STS, 6 de Abril de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 06 Abril 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Abril de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación en Interés de Ley que con el nº 2782 de 1996 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia de fecha 12 de diciembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Quinta) en el recurso nº 356/93, sobre ascensos en el Cuerpo de Mutilados.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS. Que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pedro Francisco , en su propio nombre, contra la desestimación, por silencio administrativo, del recurso de reposición promovido frente a la resolución del Ministerio de Defensa de 2 de Noviembre de 1.992, debemos anular y anulamos las resoluciones impugnadas por no ser conformes con el ordenamiento jurídico y declaramos el derecho del recurrente a ascender, con carácter honorífico, al empleo de Comandante de Infantería de la Escala Auxiliar, sin hacer expresa imposición de costas".
El Abogado del Estado se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que "estimando el presente recurso declare como doctrina legal que la única norma sobre ascensos honoríficos está contemplada en el artº 81.2 de la Ley 17/89".
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 24 de marzo de 1998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El Abogado del Estado interpone el presente recurso de casación en interés de Ley contra la sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de diciembre de 1995, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pedro Francisco contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición promovido frente a la resolución del Ministerio de Defensa de 2 de noviembre de 1992, que denegó al recurrente, Capitán del Cuerpo de Mutilados en situación de retirado, el ascenso al empleo de Comandante Honorífico de Infanteríade la Escala Auxiliar.
El fundamento de la resolución denegatoria del ascenso consistía en que después de la entrada en vigor de la Ley 17/1989, que derogó expresamente la Ley 81/1980, sobre ascensos honoríficos, la norma reguladora de estos ascensos es la contenida en el Art. 81.2 de la primera, no concurriendo en el solicitante el supuesto de excepcionalidad de dicho artículo.
La sentencia recurrida rechazó dicha tesis, y estimó el recurso del demandante, argumentando que la regulación del Art. 81.2 de la Ley 17/1989 es una regulación >.
Pasa después la sentencia a exponer lo dispuesto en la Disposición Final 6.6 de la Ley 17/1989, lo dispuesto en la Disposición Común séptima de la Ley 5/1976, de Mutilados de Guerra por la Patria, a la que aquélla remite, y por el Art. 78 del Decreto 712/1977, de 1 de Abril de 1977, en desarrollo del Art. 15 de la Ley 5/1976, a cuyo Decreto, a su vez remite la Disposición Común aludida, culminando el discurso con la afirmación de que >, pues >.
Es claro, pues, que la argumentación de la sentencia recurrida tiene su centro de gravedad en la consideración de que el ascenso honorífico es uno de los "beneficios y prerrogativas de carácter honorífico a los que hace referencia la disposición común séptima de la Ley 5/1976, de 11 de marzo, de Mutilados de Guerra por la Patria", que la Final Sexta.6 de la Ley 17/89 obliga a mantener.
El Abogado del Estado en su recurso tacha de gravemente dañosa la doctrina de la sentencia recurrida, que se acaba de exponer, por la pluralidad de aplicaciones a que pueda dar lugar, lo que nos parece convincente, teniendo por tanto por cumplido el correspondiente requisito, sin necesidad de mayores extensiones argumentales, así como errónea, siendo el análisis del alegado error lo que ocupará la parte más importante de nuestro discurso.
Sobre el particular el Abogado del Estado dice que >.
Razona en contra de la tesis de la sentencia recurrida de que existen ascensos honoríficos distintos de los previstos en el Art. 81.2 de la Ley 17/89; en cuanto a la alusión a los de la Ley 27/1991, que es una Ley de carácter temporal, según lo dispuesto en su Disposición Final Primera, que en el momento actual no es ya de aplicación.
Y en cuanto a la interpretación de la Disposición Final Sexta de la Ley 17/1989, la impugna por las siguientes razones:
-
que dicha Disposición para fijar los derechos del personal del Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria se remite al Art. 64.3 de la propia Ley, que transcribe, destacando que entre ellos no está el de los ascensos honoríficos.
-
que la Disposición Común Séptima de la Ley 5/1976, que transcribe, no incluye los ascensos honoríficos, "toda vez que éstos se regulan expresamente en el artículo 15 de la misma Ley 5/1976".c) que el Reglamento del Cuerpo de Mutilados al que remite la Disposición Común Séptima de la Ley 5/1976, "al regular los ascensos en sus artículos 70 al 82, contempla en los artículos 78 y 79 los ascensos honoríficos, con remisión expresa a los apartados 1) y 2) del artículo 15 de la Ley 5/1976 y, sin referirse de ningún modo a la Disposición Común Séptima de la misma, la cual contempla otros beneficios y prerrogativas, distintos de los ascensos honoríficos".
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que es diferente la perspectiva de la regulación de los ascensos honoríficos en la Ley 81/80 y en la Ley 17/89, teniendo sentido en la perspectiva de la primera la regulación contemplada en el artículo 15 de la Ley 5/76, no así en la regulación de la segunda.
