STS, 8 de Marzo de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 08 Marzo 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Tercera ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de casación número
1.720/1.993, interpuesto por CEREOL IBERICA S.A., contra la Sentencia dictada en fecha 26 de noviembre de 1.993, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Tercera- del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 03/0007888/1.992, seguido a instancia de la misma entidad mercantil, contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia de 29 de junio de 1.992, recaído en la reclamación número 15/294/92, interpuesta contra la liquidación número 15.248 de la Junta del Puerto de La Coruña por concepto de cánones por concesiones administrativas por utilización del dominio público portuario, correspondientes al primer trimestre de 1.992, por cuantía de 240.280 pesetas.
Siendo parte recurrida la Administración General del Estado.
La Sentencia tiene su origen en los siguientes:
La parte dispositiva de la Sentencia cuya casación se pretende contiene el fallo que, transcrito literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso- administrativo deducido por CEREOL IBERICA S.A., contra Acuerdo de 29/06/1.992, liquidación número 15.248 de la JUNTA DEL PUERTO DE A CORUÑA, por cánones por concesiones administrativas correspondientes al primer trimestre de 1.992, dictado por el TRIBUNAL ECONOMICO ADMINISTRATIVO REGIONAL DE GALICIA. Sin imposición de costas."
Esta Sentencia fue notificada a la representación procesal de CEREOL IBERICA S.A., el 1 de diciembre de 1.993.
La entidad mercantil CEREOL IBERICA S.A., representada por la Procuradora Doña María del Pilar Malo Pérez, presentó con fecha 10 de diciembre de 1.993 escrito de preparación de recurso de casación contra la referida Sentencia.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Tercera- del Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó por Providencia de fecha 27 de enero de 1.994, tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.
La entidad mercantil CEREOL IBERICA S.A. representada por el Procurador Don José Luis FerrerRecuero, compareció, se personó como parte recurrente y presentó escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los antecedentes de hecho necesarios, cuatro motivos casacionales, basados en los fundamentos de derecho que consideró convenientes, suplicando a la Sala: "dictar en su día Sentencia casando la recurrida y pronunciar otra más ajustada a Derecho, resolviendo en los términos que esta parte tiene interesados."
La ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, compareció y se personó como parte recurrida.
Esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 12 de noviembre de 1.994, admitir el recurso de casación por haber resuelto la Sentencia un recurso indirecto (arts. 39.2 y 93.3 de la L.J.C.A.)
Dado traslado de todas las actuaciones al Abogado del Estado, representante procesal de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, parte recurrida, se opuso al recurso de casación formulando las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, suplicando a la Sala: "dicte en su día Sentencia confirmando íntegramente la recurrida por ser ajustada a Derecho" y en Otrosí dijo que se oponía "al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra la Disposición Transitoria de la Ley 18/1.985 de 1 de julio."
La representación procesal de CEREOL IBERICA S.A., aportó con fecha 13 de julio de 1.998 escrito exponiendo a la Sala que el Tribunal Constitucional había dictado la Sentencia 185/1.995, de 14 de diciembre, que había declarado la inconstitucionalidad de las letras a) y b) y parte de la c) del artículo 24.1 de la Ley 8/1.989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos, Sentencia que implicaba la nulidad de las liquidaciones impugnadas.
Terminada la sustanciación del presente recurso de casación, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 23 de febrero de 1.999, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Para la mejor comprensión de las cuestiones planteadas en el presente recurso de casación, es conveniente exponer, aunque sea de forma somera, los antecedentes de hecho más significativos.
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes aprobó por Orden Ministerial de 26 de enero de 1.988 los valores de los terrenos de la zona de servicio del Puerto de La Coruña, procediendo a continuación la Junta de dicho Puerto a practicar liquidación número 15.248, referencia C-417, del canon por la correspondiente concesión de utilización de determinados terrenos en la zona portuaria, a la empresa CEREOL IBERICA S.A. (entidad absorbente de la extinta sociedad KELSA S.A., a nombre de la cual se practicó la liquidación recurrida) por el primer semestre de 1.992 y cuantía de 240.280 pesetas.
