STS, 5 de Marzo de 1999
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 654/1992 |
| Fecha de Resolución | 5 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 654/92 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre de la entidad mercantil TRAP S.A., contra la sentencia dictada el 30 de junio de 1.992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears en el recurso nº 455/90 y acumulados (609, 619 y 620 de 1.990), sobre concesión del servicio de transporte urbano colectivo del Ayuntamiento de Calviá. Han comparecido como partes recurridas la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, el Excmo. Ayuntamiento de Calviá, representado por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, y las entidades mercantiles Catalina Marques S.A. y Autocares Andraitx S.A., representadas por la Procuradora Doña María Teresa de las Alas Pumariño Larrañaga.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: PRIMERO.- Estimamos parcialmente los presentes recursos contenciosos-administrativos. SEGUNDO.- Declaramos contrarios al ordenamiento jurídico y anulamos los actos administrativos impugnados con retroacción del expediente administrativo al momento en que el Ayuntamiento debió someter a la aprobación de la Consellería de Trabajo y Transportes el Plan de Coordenación a que se refiere el Decreto 52/1989 de 27 de abril, a fin de que por el mismo se proceda a dicha elaboración con audiencia de los titulares de las concesiones del servicio regular interurbano. TERCERO.- No hacemos declaración respecto a las costas procesales."
Notificada la anterior sentencia presentaron escritos preparando el recurso de casación contra ella las representaciones procesales de Catalina Marques S.A. y Autocares Andraitx S.A., el Ayuntamiento de Calviá y la entidad Trap S.A.. Por providencia de 15 de julio de 1.992 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Catalina Marques S.A., Autocares Andraitx S.A. y el Excmo. Ayuntamiento de Calviá formularon sus respectivos escritos de interposición del recurso de casación, presentando después escritos por el que desistían de dichos recursos. Por auto de 19 de diciembre de 1.994 se les tuvo por desistidos del presente recurso de casación, ordenándose que se continuase la tramitación con el recurrente Trap S.A.
El Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre de Trap S.A., se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, y solicitando que, estimando dichos motivos, se case la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad con la suplica del escrito de contestación a la demanda.Se personó en el recurso de casación como parte recurrida la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Por providencia de 2 de marzo de 1.998 se admitió el recurso de casación interpuesto por Trap S.A. y se ordenó entregar copia del escrito de interposición al Letrado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, a la Procuradora señora de las Alas Pumariño Larrañaga y a la Procuradora señora Juliá Corujo, para que formalizasen el escrito de oposición en el plazo de treinta días.
La Procuradora Doña María Teresa de las Alas Pumariño Larrañaga, en nombre de Catalina Marqués S.A. y Autocares Andraitx S.A., presentó escrito de oposición, impugnando los motivos de casación, y solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto por Trap S.A.. El Excmo. Ayuntamiento de Calviá, representado por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, presentó escrito en el que manifestó no formular alegaciones y solicitó que se dicte sentencia conforme a derecho. El Letrado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears presentó escrito impugnado los motivos de casación y solicitando su desestimación y la declaración de ser conforme a derecho la resolución impugnada.
Conclusas las actuaciones, para la votación y fallo del recurso se señaló el 2 de marzo de
1.999, en que así tuvo lugar.
La Comunidad Autónoma de las Illes Balears interpuso recursos contencioso-administrativos contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Calviá de 24 de abril de 1.990, por el que se aprobaron los Pliegos que habrían de regir la concesión del servicio de transporte urbano y colectivo de Calviá, así como la aprobación provisional del establecimiento del precio público por la prestación del mencionado servicio, y contra acuerdo del propio órgano de 24 de julio de 1.990 por el que se acordó la adjudicación del servicio de transporte urbano colectivo a Trap S.A. y la aprobación del acuerdo definitivo del establecimiento del precio público y su ordenanza reguladora, así como contra los acuerdos de 24 de julio y 27 de septiembre de 1.990, desestimatorios de los requerimientos formulados al respecto. Las entidades mercantiles Catalina Marqués S.A. y Autocares Andraitx S.A. interpusieron recursos contencioso-administrativos contra el citado acuerdo de 24 de julio de 1.990 del Pleno del Ayuntamiento de Calviá, que adjudicó a Trap S.A. la concesión para la explotación del mencionado servicio urbano, y contra el acuerdo de 16 de noviembre de 1.990, desestimatorio de los respectivos recursos de reposición. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears dictó sentencia el 30 de junio de 1.992 estimando parcialmente los recursos interpuestos, declarando contrarios al ordenamiento jurídico y anulando los actos administrativos impugnados, con retroacción del expediente administrativo al momento en que el Ayuntamiento de Calviá debió someter a la aprobación de la Consellería de Trabajo y Transportes de la Comunidad Autónoma el Plan de Coordinación a que se refiere el Decreto del Consejo de Gobierno de dicha Comunidad 52/1.989, de 27 de abril, a fin de que por el mismo se proceda a dicha elaboración con audiencia de los titulares de las concesiones de servicios regulares interurbanos. Frente a dicha sentencia ha promovido el presente recurso de casación la entidad mercantil Trap S.A.. Hemos de advertir que aunque la mencionada sentencia toma en cuenta para pronunciar su fallo el Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears 52/1.989, de 27 de abril, entendemos que el recurso de casación es admisible, no obstante lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, dada la íntima conexión que el indicado Decreto tiene con las normas reguladoras de la autonomía municipal y con el artículo 113.3 de la Ley 16/1.987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, preceptos que la parte recurrente considera infringidos en los motivos de casación que articula.
