la estricta óptica del artículo 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, tampoco procede denegar la licencia solicitada; tercero, que en este momento no puede negarse "prima facie" la licencia solicitada en base a tener la actividad desarrollada el carácter de actividad calificada pues, por un lado, resulta cuestionable que pueda encuadrarse la actividad de reinserción de toxicómanos en el grupo 941 del Decreto 54/90, de 26 de marzo, que se refiere a los "hospitales, clínicas, sanatorios y consultorios de medicina humana", y, por otro, si el Ayuntamiento lo hubiera entendido de otro modo debiera haber sometido la solicitud de licencia a informe de la Comisión Provincial de Calificación de Actividades, según el artículo 2-3º de la Ley sobre Actividades Calificadas de las Cortes Valencianas (Ley 3/89, de 2 de Mayo); y cuarto, que la licencia municipal no exime de la necesidad de obtención de la autorización autonómica, según lo dispuesto en el Decreto 87/87, de 24 de Junio, del Consejo de la Generalidad Valenciana, sobre Centros de Servicios de atención al toxicómano.

2. - Respecto de las cuatro naves situadas en el polígono 25, (extremo en que, según lo dicho más arriba se desestimó el recurso contencioso administrativo), la Sala se basó en el hecho de que la actividad desarrollada en aquéllas por el recurrente no es susceptible de legalización dada la naturaleza del suelo en el que se asientan, (a saber, suelo no urbanizable de especial protección), y dados los posibles usos urbanísticos a que debe ser destinado, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 86 en relación con el 85-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo.

Contra esa sentencia (en cuanto estimó el recurso contencioso administrativo) ha formulado recurso de casación el Ayuntamiento de Monserrat, en el que alega cuatro motivos de impugnación.

Los tres últimos han de ser rechazados sin más, porque:

1. En el motivo segundo se alega infracción del artículo 30 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto 2414/61, de 30 de Noviembre, así como del artículo 2 de la Ley Autonómica 3/89, de 2 de Mayo y de los Decretos Autonómicos 101/86, de 30 de Julio y 54/90, de 26 de Marzo.

   Pues bien, respecto de toda esa normativa autonómica baste decir que en el recurso de casación sólo puede alegarse infracción de normas estatales (artículos 93-4 y 96-2 de la L.J.), así que la alegación no puede ser estimada.

   Y por lo que se refiere al artículo 30 del Reglamento de 30 de Noviembre de 1961, de Actividades Calificadas, (que sí es un precepto estatal), resulta ser una norma inaplicable en la Comunidad Autónoma Valenciana, ya que se trata de materia de la competencia de ésta y el precepto estatal ha sido asumido por el artículo 2º-1 de la Ley Autonómica 3/89, de 2 de Mayo, por lo que, como norma autonómica, no puedetener acceso a casación, según tenemos dicho.

   En consecuencia, lo que el Tribunal de instancia ha argumentado sobre el problema de si la actividad de que se trata es o no calificada no puede ser revisado en casación.

2. En el motivo tercero se alega infracción del Decreto 87/1987, de 24 de Junio, del Consejo de la Generalidad de Valencia sobre Centro y Servicios de Atención a Toxicómanos.

   Conforme a lo dicho, y al tratarse de norma autonómica y no estatal, su posible infracción o indebida aplicación no tiene acceso a la casación.

3. En el motivo cuarto no se alega norma ni doctrina jurisprudencial alguna, siendo una mera remisión a lo expuesto en los motivos anteriores, por lo cual debe ser también desestimado.

Queda, pues, por examinar únicamente el primer motivo de casación, en el que se alega la infracción de los artículos 60, 85 y 86 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1996 y del artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística.

Antes de entrar en el estudio del motivo, y puesto que la Corporación recurrente destina gran parte de las alegaciones a criticar el error de perspectiva en que según ella ha incurrido la Sala de instancia, al dar por impugnados unos actos (a saber, las resoluciones del Sr. Alcalde de 18 de Febrero de 1992, que denegaron las licencias solicitadas) que en realidad no habían sido recurridos y que eran firmes y consentidos, debemos aclarar esta cuestión.

