STS, 23 de Febrero de 1995
| Ponente | JOSE MARIA SANCHEZ ANDRADE Y SAL |
| Número de Recurso | 7351/1992 |
| Fecha de Resolución | 23 de Febrero de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera -Sección Sexta- del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso contencioso- administrativo que, con el número 7351/1992, ante la misma pende de resolución, interpuesto por Doña Marí Luz , representada por el Procurador D. Antonio Roncero Martinez, contra la denegación por silencio administrativo de la solicitud formulada por la recurrente el día 4 de julio de 1988, ante el Excmo. Sr. Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría de Gobierno, de indemnización de daños y perjuicios causados por la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 196, de 16 de agosto del mismo año, y dictada en aplicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 29 de julio de 1985, por la que se fijó un nuevo margen de beneficio a las Oficinas de Farmacia. Habiendo sido parte recurrida el señor Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado.
Por el Letrado don Miguel Fernández Cavada Labat, en nombre y representación de Dña. Marí Luz , se interpuso ante la Audiencia Nacional recurso contencioso-administrativo de la solicitud de indemnización por los daños y perjuicios causados a la actora por la aplicación de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, que fijó un nuevo margen de beneficio a las Oficinas de Farmacia.
La actora dedujo la correspondiente demanda, mediante escrito en el que, como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, alegó cuanto consideró conveniente al caso debatido, y terminó suplicando a la Sala dictara Sentencia por la que se condene a la Administración Pública, y en concreto al Ministerio de Relaciones con las Cortes, a la entrega a la recurrente de la cantidad de 437.563 (cuatrocientas treinta y siete mil quinientas sesenta y tres) pesetas más los correspondientes intereses legales de demora desde el día 4 de julio de 1988 hasta la fecha en que se verifique el pago, con expresa condena en costas a la Administración recurrida.
Efectuada por el Abogado del Estado la alegación previa de falta de competencia de la Audiencia Nacional, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, por Auto de 16 de diciembre de 1991, acordó declararse incompetente para conocer del recurso y remitir las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Por providencia de fecha 13 de octubre de 1992, se tuvo por recibido en la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso procedente de la Audiencia Nacional, junto con el expediente administrativo, y por comparecido y parte al Letrado Don Miguel Fernández- Cavada Labat, en nombre y representación de Doña Marí Luz , aceptándose la competencia de la Sala para el conocimiento del mismo y, declarándose válidas todas las actuaciones practicadas en el Tribunal de instancia, seconcedió al Abogado del Estado el término de quince días para formalizar la contestación a la demanda.
El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda mediante escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho los que estimó procedentes, y concluyó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso deducido en su integridad, aduciendo expresamente, como fundamento de la pretensión desestimatoria, la prescripción de la acción ejercitada de contrario por haberlo sido fuera del plazo de un año legalmente establecido. La mencionada parte solicitó por medio de otrosí de su escrito de contestación a la demanda el recibimiento a prueba de los autos.
Por Auto de 12 de febrero de 1993 se acordó el recibimiento a prueba del recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, habiéndose verificado la documental, declarada pertinente, con el resultado que obra en autos.
Habiéndose acordado el trámite de conclusiones sucintas, se concedió a las parte el término sucesivo de quince días, en el que formalizaron sus respectivos escritos en los que, tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación. Por diligencia de ordenación de 11 de abril de 1994 se tuvo por comparecido y parte al Procurador D. Antonio Roncero Martinez, en nombre y representación de Doña Marí Luz , en sustitución del Letrado D. Miguel Fernández-Cavada Labat, anteriormente comparecido en nombre de la recurrente.
Conclusas las actuaciones, se señaló el día 16 de febrero de 1995, para deliberación y votación del fallo del presente recurso, previa notificación a las partes, habiéndose observado en la tramitación deljuicio las normas establecidas por la Ley.
Por la representación legal de Dña. Marí Luz , se interpone el presente recurso, que tiene por objeto la indemnización de los daños y perjuicios producidos por la reducción del margen de beneficios durante el período de aplicación de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de Agosto de 1985 y de la Resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de 10 de agosto de 1985, declaradas nulas por sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987.
Extiende su reclamación al margen de beneficio dejado de percibir, durante la vigencia de la Orden citada, en las ventas realizadas al Instituto Nacional de la Salud, Instituto Social de las Fuerzas Armadas y Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, el importe de las cuales, de 17.239.085 (diecisiete millones doscientas treinta y nueve mil ochenta y cinco) pesetas se refleja en la correspondiente certificación expedida por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Madrid, más los intereses legales desde su reclamación en vía administrativa, que se efectuó a través de escrito de fecha 4 de julio de 1988, dirigido al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno.
El Sr. Abogado del Estado manifiesta en su contestación a la demanda que, por lo que concierne a la pretensión de resarcimiento por ventas al sector público efectuadas bajo la vigencia de la Orden de 10 de agosto de 1985, no se opone a la cantidad reclamada, en cuanto coincida con la certificada por el Colegio, en atención al Convenio suscrito con el INSALUD.