No conforme CEREOL IBERICA S.A., con la liquidación referida, interpuso reclamación económica administrativa, alegando: 1º) Que es titular de concesión administrativa para ocupar un determinado terreno en la zona portuaria de La Coruña, para almacén de carga y descarga, concesión que se halla en uso. 2º) Que los valores de la zona portuaria, aprobados por Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 26 de enero de 1.988, no suponen una actualización sino una revisión de los mismos. 3º) Que el dominio público es un bien extra- comercio, por ello es una aberración valorar según criterios de mercado. 4º) Que el art. 15 de la Ley 1/1.966 no ha sido derogado por la Ley 18/1.985, por lo que eran aplicables los tres criterios de valoración exigidos en dicho artículo 15. 5º) Que finalmente el Real Decreto de 27 de diciembre de 1.985 viola en su art. 2º el principio de jerarquía normativa al fijar como canon el 6 por 100 de la inversión neta en activos fijos cuando el art. 15 de la Ley 1/1.966 dispuso que el canon será el 5 por 100 del valor imputable al suelo ocupado.
El Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia dictó con fecha 29 de junio de 1.992, resolución estimando parcialmente la reclamación número 15/294/92, considerando que de acuerdo con la Disposición Final Segunda del Real Decreto 2.546/1.985, de 27 de diciembre, no podía aplicarse el tipo del 6 por 100 al valor de los terrenos, a los concesionarios anteriores a la vigencia de dicho Real Decreto, por cuanto el canon establecido y que debía mantenerse transitoriamente era el resultado de aplicar el tipo del 5 por 100, pudiendo actualizarse el canon proporcionalmente al aumento de la base, acordando el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia que "la liquidación impugnada sea corregida aplicando el criterio de proporcionalidad entre el incremento de valor de los terrenos y de los cánones a satisfacer."SEGUNDO.- La entidad mercantil CEREOL IBERICA S.A., no conforme con la resolución referida interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, alegando en su escrito de demanda lo siguiente: 1º) La concesión administrativa fue otorgada por Orden del Ministerio de Obras Públicas de 26 de febrero de 1.965, estableciéndose en su cláusula 11, que el canon sería de 120 pts., por metro cuadrado, y "que podría ser revisado por la Administración cada tres años proporcionalmente al aumento que experimente el valor de la base utilizada para fijarlo." Los valores, según zonas fueron aprobados por la Dirección General de Puertos y Señales Marítimas por resolución de 15 de noviembre de 1.963, asignando a la zona de los terrenos de que se trata, 3.000 pesetas metro cuadrado, que aplicando el tipo del 4 por 100, daba el canon de 120 pts./m2. 2º) La Ley 1/1.966, de 28 de enero, sobre Régimen Financiero de los Puertos estableció que la base del canon concesional sería a partir de su vigencia el valor del suelo e instalaciones, la utilidad que representase para el puerto y a la naturaleza y beneficio de la actividad desarrollada por el concesionario. Señaló como tipo el 5 por 100 del valor imputable al suelo ocupado y del coste de las instalaciones y añadió que los cánones por concesiones administrativas podrían ser revisados cada 10 años, salvo que se estableciese un plazo distinto en su título de otorgamiento. 3º) la Ley 18/1.985, de 1 de julio, sobre Régimen Financiero de los Puertos, no definió ni la base ni el tipo del canon confiriendo en su Disposición Transitoria una amplia habilitación reglamentaria para su determinación, tarea que llevó a cabo el Real Decreto 2.546/1.985, de 27 de diciembre, sobre Política Económico-Financiera del Sistema Portuario dependiente de la Administración del Estado. El articulo 8º de este Real Decreto Dispone: "los cánones anuales por ocupación de superficie y por utilización de obras e instalaciones del puerto se fijarán inicialmente sumando a la anualidad contable de amortización un mínimo del 6 por 100 del valor de los terrenos obtenidos sobre la base de criterios de mercado y del valor contable de las obras públicas e instalaciones. Las Entidades y Organismos portuarios remitirán al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para su aprobación, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, las valoraciones de los terrenos a efectos de la fijación de los cánones. En las condiciones de los concesiones o autorizaciones administrativas se establecerán cláusulas de revisión anual automática tanto de los cánones a los que se refieren los párrafos anteriores (...)". 