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que el mantenimiento de las expectativas de ascenso honorífico al personal del Cuerpo de Mutilados, con base en la Ley 5/76 y el Reglamento que la desarrolla "supondría mantener una expectativa de ascenso para el personal retirado procedente del Cuerpo de Mutilados, del [Sic] que carece el personal retirado del resto de los Cuerpos y Escalas de las Fuerzas Armadas, cuando esta Ley 17/89 pretende una regulación unitaria y global en las materias sobre las que trata, entre la que está la de ascensos del personal de las Fuerzas Armadas, al derogar cualquier otra norma que se le oponga".
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que la tesis de la sentencia supone desconocer la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la posibilidad de que solo los derechos adquiridos, y no las expectativas constituyen un límite a la modificación del régimen estatutario funcionarial, sin que entre aquéllos entre el mantenimiento del régimen vigente en cada momento que queda bajo la disponibilidad del legislador.
Como culminación de su discurso, el Abogado del Estado solicita que se declare como doctrina legal que la única norma sobre ascensos honoríficos está contemplada en el Art. 81.2 de la Ley 17/1989.
Como se indicó en su momento, la clave de la sentencia recurrida está en considerar incluidos los ascensos honoríficos entre "los beneficios y prerrogativas de carácter honorífico a que hace referencia la disposición común séptima de la Ley 5/1976, de 11 de marzo, de Mutilados de Guerra por la Patria", cuyo mantenimiento se establece en la Disposición Final Sexta 6 de la Ley 17/1989, alusiva al "Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria".
Sobre el particular, hemos de compartir lo fundamental de la crítica del Abogado del Estado, aunque no la totalidad de su argumentación.
Si se parte de que en la Ley 5/1976 los ascensos honoríficos tenían una regulación específica en su Art. 15, resulta claro que los beneficios y prerrogativas de carácter honorífico aludidos de modo genérico en la Disposición Común Séptima de la Ley, y cuyo establecimiento remitía esta disposición al Reglamento de desarrollo de la Ley, debían ser otros distintos, pues el de ascenso de carácter honorífico estaba ya establecido con propia entidad en la Ley.
La regulación de los ascensos honoríficos en el Reglamento se hace con expresa remisión al Art. 15 de Ley 5/1976, lo que evidencia que no se trata de la fijación de los derechos y prerrogativas aludidos en la Disposición Común Séptima de ésta.
El título legal de los ascensos honoríficos en el extinguido Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria se situaba así en el Art. 15 de la Ley 5/1976, y no en su Disposición Común Séptima.
Consecuencia de ello es que, cuando la Disposición Final Sexta de la Ley 17/1989 dispone la subsistencia de "los beneficios y prerrogativas de carácter honorífico a los que hace referencia la disposición común séptima de la Ley 5/1976, de 11 de marzo de Mutilados de Guerra por la Patria", no se podía considerar aludido como derecho salvaguardado uno que dicha disposición común no incluía.
No estimamos acertado el argumento de la sentencia, de que el término "mantendrá", empleado en la Disposición Final Sexta de la Ley, ampare las expectativas de ascenso honorífico de los miembros del Cuerpo de Mutilados de Guerra, porque la interpretación contraria "llevaría al absurdo de vaciar de contenido a la disposición final sexta de la Ley" 17/89.
La garantía de subsistencia hacia el futuro de unos ciertos beneficios y prerrogativas: los referidos en la Disposición Común Séptima de la Ley 5/76, no es argumento determinante para poder decidir si entre los mismos debe incluirse la expectativa de ascenso honorífico, pues la concreción de los derechos salvaguardados es cuestión a decidir, como hemos hecho, no en el momento lógico de la interpretación de la Disposición Final Sexta 6 de la Ley 17/89, sino en el de la interpretación de la Ley 5/1976. No vemos quepueda imputarse ningún absurdo a la interpretación de la Disposición Final Sexta 6 de la Ley 17/1989, porque entre los beneficios y prerrogativas por ella mantenidos no entre el derecho al ascenso honorífico, si se parte, como es el caso, de que ese derecho no estaba incluido en la disposición común séptima de la Ley 5/1976.
Estimamos en especial errónea la explicación de que "no teniendo la misma [la D.F. 6 L. 17/89] carácter retroactivo, el respeto de los derechos adquiridos bajo la vigencia de otra norma anterior no exigía, por ser innecesario, el apartado de la disposición final que se analiza, y más cuando, pese al mantenimiento con carácter reglamentario, de la Ley 5/1976, en lo que no se opusiera a las disposiciones de la ley 17/89, se salvan, expresa e inequívocamente, los beneficios y prerrogativas de carácter honorífico a los que hacía referencia la citada disposición común séptima de la ley relegada a la categoría de reglamento".
