STS, 25 de Mayo de 1996
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 10855/1991 |
| Fecha de Resolución | 25 de Mayo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Mayo de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de apelación que, con el nº 10.855/91, pende ante la misma de resolución, sostenido por la Procuradora Doña Belén San Román López, en nombre y representación del Ayuntamiento de Orense, contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de marzo de 1991, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo nº 1859/88, interpuesto por la representación procesal de la entidad Cercanías de Orense S.L. contra la denegación, por silencio administrativo, de la petición formulada por ésta al Ayuntamiento de Orense sobre responsabilidad patrimonial como consecuencia de los acuerdos de dicho Ayuntamiento de 12 de julio de 1979 y 14 de febrero de 1980, en virtud de los cuales se amplió el casco urbano de la ciudad a los efectos del servicio de Autobuses Municipales, se desestimaron las reclamaciones formuladas contra las bases del concurso público para adjudicar por concesión administrativa municipal varias líneas de cercanías entre el centro urbano y localidades situadas en sus alrededores y se materializaron dichos acuerdos con la siguiente adjudicación, los cuales fueron anulados por Sentencia de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña, confirmada por Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1987.
En esta segunda instancia ha comparecido, como apelado, el Procurador don Gabriel Sánchez Malingre, en nombre y representación de la entidad Cercanías de Orense S.L.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dicto, con fecha 20 de marzo de 1991, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1859/88, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.
Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso contra la misma recurso de apelación por el representante procesal del Ayuntamiento de Orense, el que fue admitido en ambos efectos por providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de septiembre de 1991, y, mediante providencia de 20 de septiembre de 1991, se acordó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesencomparecer ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo a hacer uso de sus derechos.
Dentro del término al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo la Procuradora Doña María Belén San Román López, en nombre y representación del Ayuntamiento de Orense, como apelante, y el Procurador Don Gabriel Sánchez Malingre, en nombre y representación de la entidad Cercanías de Orense S.L., como apelado, a quienes, por providencia de 15 de septiembre de 1992, se tuvo por comparecidos y parte en sus respectivas representaciones y en la calidad con que lo hicieron, al mismos tiempo que se mandó sustanciar el recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo fin se acordó poner de manifiesto las actuaciones en Secretaría a la representación procesal de la Administración apelante para que, en el plazo de veinte días, presentase escrito de alegaciones.
La representante procesal del Ayuntamiento de Orense evacuó el traslado conferido para alegaciones con fecha 9 de octubre de 1992, aduciendo que el hecho de que se presentase una valoración económica no constituye por parte del Ayuntamiento el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de éste, pues tal presentación no tuvo otra finalidad que la de contradecir la acompañada por la reclamante con su escrito de demanda, mientras que la entidad demandante no acreditó el perjuicio sufrido, ya que la carga de la prueba de éste incumbe a aquélla como ha declarado la Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, siendo numerosas las Sentencias que exigen también, para que prospere la condena a indemnizar de la Administración, que exista culpa o negligencia de ésta, por lo que terminó con la súplica de que se dicte sentencia, por la que se revoque la apelada y se desestime el recurso contencioso-administrativo deducido en su día, absolviendo "libremente" (sic) al Ayuntamiento de Orense con imposición de las costas a la parte recurrente.
Mediante diligencia de ordenación, de 5 de octubre de 1992, se pusieron de manifiesto las actuaciones para instrucción al representante procesal de la entidad apelada, a fin de que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que llevó a cabo con fecha 1 de diciembre de 1992, aduciendo que es evidente la reducción de expediciones e itinerarios al concurrir en las mismas líneas una empresa que antes no las utilizaba aunque se discrepe en la entidad de los perjuicios o en su alcance, sin que, frente al silencio que observó en todo momento el Ayuntamiento, pueda ahora esgrimirse la falta de pruebas, pues nunca pidió a la entidad perjudicada los datos contables, que ahora afirma no tener, por lo que, conforme a lo dispuesto en los artículos 106.2 de la Constitución, 121 a 123 de la Ley de Expropiación Forzosa, 135 a 138 de su Reglamento, 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 54 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada con imposición de las costas del recurso a la parte apelante.
Declarado concluso el recurso de apelación por diligencia de ordenación de 21 de diciembre de 1992, quedó pendiente de deliberación y fallo cuando por turno correspondiese, si bien, con fecha 17 de noviembre de 1994, la Sección Cuarta de esta Sala acordó remitir las actuaciones a esta Sección Sexta por venirle atribuido el conocimiento del recurso conforme a las reglas de reparto de asuntos entre las diferentes Secciones de esta Sala, aprobadas por la Sala de Gobierno de este Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Sexta con fecha 25 de enero de 1995, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, fijándose a tal fin el día 14 de mayo de 1996, en que tuvo lugar con observancia de los trámites establecidos por la Ley.
Sostiene la representación procesal del Ayuntamiento apelante que hubiera sido preciso constatar la culpa o negligencia de éste para declararle responsable de los perjuicios causados por sus acuerdos anulados jurisdiccionalmente.