4º) No obstante, el Real Decreto 2.546/1.985 de 27 de diciembre, reguló el régimen transitorio de las concesiones otorgadas con anterioridad, y así su Disposición Final Segunda, preceptuó: "En el plazo de un año, los Directores de los Puertos formularán a los órganos rectores respectivos las propuestas de revisión de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del presente Real Decreto. Dicha revisión deberá efectuarse proporcionadamente al incremento experimentado por el valor de las bases que se tomaron para determinar los referidos cánones. En la tramitación se dará audiencia a los titulares de las respectivas concesiones y autorizaciones." 5º) Tanto la Disposición Transitoria de la Ley 18/1.985, de 1 de julio, sobre Régimen Financiero de los Puertos, como la Disposición Final Segunda del Real Decreto 2.546/1.985, de 27 de diciembre, sobre Política Económico-Financiera del Sistema Portuario dependiente de la Administración del Estado, infringe según la recurrente los siguientes principios reconocidos en la Constitución española, el de Seguridad Jurídica, el de Jerarquía Normativa, el de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos, respecto a los derechos adquiridos y el carácter contractual de las concesiones administrativas, suplicando la recurrente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad tanto respecto de la Disposición Transitoria de la Ley 18/1.985, de 1 de julio, como de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 2.546/1.985, de 27 de diciembre, pese a que este último es una disposición de rango inferior a la Ley.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda, con argumentos jurídicos que no interesan al caso, por lo que luego se dirá.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Tercera- del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia con fecha 26 de noviembre de 1.993, rechazando la cuestión de inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria de la Ley 18/1.985 de 1 de septiembre, sobre Régimen Financiero de los Puertos, y como recurso indirecto, la impugnación de la Disposición Final Segunda del Real Decreto
2.546/1.985, de 27 de diciembre, afirmando en su Fundamento de Derecho Cuarto (IV) que "en este sentido el aludido Real Decreto cumpliendo las previsiones del artículo 9 de la Ley 18/1.985, desarrolla en su artículo 8 la forma de valoración de la base que permite la fijación del canon concesional inicial, así como su revisión anual, en clara referencia a las nuevas concesiones, y al hacerlo así no está infringiendo el principio de reserva de Ley, ni el de jerarquía normativa (...). Tampoco queda resentido el principio de irretroactividad, pues partiendo de la consideración de que las normas tributarias no participan de la naturaleza jurídica de las normas sancionadoras o limitativas de derechos es de apreciar que dicha norma reglamentaria establece en su Disposición Final Segunda un legítimo sistema de revisión de cánones por concesiones administrativas otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor, claramente respetuoso con los títulos concesionales originarios, cual es el de proporcionalidad, siguiendo como sostiene el Abogado del Estado, el sistema de menor retroacción o retroactividad media", concluyendo con la desestimación del recurso contencioso-administrativo, considerado indudablemente como recurso indirecto, frente al Real Decreto2.546/1.985, de 27 de diciembre, sobre Política Económico-Financiera del sistema portuario dependiente de la Administración del Estado, por lo que aún siendo la cuantía de la liquidación discutida de 240.280 pts., el recurso de casación es admisible a tenor de lo dispuesto por el artículo 93.2.a) en relación con el artículo
39.2 y 4 de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1.992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal.
Con posterioridad a la formulación del presente recurso de casación, el Tribunal Constitucional ha pronunciado la Sentencia 185/1.995, de 14 de diciembre (publicada en el B.O.E de 12 de enero de 1.996) declarando inconstitucional los apartados, letras a) y b) y parte de la c) del artículo 24.1 de la Ley 8/1.989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, que consideró los cánones por utilización del dominio público como precios públicos, infringiendo así el principio de reserva de Ley, establecido por el artículo 31.3 de la Constitución Española.
