STS, 18 de Septiembre de 1997
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| Número de Recurso | 1818/1990 |
| Fecha de Resolución | 18 de Septiembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Septiembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso contencioso administrativo que con el número 1818/90 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de DON Bruno , DON Franco , y otros 50 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , DON Matías , y otros 27 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , contra desestimación tácita por el Consejo de Ministros de la solicitud de indemnización por la aplicación de la Ley 24/88 por la que se desarrolla la actividad profesional de los Agentes de Cambio y Bolsa. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
Por el Procurador Sr. de Gandarillas y Carmona en nombre y representación de DON Bruno y otros, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra desestimación tácita por el Consejo de Ministros de la solicitud de indemnización por la aplicación de la Ley 24/88 por la que se desarrolla la actividad profesional de los Agentes de Cambio y Bolsa, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó al Procurador Don Santos de Gandarillas y Carmona, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala lo que a su derecho convino en apoyo de sus pretensiones.
El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala se dicte en su día sentencia por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a los recurrentes.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día ONCE DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La representación de los recurrentes solicita la anulación de la resolución tácita del Consejo de Ministros denegatorio de la pretensión formulada en vía administrativa en solicitud de reconocimiento de una indemnización por la responsabilidad patrimonial del Estado legislador derivado delos daños y perjuicios padecidos en su profesión de Agentes de Cambio y Bolsa como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 24/88, de 28 de Julio .
La responsabilidad patrimonial de la administración del Estado como consecuencia de la aplicación de actos legislativos bajo el régimen de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ha sido objeto de interpretación, en cuanto a sus requisitos y alcance, por numerosas sentencias de esta Sala.
Debemos destacar la línea que se inicia mediante la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de Noviembre de 1992 , seguida poco después por la de 1 de diciembre del mismo año, y más adelante por otras muchas, todas ellas dictadas en relación con la jubilación anticipada de funcionarios públicos establecida por las leyes reguladoras de su respectivo estatuto y de manera especial la de 6 de Febrero de 1997.
En las expresadas resoluciones se ha considerado que, del mismo modo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de justicia está sujeta a la configuración legal (pues así lo disponen los artículos 106 y 121 de la Constitución ), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos.
Por otra parte se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la Ley haya sido declarada inconstitucional; y otros, a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la solución, como recuerdan las sentencias que invocamos, que sigue la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común actualmente vigente .
De esta jurisprudencia se infiere que no puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley.
La sentencia de 5 de Marzo de 1993 de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de junio de 1994, aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea podía considerarse producido >, reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones -que se vieron frustradas- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de interés patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.
Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común , sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños y perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes cuando existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.
Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, utilizados por las sentencias de esta Sala últimamente citadas, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima -enunciado, como recuerdan las partes, por el Tribunal Superior de Justicia de lasComunidades Europeas-. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.
Aun cuando la regulación vigente en la actualidad no es por razones cronológicas, como se ha razonado, aplicable al caso, conviene poner de manifiesto cómo la regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su alcance arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión, cuestión ajena al presente debate en el que no es necesario entrar.
En el caso de autos no se dan las circunstancias que determinan la concurrencia de un sacrificio particular de derechos o intereses legítimos suficiente para dar lugar a la exigencia de responsabilidad patrimonial derivada de actos legislativos.
En efecto, por una parte la Ley 24/88 viene en gran medida condicionada, como la propia exposición de motivos establece, por el ingreso en el Mercado Común Europeo, ingreso que no se produjo de manera inopinada y brusca, sino que la medida fue conocida desde mucho tiempo antes de ser adoptada.
El proceso de negociación para la integración de España en las Comunidades Europeas culmina con la firma del Acta de Adhesión de España y Portugal el 12 de junio de 1985. El 8 de agosto de 1985 se publicó la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, que suponía la aplicabilidad el Tratado de Roma de 1957, que implica una unión aduanera. El artículo 31 del Acta de Adhesión se refiere a las medidas transitorias e indica que la última reducción del 10 por ciento tendría lugar el 1 de enero de 1993. Independientemente de los posibles anuncios de la medida como propósito político del Gobierno, esta adquirió una formalidad irrefutable mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de Febrero de 1986, por el que se autorizó la firma del Acta Unica Europea.
Así, la exposición de motivos de la Ley, a la que nos hemos referido dice: "Otro objetivo básico de esta Ley consiste en la necesidad de potenciar nuestro mercado de valores, ante la perspectiva, en 1992, de un mercado europeo de capitales y de una toma previa de posiciones a este respecto por diversos Estados miembros de la Comunidad Económica Europea. El objetivo final es que nuestro mercado de valores esté en condiciones apropiadas cuando dicho mercado europeo llegue a ser una realidad", al tiempo que, continua más adelante, "La Ley, siguiendo la práctica de todos los mercados de valores desarrollados extranjeros y buscando asegurar la solvencia financiera de quienes desarrollan actividades que encierran importantes riesgos potenciales, prescinde de la figura del agente mediador individual, sustituyéndolo por unas entidades financieras especializadas: las Sociedades y Agencias de Valores, que se conciben en esta Ley como sociedades anónimas cuyo objeto social queda limitado a las actividades que les atribuye la Ley".