El primer motivo de casación, que se formula al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, entiende que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 137 de la Constitución y los artículos 3º.1, 4º.2, 4º.4 y 8º.2 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1.985, ratificada por España y publicada en el B.O.E. del día 24 de febrero de 1.989 y jurisprudencia que se cita. En síntesis mantiene que la sentencia de 30 de junio de 1.992, al anular los acuerdos del Ayuntamiento de Calviá sobre aprobación de Pliegos para la contratación y adjudicación a la entidad recurrente en casación -Trap S.A.- del servicio de transporte urbano colectivo de Calviá, estimando que el Ayuntamiento no podía adoptar tales resoluciones sin someter a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears un Plan de Coordinación de la Explotación de dicho servicio con los que resultaban afectados y que estaban ya establecidos por la referida Comunidad, aplicando el artículo 1 del Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma 52/1.989, de 27 de abril, ha vulnerado el principio de autonomía municipal, tal y como viene consagrado y desarrollado en los preceptos que cita como infringidos, argumentando que es inadmisible el establecimiento de controles de oportunidad de unas entidadesterritoriales respecto de otras en aquellas materias en las que les vengan atribuidas competencias exclusivas, así como que, en su opinión, con la sentencia impugnada se constituye una relación jerárquica entre el Ayuntamiento de Calviá y la Comunidad Autónoma incompatible con las previsiones constitucionales y con la Carta Europea de Autonomía Local, que sólo admite controles de oportunidad respecto al ejercicio de competencias delegadas en las Entidades Locales.
El motivo de casación debe ser desestimado, ya que ni se trata de un control de oportunidad, sino de estricta legalidad, ni de la imposición de una relación de subordinación de la Administración municipal a la de la Comunidad Autónoma, sino de una relación de coordinación, exigida por la coincidencia de los respectivos servicios de transporte establecidos por la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de Calviá de conformidad con el Decreto 52/1.989.
Declara la sentencia combatida (fundamento de derecho cuarto) que los nuevos servicios de transporte urbano colectivo implantados por el Ayuntamiento de Calviá coinciden en distintos tramos con los ya establecidos con carácter interurbano por la Comunidad Autónoma, al no pesar sobre éstos (los que son competencia de la Comunidad Autónoma) la prohibición de tráfico entre núcleos poblacionales situados dentro del término municipal de Calviá, permitiéndose paradas a los vehículos para recoger y dejar viajeros que se desplacen entre los mismos, coincidencia que supone que la nueva adjudicación repercute en la exclusividad de las concesiones interurbanas, y además en la disfunción del tráfico, dado el aumento de oferta que se produce y sus efectos económicos.
El artículo 113.3 de la Ley 16/1.987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, previene que cuando los servicios a que se refiere el punto 1 anterior afecten a intereses que trasciendan los puramente municipales, las competencias de los correspondientes Ayuntamientos se ejercerán de forma coordinada con las de las entidades de ámbito superior, según lo que en su caso establezcan las correspondientes normas estatales o de las Comunidades Autónomas.
Este es un precepto cuya aplicación exige la promulgación de una norma, que en el caso presente ha de emanar de la Comunidad Autónoma, ya que, como el propio precepto expresa con toda claridad, la coordinación que impone ha de llevarse a cabo según lo que, en su caso, establezca dicha norma. La referida norma está representada en el supuesto enjuiciado por el Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears 52/1.989, de 27 de abril, cuyo artículo 1 requiere la aprobación de un Plan de Coordinación de la explotación de los servicios municipales y comunitarios, cuando el establecimiento de nuevos servicios de competencia municipal y la modificación de los existentes afecte a tráficos atendidos por los actuales concesionarios de Servicios Públicos Regulares de Transporte de Viajeros de carácter interurbano de competencia de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
Como consecuencia de la aplicación de este Real Decreto 52/1.989, la sentencia impugnada anuló los acuerdos municipales, por afectar a servicios interurbanos de competencia de la Comunidad Autónoma y exigir por tanto el previo Plan de Coordinación.
El control impuesto por la sentencia de 30 de junio de 1.992 es pues un control de estricta legalidad, fundado en el artículo 113.3 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y en el Decreto 52/1.989, y no un control de oportunidad. No impone, por otra parte, unas relaciones de subordinación contrarias a la autonomía municipal, sino unas relaciones de coordinación, ya que las competencias de las dos Administraciones Públicas inciden sobre un mismo ámbito de prestación de los correspondientes servicios, todo lo cual conduce a la desestimación de este primer motivo de casación. Únicamente debemos añadir que el artículo 113 de la Ley 16/1.987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, ha sido declarado inconstitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional 118/1.996, de 27 de junio, por motivos ajenos a los que dieron lugar al presente litigio, lo que no influye en la desestimación del motivo, pues cuando se pronunció la sentencia de 30 de junio de 1.992 se basó en el Decreto 52/1.989, dictado por la Comunidad Autónoma en relación con el aludido precepto legal, que no se hallaba excluido del ordenamiento jurídico en aquel momento.