En ejecución de dicha Sentencia se dictó el Real Decreto Ley 2/1.996, de 26 de enero, sobre determinadas prestaciones patrimoniales de carácter público, gestionadas por la Administración General del Estado y los entes públicos de ella dependientes, en el que se adoptaron las siguientes disposiciones:
A partir de la fecha de publicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1.995, de 14 de diciembre (12 de enero de 1.996) tendran la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público los precios públicos relacionados en el Anexo letra A), entre los cuales se encuentran "los preciso públicos por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario, regulados por el Real Decreto
2.546/1.985, de 27 de diciembre es decir los cánones concesionales objeto del presente proceso.
Esta prestación patrimonial de carácter público, así definida y caracterizada por el art. 1º del Real Decreto Ley 2/1.996, de 26 de enero se regirá a partir de dicha fecha por la normativa anterior, que es elevada de rango por dicho Real Decreto Ley, subsanando así el incumplimiento anterior del principio de reserva de Ley.
De conformidad con lo aclarado en el Fundamento de Derecho Decimo de la Sentencia 185/1.995, son nulos los actos administrativos, dictadas al amparo del Real Decreto 2.546/1.985, de 27 de diciembre, en cuanto sean situaciones no consolidadas, como ocurre en el caso de autos con la liquidación impugnada, que no es firme, por lo que el recurso de casación debe ser estimado, aunque por motivos sobrevenidos distintos a los alegados, casando y anulando la Sentencia recurrida.
Por último, aunque no sea aplicable por razón de la fecha de su vigencia, la Sala debe traer a colación la Ley 62/1.997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1.992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Martina Mercante, dictada en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 2º del Real Decreto Ley 2/1.996, de 26 de enero, de remitir a las Cortes el correspondiente Proyecto de Ley de reordenación de la regulación de las prestaciones patrimoniales afectadas por la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1.995, de 14 de diciembre.
La Ley 62/1.997, de 26 de diciembre, ha redactado de nuevo el artículo 69 de la Ley 27/1.992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, regulando los elementos esenciales del Canon por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario, corroborando así la naturaleza jurídica de los cánones concesionales como prestaciones patrimoniales de derecho público. Conviene recordar que la Ley 27/1.992 de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, conceptuó en su artículo 69 los cánones por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario como precios públicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 8/1.989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 1, ordinal 3º, de la Ley Jurisdiccional, según redacción dada por la Ley 10/1.992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, procede que la Sala resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, y en tal sentido debe estimar el recurso contencioso- administrativo número 03/000/7888/1.992, interpuesto por CEREOL IBERICA S.A., aunque por razones distintas a las alegadas en su demanda, anulando la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia de 29 de junio de 1.992, recaída en la reclamación número 15/294/92 y la liquidación impugnada, número 15.248, devolviendo lo ingresado indebidamente con los intereses legales correspondientes.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 2, de la Ley Jurisdiccional, procede acordar en cuanto a las costas causadas en el presente recurso de casación que cada parte pague las suyas.Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey, y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el pueblo español, en la Constitución.
Estimar, aunque por motivos distintos a los alegados, el recurso de casación número
1.720/1.994, interpuesto por CEREOL IBERICA S.A., contra la Sentencia dictada con fecha 26 de noviembre de 1.993, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Tercera- del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, casándola y anulándola.
Admitir el recurso contencioso-administrativo número 03/0007888/1.992, interpuesto por la misma entidad mercantil, por motivos sobrevenidos distintos a los alegados en la instancia.
Anular la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia de 29 de junio de 1.992, recaída en la reclamación número 15/294/92, y anular también la liquidación impugnada número 15.248/ referencia C-417, por causa de ocupación de la zona portuaria del Puerto de A Coruña, correspondiente al primer semestre de 1.992, con devolución de lo ingresado indebidamente, con los intereses legales correspondientes.
Acordar que cada parte pague sus propias costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Alfonso Gota Losada, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, el Secretario, certifico.
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