Tal tesis es completamente ajena al sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, establecido por los artículos 106.2 de la Constitución, 121 a 123 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que, por el contrario, configuran y definen como objetiva la responsabilidad patrimonial de dichas Administraciones Públicas, según hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 20 de febrero de 1989, 5 de febrero y 20 de abril de 1991, 10 de mayo, 18 de octubre, 27 de noviembre y 4 de diciembre de 1993, 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, 11 de febrero, 25 de febrero y 1 de abril de 1995 y 5 de febrero de 1996.
Los acuerdos del Ayuntamiento apelante, de los que dimana la presente reclamaciónpor responsabilidad patrimonial del mismo, fueron anulados jurisdiccionalmente por incompetencia de aquél, ya que, al ampliar la delimitación del casco urbano de la ciudad a los efectos de establecer el servicio público de Autobuses Municipales, se basó únicamente en el crecimiento natural de la población y en las necesidades del vecindario y no en las circunstancias de constituir un conjunto de población agrupada sin existencia en su edificación de solución de continuidad que excediese de quinientos metros, requisitos estos que, de existir, le hubieran facultado para acordar dicha ampliación, pero que, al no darse, tal competencia quedaba reservada al Ministerio de Obras Públicas y después (en virtud de las transferencias dispuestas por el Real Decreto 212/79) a la Xunta de Galicia, según se declara en la Sentencia pronunciada con fecha 30 de julio de 1985 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña y en la Sentencia de la antigua Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, que confirmó en apelación la primera.
Afirma el Ayuntamiento recurrente que la entidad demandante, que solicita la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración, no ha acreditado el perjuicio que invoca, con lo que falta el primer y primordial requisito para declarar dicha responsabilidad patrimonial, al mismo tiempo que rechaza la apreciación de la Sala de primera instancia en el sentido de que la lesión patrimonial >.
Sin embargo, el Tribunal "a quo" no considera acreditado el perjuicio habido para la entidad demandante en virtud de su admisión por el Ayuntamiento demandado, sino que la existencia y realidad de tal perjuicio la deduce de una presunción que reúne los requisitos establecidos por el artículo 1253 del Código civil para servir como medio de prueba, ya que la ejecución de los acuerdos municipales, después anulados jurisdiccionalmente, determinaron la concurrencia en la prestación de un servicio concedido de forma exclusiva, de cuya concurrencia se deriva, con rotunda lógica, que hubiera de repercutir en los beneficios comerciales contemplados en su día al pretender la concesión del servicio de pasajeros a las poblaciones cercanas a la ciudad de Orense, pues, como se expresa en la propia sentencia recurrida, si bien es > sería esta >.
En definitiva, la existencia de la lesión está plenamente acreditada con el razonamiento utilizado por la Sala de instancia a partir del hecho demostrado de la existencia de concurrencia en la prestación de un servicio de transporte que había sido previamente concedido de forma exclusiva, cuya competencia vino determinada por los acuerdos municipales posteriormente anulados en sede jurisdiccional.
No sólo se ha probado la existencia de la lesión sino también el nexo causal entre la actuación de la Administración, al adoptar indebidamente unos acuerdos a pesar de carecer de competencia para ello, como ya declarase la sentencia antes referida de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña, confirmada por otra de la antigua Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, cuyos acuerdos municipales determinaron la aludida concurrencia en la prestación del servicio generadora de la disminución lógica de los beneficios comerciales de la primitiva concesionaria, por lo que el único elemento, que pudiera presentar un matiz diferencial al tratarse de la anulación de resoluciones administrativas, según se declara por esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 5 de febrero de 1996 (recurso de casación 2034/93, fundamento jurídico tercero), es el de la antijuridicidad de la lesión o, lo que es lo mismo, la ausencia del deber jurídico de soportar el daño producido.
Según expusimos en el precedente fundamento jurídico segundo, la anulación de los acuerdos administrativos generadores del perjuicio a la entidad demandante (ahora apelada) se debió a la incompetencia del Ayuntamiento para decidir la ampliación de la delimitación del casco urbano de la ciudad a los efectos de establecer el servicio público de Autobuses Municipales, ya que aquél no tuvo en cuenta que sólo estaba facultado para acordar tal ampliación cuando se tratase de un conjunto de población agrupada sin existencia en su edificación de solución de continuidad, y, en consecuencia, no respetó las reglas de competencia exigibles produciendo con tan ilegal proceder una coincidencia en el servicio de transporte público en perjuicio de la concesionaria exclusiva del mismo en las zonas o sectores a los que indebidamente se amplió la delimitación del casco urbano, de manera que la lesión producida fue antijurídica, pues, según declaramos en nuestra Sentencia últimamente citada, se alteró la situación jurídica en que la perjudicada se encontraba antes de producirse la ejecución de las resoluciones anuladas sin que existiese margen de apreciación subjetivo alguno para la Administración demandada y ahora apelante por tratarse, como acabamos de exponer, de una actividad esencialmente reglada.