Del mismo modo se adoptaron en la Ley unas previsiones de carácter transitorio en relación con los Agentes de Cambio y Bolsa en las que se establece que los Agentes de Cambio y Bolsa que, con una antelación no inferior a cuatro meses a la entrada en vigor de los preceptos de esta Ley referentes a las Bolsas de Valores, así lo soliciten de la Comisión Nacional del Mercado de Valores tendrán derecho a adquirir la condición de miembros a título individual de la Bolsa de Valores de la plaza a la que se hallen incorporados, correspondiendo expedir el nombramiento a la propia Comisión o, en su caso, a la Comunidad Autónoma con competencias en la materia. Tales miembros quedarán sometidos a las mismas normas que las Agencias de Valores, excepción hecha de las referentes a forma jurídica y capital precisos. Tal condición se entenderá caducada al alcanzar el titular la edad de jubilación vigente en cada momento para los Corredores de Comercio Colegiados.
Los Agentes que se hayan integrado en una Sociedad o Agencia de Valores como titulares de más del 10 por 100 de su capital, como miembros de su consejo de administración o para el desempeño de una actividad remunerada o hayan adquirido la condición de miembros de una Bolsa a Título individual quedarán en situación de excedencia voluntaria en el Cuerpo de Corredores de Comercio Colegiados. Igualmente se acuerda que para desempeñar el cargo de Corredor de Comercio en las plazas de Madrid, Barcelona, Bilbao y Valencia adscritas a los correspondientes Colegios Oficiales, tendrán derecho preferente losactuales Agentes de Cambio y Bolsa. Podrán ejercer este derecho preferente por una sola vez, en cualquiera de los concursos que se convoquen con posterioridad a la fecha de determinación de las plantillas de dichos Colegios. En la resolución de los concursos se otorgará prelación a quienes, en el momento de la entrada en vigor de esta ley, ostentaran la condición de Agentes de Cambio y Bolsa y, entre ellos, a quienes, en dicho momento, estuvieran adscritos a la misma plaza atendiendo a la mayor antigüedad en el cargo.
Nada permite suponer en consecuencia que resultara quebrantada la confianza de los agentes, o vulnerada su seguridad jurídica, ya que a las previsiones transitorias citadas ha de unirse el amplio periodo establecido de "vacatio legis" en la Disposición Final primera, y los intereses legítimos de aquellos, derivados del principio de confianza legítima, no pueden considerarse desconocidos maxime si se tiene en cuenta que entre las previsiones contenidas en las disposiciones transitorias antes transcritas, se contienen medidas encaminadas a paliar los posibles efectos negativos de la Ley en relación con los Agentes de Cambio y Bolsa.
Tampoco desde la perspectiva de la regulación estatal de la profesión de Agente de cambio y Bolsa puede advertirse que los daños y perjuicios sufridos adquieran carácteres de sacrificio singular indemnizable.
Es cierto, como defiende el recurrente, que la situación de los citados agentes no puede ser equiparada a la de los funcionarios públicos; sin embargo, en la medida en que pueda invocarse como fundamento del reconocimiento de derechos adquiridos la regulación estatal de la profesión, sometida a un número limitado de autorizaciones y a la comprobación administrativa de la capacitación de los solicitantes, así como a la potestad sancionadora de la administración y a otras modalidades de intervención administrativa, tales como la regulación mediante reglamento de los honorarios, debe razonarse que, si la jurisprudencia no reconoce como derechos adquiridos los derivados de la situación estatutaria de los funcionarios públicos, como consecuencia del poder de organización que corresponde a las administraciones públicas, tampoco debe existir el expresado reconocimiento cuando no se trata del estatuto funcionarial, sino de la regulación de profesiones sujetas a la intervención administrativa, en que no ya el interés ligado a la buena organización administrativa, sino los intereses generales de la sociedad son los que directamente llevan al ordenamiento jurídico a autorizar la fiscalización del poder público sobre determinados aspectos de su actividad. En estos casos permanece con todo su sentido la exigencia de que se mantenga la potestad de innovación normativa, con el fin de que no queden petrificadas regulaciones al margen de la evolución real de los intereses generales y del ejercicio de las facultades de apreciación de los órganos llamados a velar por ellos según las competencias reconocidas por la Constitución y la ley.
Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado propugnada por el actor son, según los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de Administración del Estado y los 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.
Lo razonado en anteriores fundamentos jurídicos nos lleva a la conclusión de que en el caso examinado, aun cuando puedan existir daños y perjuicios para los Agente de Cambio y Bolsa como consecuencia de la Ley 24/88 , los mismos no pueden generar responsabilidad patrimonial para el Estado por existir, dadas sus características, la carga de soportarlos por los afectados, y no ser imputables, atendidas las circunstancias en que se producen, a medidas de sacrificio singular adoptadas por la Administración respecto de determinados particulares, sino a genéricas disposiciones de rango legal, las cuales imponen limitaciones que se proyectan sobre el conjunto de los ciudadanos, aun cuando puedan afectar desigualmente a los grupos en que se integran.
En consecuencia, procede la desestimación del recurso interpuesto.
No se advierten circunstancias que aconsejen una especial imposición de las costas causadas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DON Bruno , DON Franco , DON y otros 50 individuos (cuyos nombres seomiten a efectos de difusión) , DON Matías , DON y otros 27 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) contra la Resolución tácita del Consejo de Ministros en expediente, iniciado a virtud de reclamaciones formuladas por los demandantes por la cual se desestiman las reclamaciones formuladas.
No ha lugar a declaración especial en materia de costas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso alguno.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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