En verdad que la Sala de instancia (en la parte que a nosotros nos interesa) anuló la orden de cierre por la razón de que "no procede denegar la licencia solicitada". Así se dice en los párrafos cuarto y séptimo del Fundamento de Derecho tercero de la sentencia. De forma que, a falta de mayor claridad de la sentencia, habrá que interpretar lo decidido por ésta; a estos efectos no sería lógico suponer que el Tribunal anuló la orden de cierre dejando intacta la denegación de la licencia, máxime cuando, como hemos visto, funda la anulación del cierre precisamente en que "no procede denegar la licencia solicitada". Ello quiere decir que ---con razón o sin ella--- el Tribunal de instancia ha dado por impugnadas tanto la orden de cierre como su antecedente lógico, que es la denegación de la licencia, y ha anulado ambos actos administrativos.

Y lo hizo con razón, (aunque quizá debiera haber explicado expresamente algo tan fundamental como el objeto del proceso, es decir, el significado último del acto impugnado). Porque en el expediente administrativo constan las siguientes actuaciones:

1. - En fecha 9 de Enero de 1992 la "Asociación El Patriarca" solicita licencia de apertura. (folio 121).

2. - En fecha 18 de Febrero de 1992 se deniega la licencia. (folio 101).

3. - En fecha 12 de Marzo de 1992 se interpone recurso de reposición contra la denegación. (folio

   85).

4. - Sin resolver el anterior recurso de reposición, en fechas 9 de Junio de 1992 se decreta el cierre aquí recurrido, (confirmado después en reposición).

   Y esto quiere decir que estando incumpliendo la Administración su obligación de resolver el recurso de reposición contra la denegación de la licencia, la posterior resolución que ordena el cierre debe lógicamente ser interpretada como una desestimación de aquél recurso de reposición, cuya impugnación jurisdiccional permite el enjuiciamiento de la procedencia o improcedencia de la licencia. La Corporación recurrente no lo entiende así, pero su tesis (a saber, que el cierre nada tiene que ver con la previa denegación de la licencia, que quedó así firme y consentida) parte de una total desconexión entre ambas resoluciones que es contraria al propio significado jurídico de la denegación de licencias y sus consecuencias y al orden lógico de las cosas.

   Así pues, el Tribunal de instancia entró a conocer no sólo de la orden de cierre sino también de la denegación de la licencia, y lo hizo porque podía jurídicamente hacerlo. Y al anular la orden de cierre estaba también anulando y anuló la denegación de la licencia.

Con estas ideas (indispensables para centrar el debate) estamos ya en condiciones de examinar el motivo de casación antes anunciado, a saber, si la denegación de la licencia de aperturasolicitada para la actividad de rehabilitación y reinserción de toxicómanos en el inmueble del Camino Viejo de Montroy s/n, de Monserrat, infringe o no los artículos 60, 85 y 86 del T.R.L.S. y el artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística.

1. Antes de seguir adelante debemos hacer una observación, y es la de que la sentencia de instancia afirma, (en una apreciación jurídica que no nos vincula en casación), que el edificio de que se trata está fuera de ordenación, sin que haya ninguna explicación sobre ello. El Tribunal de instancia parece partir de la base de que cualquier edificación o instalación realizada en suelo no urbanizable está fuera de ordenación, lo que no es cierto: las edificaciones e instalaciones permitidas en general por el artículo 86 del T.R.L.S. y 44 del R.G.U. están dentro de ordenación mientras una normativa urbanística concreta no las prohiba. En el presente caso, al parecer, las edificaciones e instalaciones se construyeron con licencia, así que debe presumirse que estaban permitidas por la normativa urbanística, y nada se dice en contrario.

   De forma que el artículo 60 del T.R.L.S., que se refiere a los edificios e instalaciones fuera de ordenación, no es aplicable al caso de autos.

2. Según el Ayuntamiento recurrente la infracción de aquellos otros preceptos (artículo 85 y 86 del T.R.L.S.) se produce porque entre los usos que ellos permiten en suelo no urbanizable no se encuentra la rehabilitación y reinserción de toxicómanos.