Opone la prescripción de la acción ejercitada de adverso, por haberlo sido fuera del plazo de un año establecido en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, puesto que si ha de estarse a la fecha de cesación de los efectos lesivos de la disposición sobre el patrimonio de los afectados, el plazo se inicia el día de la suspensión de la ejecución de la Orden de 10 de agosto de 1985, es decir, el día 23 de mayo de 1987, por lo que, cuando el día 4 de julio de 1988, la hoy recurrente formuló su reclamación individual en la vía administrativa, su acción había prescrito.
Señala, además, que no a sido emitido el dictamen del Consejo de Estado, lo que abona la procedencia de la desestimación de la demanda. Y de igual modo aduce que no se ha dirigido la reclamación al órgano administrativo competente, el Ministerio de Economía y Hacienda, lo que motivaría la desestimación del recurso, a fin de que la recurrente formule su petición ante tal Departamento.
En cuanto al abono de intereses añade que sólo procederían desde los tres meses siguientes al día de la firmeza de la sentencia, si ésta fuere estimatoria; y, finalmente, interesa el recibimiento a prueba de los autos.
La temática fundamental que plantea el presente proceso ha sido decidida por este Tribunal Supremo en reiteradas Sentencias, que se inician con la dictada en 15 de octubre de 1990, y cuyos fundamentos de Derecho se reproducen o invocan, entre otras, en las de 26, 27, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991 y 24 de enero, 9 de marzo y 17 de julio de 1992, 27 de abril, 14 de mayo y 9 de diciembre de 1993 y 31 de enero de 1994. En virtud de los principios de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación de la Ley, nos limitaremos a reproducir o invocar los criterios jurisprudenciales expuestos en las citadas Sentencias, en cuanto dan respuesta tanto a la petición indemnizatoria formulada como a las concretas alegaciones que el Abogado del Estado formula para basamentar su oposición.
El Sr. Abogado del Estado alega la prescripción de la acción administrativa para reclamar en este caso concreto la responsabilidad patrimonial de la Administración. Sin embargo, es doctrina reiterada en las Sentencias de 15 de octubre y 6 de noviembre de 1990, 9 de marzo de 1992 y 14 de mayo de 1993, que el cómputo del plazo de un año para exigir la responsabilidad patrimonial del Estado -artículo
40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957- se inició en el momento en que adquirió firmeza la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987, que declaró la nulidad de pleno derecho de la Orden de 10 de agosto de 1985.
Como ya anticipaba la sentencia de 29 de noviembre de 1990, la acción para exigir la responsabilidad tiene un componente temporal y ha de ejercitarse en el plazo de un año, y contar desde "el hecho que motive la indemnización" (en igual sentido, el Art. 122 de la Ley de Expropiación Forzosa). Como tal punto de referencia hay que considerar, en este caso, la decisión judicial anulatoria de la norma causante del daño cuya conversión en ilegítima se produce entonces, apareciendo así la lesión, en su doble aspecto material y jurídico; por tanto, el cómputo del año comenzó el día en el cual se publicó la sentencia de esta Sala de 4 de julio de 1987. La suspensión de la efectividad de la disposición general objeto de impugnación en este proceso carece de relevancia para iniciar el plazo, ya que, por una parte, solo era una medida cautelar y, por otra, la acción indemnizatoria no podía ejercitarse mientras tal litigio no hubiera sido resuelto definitivamente y, entre tanto, la Orden ministerial gozaba de la presunción de legitimidad inherente a su condición. De ahí se sigue que la reclamación dirigida al Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno (para la Comisión del Gobierno de Asuntos Económicos) en 4 de julio de 1988 fue formulada dentro del marco cronológico establecido por la Ley.
Entiende también el Abogado del Estado que en el caso de autos no se ha emitido el informe preceptivo del Consejo de Estado, a lo que añade que la interesada no ha formulado su reclamación ante el órgano administrativo competente, que es el Ministerio de Economía y Hacienda. La estimación de este motivo de oposición a la demanda conduciría a anular las actuaciones administrativas, reponiéndolas al momento en que debió solicitarse el dictamen del Consejo de Estado para la posterior resolución por el órgano competente. No procede acoger el aludido razonamiento, ya que la impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, conectando esta conclusión con el derecho de todo ciudadano a un proceso sin dilaciones indebidas y a la efectividad de la protección judicial (artículo 24 de la Constitución), como ya declaró al respecto la sentencia de 15 de octubre de 1990.
Por tanto, a la vista de ello y en aplicación de la doctrina jurisprudencial citada, procede la desestimación de este alegato.
La representación del Estado sostiene respecto de la pretensión de abono de intereses que la Administración debe éstos sin no pagase en el plazo de los tres meses siguientes a la firmeza de la Sentencia y hubiese mediado la previa intimación de la interesada. Reiterando lo ya declarado en anteriores Sentencias de este Tribunal, conviene recordar que la obligación de pago de los mismos se produjo al declararse la nulidad de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 por la sentencia de este Tribunal de 4 de julio de 1987.