La alusión al "respeto de los derechos adquiridos", confunde lo que es una mera expectativa de ascenso honorífico en el marco de una determinada legislación: la anterior a la Ley 17/1989, con lo que es un derecho adquirido en sentido propio, que solo se da, cuando se han cumplido todos los elementos del supuesto de hecho de la norma que lo genera. Es lógicamente incorrecto referirse a "derechos adquiridos bajo la vigencia de una norma anterior", cuando se hace en referencia inequívoca a la expectativa de ascenso honorífico, y para argumentar la subsistencia actual del régimen que lo regía. La Disposición Final 6º.6 sería ciertamente innecesaria, no absurda, si su sentido fuese el de garantizar derechos adquiridos; pero no lo es cuando garantiza expectativas de adquisición en el futuro de beneficios o prerrogativas regulados en la legislación anterior que se deroga, sin que ese mantenimiento deba ser índice para la determinación de cuáles deban ser los concretos beneficios y prerrogativas honoríficas, cuya subsistencia se garantiza.
Estimamos, en suma, que la argumentación de la sentencia recurrida es inoperante para fundar la tesis de que la Ley 17/1989 garantiza la subsistencia del régimen de los ascensos honoríficos de los miembros del extinguido Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, contenido en el Art. 15 de la Ley 5/1976 y 78 y 79 del D. 712/1977.
Estimamos, frente a esa tesis, y coincidiendo con la del Abogado del Estado, que el sentido unificador de la regulación de la ley 17/1989, pugna con el mantenimiento de regímenes de ascensos honoríficos distintos entre militares retirados, en razón de su distinta procedencia, salvo que una norma inequívoca así lo estableciera; y no cabe hablar de la vigencia, aun degradado a rango reglamentario del Art. 15 de la Ley 5/1976, pues este concreto precepto se opone a la regulación del Art. 81.2 de la Ley 17/89, y por tanto resulta expresamente derogado, según su Disposición Derogatoria, apartado 2.
El hecho de que con posterioridad a la Ley 17/89, la Ley 27/1991 regulase unos ascensos honoríficos diferentes de los regulados en el Art. 81.2 de la primera, puede ser argumento para sostener que este precepto no contuviera la única regulación de tales ascensos; pero ello no autoriza a minimizar el significado unificador de ese precepto en el momento de su entrada en vigor, y su eficacia derogatoria respecto al anterior régimen especial de los miembros del Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria.
Por lo demás, el carácter claramente temporal de la Ley 27/1991, una vez cumplido el plazo en que podían haberse solicitado los ascensos honoríficos que en ella se establecían, restablece para la regulación del Art. 81.2 Ley 17/89 el carácter actual de regulación única de dichos ascensos.
Podríamos así llegar a la estimación del recurso del Abogado del Estado y a la proclamación de la doctrina legal que nos solicita.
Mas a la hora de dar el salto de la declaración del error de la doctrina de la sentencia recurrida a la proclamación de la que estimamos correcta, hemos de evitar el riesgo de una excesiva generalización, que pudiera comprometer el papel de la Jurisdicción, a la que no corresponde la elaboración de normas, sino la aplicación de las que, creadas por otros poderes, componen el ordenamiento vigente, de ahí la necesidad de ceñir su discurso a las concretas normas en las que se enmarcan los litigios que está llamada a decidir.
Aun desde el carácter doctrinal que corresponde al recurso de casación en interés de la Ley, nuestra jurisprudencia viene exigiendo, como se ha señalado más detrás, la adecuación del recurso al caso concreto, lo que implica la necesidad de que la doctrina a pronunciar en él se autolimite, ciñéndonos de partida a las circunstancias de dicho caso, evitando cualquier tentación de generalizaciones aisladas del mismo.
Hecha esta precisión, estimamos que la doctrina que se postula, la de que el Art. 81.2 de la Ley17/1989 es la única norma sobre ascensos honoríficos, transciende en exceso el concreto litigio decidido en la sentencia recurrida, que puede concretarse en si a los miembros del extinguido Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria les es aplicable o no dicho artículo, o si permanece vigente para ellos el régimen de ascensos honoríficos que les era aplicable antes de entrar en vigor la Ley 17/1989. Debemos así concretar nuestra respuesta a este último planteamiento, lo que no supone riesgo de incongruencia con el petitum del recurrente, por cuanto que, en los términos en que está planteado el recurso la referencia a las circunstancias concretas aludidas y la respuesta ceñida solo a ellas constituye una posibilidad más reducida insita en el planteamiento más genérico del Abogado del Estado, que puede, por tanto, operar como estimación parcial de su tesis, en perfecta congruencia con ella.
Así delimitados los términos de nuestra respuesta, la doctrina legal a pronunciar es la de que el Art.
81.2 de la Ley 17/1989 constituye la única norma hoy vigente para los ascensos honoríficos de los miembros del extinguido Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, sin que conserve para ellos vigencia la normativa especial que les era aplicable antes de dicha Ley.
No procede hacer declaración sobre costas, al no existir dualidad de partes entre las que discernir su imposición.
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación en interés de Ley, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de diciembre de 1995, objeto del mismo, declarando gravemente dañosa para el interés general y errónea su doctrina, declarando en su lugar como doctrina legal, aplicable al caso por ella decidido, la de que el Art. 81.2 de la Ley 17/1989 constituye la única norma hoy vigente para los posibles ascensos honoríficos de los miembros del extinguido Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, sin que conserve para ellos vigencia la normativa especial que les era aplicable antes de la vigencia de dicha Ley, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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