   La sentencia de instancia, en cambio, ha concluido lo contrario, con el siguiente razonamiento: "Dentro de esos usos, uno de los posibles es el de destinarlo a la reinserción y rehabilitación de toxicómanos, de aquí que el carácter del suelo o el de estar el edificio fuera de ordenación no permite al Ayuntamiento ni le puede servir de excusa para denegar la actividad que se desarrolla dentro del mismo".

   El tema de los usos permitidos en el suelo no urbanizable no es sencillo.

   El artículo 86-1 del T.R.L.S. se remite al artículo 85, que contiene una norma a cuyo tenor "deberán respetarse las incompatibilidades de usos señaladas en el Plan General". A falta de Plan o norma equivalente, como en el caso de autos (en que parece que sólo existe Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, folio 117 del expediente administrativo) ha de acudirse directamente a los artículos 85 y 86 del T.R.L.S. y a los artículos 44 y 45 del R.G.U.

   En el artículo 85-1-2ª se describen las edificaciones e instalaciones que puede realizarse en suelo no urbanizable. Se trata de un precepto que se refiere a edificaciones o construcciones (habla el artículo de "construcciones", "instalaciones", "edificaciones", "edificios"), pero indirectamente se refiere también a usos, como revela una atenta lectura del precepto, lo cual es lógico, porque siendo la edificación una actividad que en principio excede de la naturaleza agrícola, forestal o pecuaria del suelo no urbanizable, la posibilidad edificatoria que por excepción otorga la Ley necesariamente tiene que serlo en función de su destino; y así el precepto habla de "construcciones destinadas a explotaciones agrícolas", "construcciones e instalaciones vinculadas (...) a obras públicas", "edificios destinados a vivienda familiar", e "instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural". Como se ve, el precepto no autoriza las construcciones o edificaciones por sí mismas, sino en cuanto se destinan a unas actividades o usos determinados.

   Pues bien, la actividad de reinserción o rehabilitación de toxicómanos (mediante la formación agraria) en estancia colectiva y permanente si se considera una actividad de interés social por la Comisión Provincial de Urbanismo es autorizable en suelo no urbanizable, pero eso no lo puede decidir por sí mismo ni el Ayuntamiento ni el Tribunal de instancia, toda vez que para ello debe recabarse en primer lugar la autorización de la Comisión Provincial de Urbanismo (u órgano autonómico equivalente), tal como se exige en el artículo 44-2 del Reglamento de Gestión Urbanística, que (repetimos) aunque literalmente se refiere a edificaciones e instalaciones regula también indirectamente los usos permitidos en suelo no urbanizable.

   En casos como el presente, aunque la solicitud de licencia se refiera sólo a la actividad, y no a la edificación, ambas cosas se encuentran tan íntimamente unidas (conforme a lo antes dicho) que no sería lógico hurtar al conocimiento de la Comisión Provincial de Urbanismo la decisión sobre el interés social de la actividad.

   En la medida en que la Sala de instancia ha otorgado la licencia (al anular el cierre), y lo ha hecho directamente, sin reparar en la necesidad de que debe existir una previa autorización de otra Administración, ha infringido los artículos 85 y 86 del T.R.L.S. y 44-2 del R.G.U. y su sentencia debe por ello ser revocada, mediante la estimación del recurso de casación, en aquella parte impugnada en casación.

En su lugar, habremos de estimar en parte el recurso contencioso administrativo, decretando que el Ayuntamiento debe trasladar la solicitud de licencia a la Comisión Provincial de Urbanismo, a los efectos del artículo 44-2 del Reglamento de Gestión Urbanística, y continuar el expediente hasta su resolución en la forma que corresponda.

A fin de que este pleito no se haya tramitado inútilmente, debemos hacer la declaración de que si la actividad es considerara de interés social por la Comisión Provincial de Urbanismo y ésta otorga la autorización correspondiente, el Ayuntamiento no podrá denegar la licencia de actividad por el problema del uso en suelo no urbanizable que en esta sentencia queda resuelto.

Todo lo dicho hasta aquí deja a salvo, naturalmente, la necesidad de obtención de cualquier otro tipo de autorizaciones no estrictamente urbanísticas para el ejercicio de la actividad de reinserción o rehabilitación de toxicómanos.

Al estimarse el recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo, y no existen razones de temeridad o mala fe para hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.