STS, 8 de Octubre de 1998
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| Número de Recurso | 1847/1994 |
| Fecha de Resolución | 8 de Octubre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación 1847/94 interpuesto por la Abogacía del Estado contra sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 7 de diciembre de 1993, habiendo sido parte recurrida la Procuradora de los Tribunales Dª Rosina Montes Agustí, en nombre y representación de las entidades "Servicios Auxiliares de Puertos, S.A." (SERTOSA) Y "Compañía Valenciana de Remolcadores, S.A."
Como consecuencia de la convocatoria de huelga del personal de remolcadores en el Puerto de Cádiz, se dictó por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes con fecha 1 de abril de 1990, una Orden Ministerial por la que, en virtud de lo dispuesto en los Reales Decretos números 1807/83 y 727/84, se establecían servicios mínimos para prestar durante la huelga y garantizar el tráfico indispensable de los Ferrys de Canarias, las operaciones indispensables con mercancías perecederas o peligrosas y el abastecimiento de mercancías y bienes imprescindibles, así como la atención de las situaciones de emergencia o siniestros de buques o mercancías y las relativas a la lucha contra la contaminación, cualquiera que fuera el agente actuante, atendiéndose asimismo a la operatividad de un buque petrolero al mes.
Los servicios mínimos que se establecían consistían en la presencia permanente de dos remolcadores, uno por cada empresa afectada, Servicios Auxiliares de Puertos, S.A. (SERTOSA) y Compañía Valenciana de Remolcadores, S.A.
Por Resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 29 de abril de 1991, a propuesta de la Subdirección General de Recursos, previo informe del Servicio Jurídico del Departamento y de conformidad con el Dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de 14 de febrero de 1991, se desestimaron los recursos de reposición interpuestos por Servicios Auxiliares de Puertos, S.A. (SERTOSA) y Compañía Valenciana de Remolcadores, S.A. y se desestimó la reclamación de indemnización de daños y perjuicios por el mantenimiento de dichos servicios.
Interpuesto por los actores recurso contencioso-administrativo ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, fue resuelto el recurso por sentencia de dicha Sección de 7 de diciembre de 1993, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de las empresas Servicios Auxiliares de Puertos, S.A. y Compañía Valenciana de Remolcadores, S.A. contra la Orden del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de fecha 1 de abril de 1990 y confirmando la misma por ser ajustada a derecho, se reconoce a los recurrentes el derecho a ser indemnizados en las cantidades de2.627.884 pesetas y 2.279.873 pesetas respectivamente, por responsabilidad patrimonial de la Administración con todos los efectos inherentes a esta declaración, sin expresa imposición de costas".
En la sentencia recurrida se reconoce que la Orden Ministerial impugnada es perfectamente ajustada a la legalidad ( fundamento jurídico cuarto), también (fundamento jurídico sexto) que, en el supuesto enjuiciado, nos encontramos con un perjuicio ocasionado por el abono de salarios y seguros sociales a la mitad de la plantilla de la empresa durante los días de la huelga, sin haber obtenido beneficios, dándose la circunstancia de que se ha producido el establecimiento por la Autoridad Gubernativa de una serie de servicios mínimos a cubrir durante la huelga, por lo que, existía, a juicio de dicha sentencia, una relación de causalidad entre la fijación de los servicios y el cumplimiento de los mismos, así como el daño ocasionado, si bien se reduce su cuantía respecto de la instada por la parte actora a los días efectivos de huelga, en la liquidación que se contiene en la parte dispositiva de dicha sentencia.
Ha interpuesto recurso de casación por un único motivo el Abogado del Estado, entendiendo vulnerados los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 106 de la Constitución y a dicho motivo de casación se opone la parte recurrida, que es la representación procesal de las empresas recurrentes Servicios Auxiliares de Puertos, S.A. y Compañía Valenciana de Remolcadores, S.A.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 1 de octubre de 1998.
El único motivo de casación en que se basa el Abogado del Estado se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, en la infracción de los artículos 106.2 de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por entender que:
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Resulta improcedente la pretensión indemnizatoria, pues deriva de una reclamación de actos que son confirmados en sede judicial, por entender que son conformes a derecho.
En este punto, cita las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1993 y 28 de abril de 1993.
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El coste de la prestación de los servicios esenciales o mínimos no puede considerarse un daño consecuencia del acto de la Administración, estableciendo cuales habían de considerarse tales servicios esenciales o mínimos si no había habido la huelga y por lo tanto, es claramente aplicable la doctrina y jurisprudencia según la cual, no es exigible responsabilidad patrimonial cuando quien sufre el daño tiene el deber jurídico de soportarlo, citándose, en este punto, entre otras, la sentencia de la Sala Tercera de 19 de mayo de 1987 e importantes referencias de contenido doctrinal, completándolo todo ello con la invocación de la sentencia de 11 de junio de 1993.
Con carácter previo al examen de la cuestión, procede señalar que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático (artículo 1 de la Constitución) y se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el R.D. 429/93, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:
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El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.
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En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.
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El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.
Por último, además de estos requisitos, es de tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así, en sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, 11 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico cuarto y 25 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores sentencias de 28 de febrero y 1 de abril de 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
La responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sujeta en el momento de producirse los hechos al régimen establecido en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado vigente a la sazón, y en los artículos 120 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, teniendo carácter objetivo.
Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.
Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable.
Los anteriores principios permiten constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual, debiendo subrayarse:
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Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.
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No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
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La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.