El segundo motivo de casación, también basado en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, atribuye a la sentencia de instancia infracción de los artículos 1.1, 4.1, 25.1.,
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, y 3. y 26.1.c) de la Ley 7/1.985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y doctrina jurisprudencial dictada en su aplicación, razonando que de los preceptos citados se desprende que el transporte urbano colectivo es una competencia exclusiva municipal, y que el Estado y las Comunidades Autónomas tienen vedados los controles de oportunidad, en la medida que sólo la Ley determinará el contenido de las citadas competencias; afirmando que, conforme al Decreto 52/1.989, es la Corporación Local la que propone el Plan de Coordinación y la Comunidad Autónoma la que decide, y que el Plan que debe elaborar laCorporación Local, sin más especificaciones que las que recoge el artículo 3 del mencionado Decreto, está plagado de conceptos jurídicos indeterminados y conceptos imprecisos, por lo que en definitiva entiende que se ha posibilitado, con infracción de las normas jurídicas apuntadas, el establecimiento de un control de oportunidad, de pura discrecionalidad, sobre una competencia exclusiva municipal.
El motivo de casación no puede prosperar. A las razones expuestas en el fundamento de derecho anterior, que deben reiterarse en éste, se añaden la de que el Decreto 52/1.989, que ha sido declarado ajustado al ordenamiento jurídico por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears de 21 de julio de 1.990, como la resolución ahora recurrida pone de manifiesto, no establece un sistema de competencia exclusiva o prevalente de la Comunidad Autónoma sobre las Entidades Locales. El Plan de Coordinación debe ser elaborado por el Ayuntamiento respectivo y sometido a la aprobación de la Consellería de Trabajo y Transportes, lo que no significa, dado que la relación jurídica se adopta en el plano de la coordinación administrativa, que el criterio de la Comunidad Autónoma deba prevalecer sobre el del Ayuntamiento y que éste deba someterse a dicho criterio. Nada de ello dice el Decreto 52/1.989. Si ambas Administraciones Públicas no llegan a un acuerdo sobre la forma de coordinar los correspondientes servicios, deberán someter sus discrepancias a algún medio de solución o, en última instancia, a la función de control de la legalidad de la actuación administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican que corresponde a los Tribunales de Justicia según el artículo 106.1 de la Constitución. La afirmación de que el contenido del Plan que previene el artículo 3 del Decreto 52/1.989, por su carácter genérico e impreciso, posibilita un control de oportunidad, no es más que una opinión de la parte recurrente, ya que dicho contenido se ajusta a los fines pretendidos por la disposición y, en última instancia, nada impide a las Administraciones concurrentes introducir las precisiones y especificaciones que la legalidad exija para obtener la coordinación de los servicios que el Decreto impone.
El motivo de casación debe ser desestimado.
El tercer motivo de casación (artículo 95.1.4º, como los anteriores) defiende que la sentencia de 30 de junio de 1.992 incurre en infracción del artículo 113.3 de la Ley 16/1.987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, a que anteriormente se ha hecho particular referencia.
Dicha infracción deriva, según la entidad recurrente, de que no se encuentra justificado que el servicio de transporte urbano que aprobó el Ayuntamiento de Calviá pudiera afectar a intereses que trasciendan de los puramente municipales. En este extremo la impugnación carece de un mínimo fundamento, pues ya hemos destacado como la sentencia de instancia declara probada la incidencia de los servicios de transporte urbano colectivo implantados por el Ayuntamiento de Calviá con los servicios establecidos con carácter interurbano por la Comunidad Autónoma, coincidiendo en distintos tramos, con paradas de vehículos para recoger y dejar viajeros que se desplacen entre núcleos poblacionales situados dentro del término municipal de Calviá y repercutiendo en la exclusividad de las concesiones interurbanas (cfr. fundamento de derecho segundo de esta resolución).
El hecho de que el Ayuntamiento diese traslado a la Comunidad Autónoma de unos estudios y documentos, a que se alude en este motivo, sin relación con el precepto que se dice vulnerado, nada significa, pues claramente expresa la sentencia impugnada que tal documentación no puede estimarse que constituye el Plan de Coordinación exigido por el Decreto 52/1.989, no teniendo relación con la cuestión debatida la previa audiencia de los concesionarios afectados, que menciona la sentencia para justificar que no se habían cumplido las garantías que requiere la aprobación por las dos Administraciones Públicas interesadas del referido Plan.
El tercer motivo de casación debe también ser desestimado y, con él, la totalidad del recurso.
Procede imponer las costas ocasionadas en este recurso de casación a la parte recurrente, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Trap S.A. contra la sentencia dictada el 30 de junio de 1.992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears en el recurso nº 455/90 y acumulados (609, 619 y 620 de 1.990); e imponemos a la citada entidad mercantil Trap S.A. el pago de las costas ocasionadas por este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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