No procede, pues, aplicar el art. 45 de la Ley General Presupuestaria sino que han de abonarse intereses desde la fecha de la reclamación, a partir de la cantidad líquida en que se condena a la Administración y durante el lapso temporal comprendido entre la presentación de la reclamación y la notificación de la presente sentencia, sin perjuicio de los intereses que a su vez puedan devengarse desde esta fecha hasta el completo pago, siendo el tipo de interés aplicable al "quantum" indemnizatorio el determinado anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, a partir del día de devengo; intereses pues, a concretar en ejecución de sentencia en función del momento del pago efectuado por la Administración.
En cuanto al fondo del asunto, una vez rechazados los motivos de oposición alegados por la representación de la Administración, es claro que la disminución del margen comercial de los productos farmacéuticos, que tuvo lugar en cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, dio lugar a una disminución de los beneficios de los titulares de las Oficinas de Farmacia, disminución que supuso un daño real y efectivo, individualizable y susceptible de evaluación económica, existiendo una indubitada relación causal entre la actividad administrativa, emanada del cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno y Resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de 10 de agosto de 1985, y el daño causado, por lo que procede, en aplicación del art. 106.2 de la Constitución y el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, declarar la responsabilidad de la Administración en la cuantía reclamada por la recurrente por razón de ventas efectuadas al sector público, a la que se ha conformado el legítimo representante de la Administración.
La cuantificación de los perjuicios tampoco ofrece duda, ya que la parte recurrente aporta el correspondiente certificado -al que no se opone, como queda dicho en el fundamento de derecho segundo, el señor Abogado del Estado- expedido por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Madrid, que acredita el importe de las ventas que realizó la actora en su oficina de farmacia a los beneficiarios del Instituto Nacional de la Salud, Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado e Instituto Social de las Fuerzas Armadas, durante el período de tiempo en que tuvo lugar la reducción del margen de beneficio dispuesta por la Orden Ministerial después anulada jurisdiccionalmente. El perjuicio económico sufrido por la parte recurrente se obtiene aplicando a las cantidades facturadas al sector público en el período indicado el coeficiente 1 025382, calculado pro el Ministerio de Sanidad y Consumo (Resolución de 21 de mayo de 1987) para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia entre éste y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente con posterioridad (fundamento de derecho quinto de la Sentencia de 15 de octubre de 1990). La certificación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Madrid, utilizando los conceptos anteriores, hace un cálculo de la cantidad en que debe cifrarse la minoración de los beneficios indemnizables a la parte recurrente, que determina un total de 437.563 (cuatrocientas treinta y siete mil quinientas sesenta y tres) pesetas -salvo error aritmético susceptible de ser corregido en cualquier momento-.
La doctrina legal que con reiteración venimos invocando ha determinado la obligación de la Administración de abonar los intereses legales devengados y expresamente solicitados, para cuya cuantificación, en periodo de ejecución de Sentencia, hemos de sentar los correspondientes criterios. Los intereses deberán calcularse sobre la cantidad de 437.563 (cuatrocientas treinta y siete mil quinientas sesenta y tres) pesetas, principal debido por la indemnización que se acuerda, al tipo del interés legal del dinero determinado conforme a la Ley 22/1984, de 29 de junio (el fijado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado o, en su defecto, el interés básico del Banco de España). El devengo de los intereses se produce desde el día de la presentación de la correspondiente reclamación administrativa, esto es, desde el 4 de julio de 1988 hasta la notificación de la presente Sentencia, a partir de la cual seguirán devengándose hasta el completo pago (fundamento de derecho quinto de la Sentencia de 14 de mayo de 1993).
Cuanto queda expuesto da lugar a que proceda la estimación del recurso promovido por Dña. Marí Luz , sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción para determinar una especial imposición de costas.
Que, rechazando la alegación de prescripción invocada por el Abogado del Estado, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Marí Luz , contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de su reclamación de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, derivados de la reducción del margen comercial de beneficio en la venta o dispensación de medicamentos, establecida por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 y de la Resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de la misma fecha, denegación que anulamos, dejándola sin valor ni efecto, por no ser conforme al ordenamiento; y, en su lugar, reconociendo el derecho de la demandante a ser indemnizada como consecuencia de la aplicación de la referida Orden Ministerial, debemos condenar y condenamos a la Administración General del Estado a pagar a la recurrente Doña Marí Luz la cantidad de 437.563 (cuatrocientas treinta y siete mil quinientas sesenta y tres) pesetas, más los intereses legales de dicha cantidad, que se fijarán en ejecución de sentencia conforme a lo establecido en el fundamento de derecho noveno de esta sentencia, sin efectuar especial imposición de costas.Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma José Mª Sánchez Andrade y Sal, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo, lo que certifico. Rubricado.
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SAP Sevilla 72/2000, 7 de Marzo de 2000
...que esta alzada ha de mantener, salvo que la deducción del Juzgador de instancia fuese absurda, ilógica o forzada ( sentencia del Tribunal Supremo de 23/2/95 ), cosa que, desde luego, no se aprecia en el caso de autos, pues valoradas las declaraciones se aprecia claramente que se trata de u......