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Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima sea suficiente para considerar roto el nexo de causalidad, pues no sería objetiva aquélla responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.
Aplicando la doctrina precedente al caso examinado, la Abogacía del Estado sostiene el recurso interpuesto sobre la base de dos aspectos fundamentales, dentro de un único motivo, en el que se invoca el artículo 106.2 de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración delEstado, pues, por una parte, sostiene que difícilmente se puede reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando la propia sentencia recurrida, como así sucede en el fundamento jurídico cuarto, confirma la validez de la Orden Ministerial de 1 de abril de 1990 sobre fijación de servicios mínimos en relación con la huelga de los remolcadores del Puerto de Cádiz y como consecuencia de la huelga que se produce durante el mes de abril y en segundo lugar, por cuanto que de acuerdo con la doctrina legal y jurisprudencial de aplicación, no existe el deber de indemnizar cuando quien sufre el daño tiene el deber jurídico de soportarlo.
Respecto de estos dos problemas, es necesario subrayar, en primer lugar, que falta el título de imputación referido a la Administración para determinar la responsabilidad patrimonial de ésta, habida cuenta que la fijación de los servicios mínimos no adolece de vicios sustanciales que pudieran generar su anulación, por ausencia de motivación o proporcionalidad, que desembocara en un vaciamiento del derecho constitucional de huelga, prevenido en el artículo 28.2 de la Constitución, con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, que señalan el alcance y contenido de los servicios mínimos esenciales de la Comunidad (así, entre otras, las STC núms. 11/81, 26/81, 51/86, 43/90, 122/90, y las Sentencias de la Sala Tercera de este Tribunal de 8 de febrero de 1991 y de la Sección Séptima, de 12 de mayo de 1995, éstas últimas al resolver cuestiones referidas a la invocación directa del artículo 28.2 de la Constitución). El mismo criterio se sigue en la sentencia impugnada, en donde se reconoce la validez de la Orden Ministerial que fija los servicios mínimos y, en consecuencia, no es imputable a ella el resarcimiento de daños y perjuicios.
El segundo argumento que utiliza el Abogado del Estado, además de la validez de la Orden Ministerial que fija los servicios mínimos, se concreta en la consideración que el administrado no tiene derecho a la indemnización cuando la ley le impone el deber de soportar el daño.
En la cuestión examinada, las empresas concesionarias sobre las que recaía la obligación de cumplir la fijación de los servicios mínimos, tenían que prestar, por imperativo legal y como consecuencia de la huelga, tales servicios, considerados esenciales en la Comunidad, por el conflicto laboral que había surgido entre la empresa y los trabajadores.
La procedencia del reconocimiento de un derecho a la indemnización carece de fundamento y no es imputable a la Administración por no concurrir en el supuesto examinado los requisitos determinantes, al amparo del artículo 106.2 de la C.E. y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, teniendo en cuenta, a mayor abundamiento, el precedente artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, porque la responsabilidad objetiva que estos preceptos establecen, aparece fundada en el concepto técnico de lesión, entendido como un daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tenga el deber de soportarlo, pero si existe ese deber jurídico, decae la obligación por parte de la Administración de indemnizar, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala y Sección (entre otras, las sentencias de 19 de enero y 7 de junio de 1988, 29 de mayo de 1989, 8 de febrero de 1991, 2 de noviembre de 1993, 22 de abril de 1994, 14 de octubre de 1994 y 18 de abril de 1995), y en la cuestión examinada, los recurrentes en la instancia estaban obligados a soportar las consecuencias derivadas de la fijación de los servicios mínimos, cuyo origen y causa determinante había sido propiciada por la huelga, por lo que es rechazable el reconocimiento indemnizatorio efectuado en la sentencia recurrida.
Finalmente, a tenor de las normas de directa aplicación (artículos 106-2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa) de conformidad, entre otras, con las sentencias de esta Sala de 19 de enero y 7 de junio de 1988, 29 de mayo de 1989, 8 de febrero de 1991, 2 de noviembre de 1993, 22 de abril de 1994, 14 de octubre de 1994 y 18 de abril de 1995, procede concluir reconociendo la falta de los presupuestos legales para declarar la existencia del vínculo de causalidad, lo que impide declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, y, en consecuencia, procede casar y anular la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso-Administrativo, declarando la plena conformidad al ordenamiento jurídico de los actos administrativos recurridos, y, por imperativo legal, en cuando a las costas de la instancia procede sujetarse a las normas generales y en cuanto a las de este recurso, cada parte satisfará las suyas.
Debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación nº 1847/94 interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia dictada con fecha 7 de diciembre de 1993 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y, en consecuencia, procede hacer los siguientes pronunciamientos:1º) Casar y anular la referida sentencia que estimó parcialmente el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la representación procesal de las empresas Servicios Auxiliares de Puertos, S.A. y Compañía Valenciana de Remolcadores, S.A. contra la Orden del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 1 de abril de 1990 y confirmando la misma reconoció a los recurrentes el derecho a ser indemnizados en las cantidades de 2.627.884 pesetas y 2.279.873 pesetas, respectivamente, por responsabilidad patrimonial de la Administración.
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) Desestimar, en su integridad, el recurso contencioso-administrativo interpuesto ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
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) Confirmar la validez de los actos administrativos recurridos.
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) No procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la primera instancia, y de las causadas en este recurso, cada parte pagará las suyas, por imperativo legal
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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STSJ Comunidad Valenciana , 11 de Febrero de 2000
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