Nos queda por examinar si las bases, acogidas por la sentencia recurrida para fijar la cuantía de la indemnización, son correctas, aunque no hayan sido discutidas expresa y concretamente por la representación procesal del Ayuntamiento apelante en las alegaciones presentadas en esta segunda instancia sino meramente rechazadas mediante la afirmación genérica de que la entidad demandante no acreditó los perjuicios causados.
No fue objeto de controversia en la primera instancia, como se declara abiertamente en la sentencia recurrida, el plazo al que ha de referirse el cálculo de la indemnización, pues el día inicial es aquél en que se ordenó a los Agentes de Policía Municipal que desviasen los autobuses de la empresa reclamante de su itinerario habitual, lo que ocurrió, como se recoge en la sentencia, el día 9 de diciembre de 1982, según se acredita con las actas notariales presentadas como prueba documental con la demanda, y el día final será el 28 de diciembre de 1989, en que se reconoce por las partes la normalización de la situación, como también se expresa en la sentencia.
Se utilizan por la Sala de instancia, como bases de cálculo, cuatro elementos, cual son: a) las indemnizaciones al personal despedido; b) la valoración de los ómnibus cuyo desguace fue preciso; c) el importe de las recaudaciones no efectuadas y d) la economía producida por los kilómetros no recorridos, todos los que se han de considerar razonables para ajustar la indemnización al perjuicio realmente sufrido por la empresa que, como consecuencia de los acuerdos municipales anulados, hubo de soportar la competencia en la prestación del servicio de transporte público.
En el informe alternativo, elaborado por un economista a petición del Ayuntamiento a fin de calibrar los perjuicios que pudieran haberse causado a la citada empresa concesionaria del transporte de viajeros, no se cuestiona la partida relativa a las indemnizaciones derivadas del despido de personal, por lo que la Sala de primera instancia las considera, correctamente, aceptadas.
En cuanto al desguace de los ómnibus, el Tribunal "a quo", siguiendo el informe del economista designado por la Administración municipal demandada, lo rechaza por deber quedar reducido, en virtud de las razones extensamente expuestas en la sentencia recurrida, al contravalor obtenido mediante su venta.
Por lo que respecta al importe de las recaudaciones no percibidas, la Sala de primera instancia acepta, para efectuar su cómputo, los datos que figuran en el estudio presentado en su día ante la Administración por la entidad reclamante con el argumento, nada baladí, de que el Ayuntamiento demandado y ahora apelante, en lugar de haber guardado el más absoluto mutismo respecto a la reclamación ante él formulada en su día por la entidad perjudicada, pudo, al menos, a efectos de resolver expresamente la petición deducida, como era su deber (artículos 94.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 38.2 de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa), requerir a dicha entidad para que presentase oportunamente su contabilidad por considerar inexactos los datos ofrecidos por ésta, pues, como hemos declarado en nuestras Sentencias de 10 de mayo de 1993 (recurso de apelación 9171/90), 4 de diciembre de 1993 (recurso de apelación 11726/90) y 2 de julio de 1994 ( recurso 1299/87, fundamento jurídico undécimo "in fine"), el ejercicio de las acciones dimanantes de responsabilidad patrimonial de la Administración no puede quedar condicionado, ni menos obstaculizado, por el silencio de la Administración (Sentencias de este mismo Tribunal de 15 de octubre de 1990 - R.A. 8126-, 6 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991 y 9 de marzo de 1992).
Aceptado dicho análisis como partida o base de cálculo es razonable igualmente atender al módulo de actualización escogido por la Sala de primera instancia, referido a las percepciones mínimas administrativamente fijadas, relativas a la media aritmética del año inmediatamente anterior a la fecha inicial.
También resulta lógico y razonable incluir la economía producida por los kilómetros no recorridos, para lo que, coherentemente con el método empleado para calcular las recaudaciones no efectuadas, se utiliza el coste medio de las distintas concesiones provinciales vehículo/kilómetro.
En definitiva, como ya dijimos en nuestra citada Sentencia de 2 de julio de 1994 ( fundamento jurídico decimosexto), aunque, como sucede en un elevado número de casos en que se trata de conocer las ganancias frustradas, no se consiga fijar la cifra exacta, la indemnización ha de resultar razonablemente compensatoria del real perjuicio habido, y, en este caso, por las razones expuestas, la sentencia recurrida ha alcanzado tal objetivo.
Por lo dicho se debe desestimar íntegramente el presente recurso de apelación, si bien, al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas, como establece el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción.Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en su redacción anterior a la reforma introducida por Ley 10/1992, de 30 de abril.
Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso de apelación sostenido por la Procuradora Doña María Belén San Román López, en nombre y representación del Ayuntamiento de Orense, contra la sentencia pronunciada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 20 de marzo de 1991 en el recurso contencioso-administrativo nº 1859/88, la que, en consecuencia, confirmamos, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este recurso de apelación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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