STS, 8 de Junio de 1992
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| Número de Recurso | 2073/1990 |
| Fecha de Resolución | 8 de Junio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Junio de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Don Jose María , representado por el Procurador Sr. Suarez Migoyo, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada la Generalidad de Cataluña, representada por el Letrado de su Asesoria Jurídica; y estando promovido contra la sentencia dictada en 18 de
diciembre de 1989 por la Sala Segunda del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso sobre sanción por infracción en materia de comercialización de bienes, productos y prestación de servicios.
Ante la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido el recurso número 2221-86, promovido por Don Jose María y en el que ha sido parte demandada la Generalidad de Cataluña, sobre sanción por infracción en materia de comercialización de bienes, productos y prestación de servicios.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 18 de diciembre de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: "Que debemos desestimar y desestimamos en la excepción de caducidad y el recurso contencioso- administrativo nº 2248-86 interpuesto contra la resolución de 25 de junio de 1986, de la Dirección General de Comercio y Consumo de la Generalidad de Cataluña, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la sanción impuesta, por ser ajustada a Derecho; sin expresa condena en costas".
La referida sentencia se basa en los siguientes
"Primero.-Que la cuestión a dilucidar en la presente litis radica en determinar si es o no ajustada a Derecho la resolución administrativa de fecha 25 de junio de 1986 de la Dirección General de Comercio Interior y Consumo de la Generalidad de Cataluña, e virtud de la cual se desestimaba el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra la sanción impuesta en materia de defensa del consumidor, en importe de 150.000 pesetas por el hecho de haber suministrado pan, sin envasar o sin envoltorio, a distintos despachos de pan. Pero con anterioridad deberá resolverse la excepción de caducidad alegada por la parte actora, así como, las impugnaciones vertidas contra el Decreto 241/82, de 22 de julio en función de las argumentaciones que se llevan a cabo en la demanda. Segundo:Que por lo que se refiere a la excepción de caducidad apreciada por el demandante en el procedimiento sancionador que culminó con la imposición de la sanción de 150.000 pts. debe tenerse en cuenta que, en modo alguno, puede prosperar tal excepción, pues, tal como se deduce del expediente administrativo que consta en autos, no se ha infringido el artículo 3 del Decreto de 17 de noviembre de 1966,pues todas las resoluciones administrativas han sido notificadas en forma al demandante, que, por lo tanto, ha tenido pleno conocimiento de las mismas, y en consecuencia, tampoco se ha producido retraso alguno que pueda justificar la excepción alegada, pues se observa que la propuesta de resolución de fecha 17 de agosto de 1984, fue debidamente notificada al demandante, (que presentó escrito de alegaciones en su defensa el día 19 de julio de 1984). Pero siguiendo el curso de las actuaciones aparece que la resolución administrativa que contiene la sanción impuesta al demandante es notificada a éste el día 18 de agosto de 1986. Por otra parte, debe tenerse en cuenta, para la resolución de la excepción de caducidad alegada, el
contenido del artículo 18-3º del Decreto 459/83, de 18 de octubre, que dispone lo siguiente. "Entre la propuesta de resolución y la resolución no podrá transcurrir un año". Y es evidente, que analizando las actuaciones obrantes de la Administración demandada en el expediente administrativo, no se ha superado el plazo anteriormente indicado, por lo que, tal como ya se ha expresado, es procedente desestimar la excepción de caducidad. Resulta evidente el retraso existente en la resolución del recurso de reposición, tampoco puede justificar la excepción de caducidad, pues según el artículo
54-1º de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa "transcurrido un mes desde la interposición del recurso de reposición sin que se notificaré su resolución, se entenderá desestimado y quedará expedita la vía contencioso-administrativa". Ello quiere decir, que a partir del mes de interposición del recurso de reposición el demandante hubiere podido beneficiarse de los efectos del silencio administrativo negativo (artículo 94-3º de la Ley de Procedimiento Administrativo) y acudir a la Jurisdicción contencioso-administrativa en defensa de su derecho, por lo que, en definitiva, no puede existir, en modo alguno, la excepción alegada de caducidad, tal como muy bien se razona en el escrito de contestación a la
demanda por la Sta. Abogada de la Entidad demandada.
Que el demandante también fundamenta su pretensión en la posible ilegalidad del Decreto 241/82 del Departamento de Comercio y Turismo, de "Normas sobre comercialización y vivienda del pa, estableciments y mesures sanitaries", que viene a desarrollar las competencias asumidas por la Generalidad de Cataluña en materia de comercio interior y defensa del consumidor del artículo 12.5 del Estatuto de Autonomía y el Decreto 8/1980, de 12 de mayo. En consecuencia, las alegaciones de que dicho Decreto 241/82 regulan materias que no son de competencia autonómica, que atenta contra el principio constitucional de unidad de mercado, contra el principio de solidaridad, contra el principio de igualdad, e incluso, se dice que también atenta contra el principio constitucional de libertad de circulación de bienes y personas, en modo alguno puede considerarse seriamente. Y ello, por cuanto la Generalidad de Cataluña asumió unas competencias imprescindibles para el ejercicio del autogobierno, que aparecen reflejadas en el propio Estatuto de Autonomía y en la sucesiva legislación sobre transferencias y traspasos de funciones y servicios de la Administración del Estado a esta Comunidad Autonómica. Y en función de tales competencias es como se puede crear un ordenamiento jurídico propio que, sin perjuicio de observar la legislación básica del Estado, pueda presentar diferencias con otros ordenamientos autonómicos en su conjunto, pues en caso contrario se volvería al Estado centralizado en vulneración de lo dispuesto en los artículos 2, 137, 148, 149 y demás concordantes. Por todo ello, debe concluirse que la Generalidad de Cataluña es perfectamente competente para la regulación de la materia que nos ocupa. Cuarto: Que respecto a la afirmación del demandante de que la sanción impuesta atenta contra el principio de tipicidad, debe tenerse en cuenta, que, efectivamente, el derecho sancionador debe respetar siempre el principio de legalidad y tipicidad, y en este sentido, la conducta que no esta descrita como ilícita no puede ser objeto de sanción. Y así debe entenderse la potestad sancionadora de la Administración como instrumento de la función de policía en el sentido clásico de la expresión, que ofrece un aspecto intrínsecamente penal, como ha venido proclamado la Jurisprudencia las consecuencias de tal premisa en orden a las diversas manifestaciones sustantivas o formales (como pueden ser la tipificación de la irretroactividad, el principio de legalidad, la prescripción, la audiencia del inculpado y la prescripción de la "reformatio en peius". Por ello, los principios configuradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestadores del ordenamiento punitivo del Estado, tal como refleja la Constitución y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, hasta e punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien, en el primer caso, con el límite que establece el artículo 25.3 de la Constitución, al señalar que la Administración civil no podrá imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. La identidad sustantiva entre el ilícito penal y el administrativo conlleva que, en este último sector del ordenamiento, actúe con la misma intensidad en principio de legalidad recogido en el brocardo "nullum crimen, nulla poena sine lege" con su reverso, es decir, la interdicción de la retroactividad de las normas sancionadores en cuanto perjudiquen al inculpado y su aplicación retroactiva en cuanto lo beneficien. Quinto: Que aplicando lo anteriormente expuesto al presente caso, es evidente que no se ha infringido ni el principio de legalidad ni el principio de tipicidad del artículo 25 de la Constitución, pues en el mencionado Decreto 241/82, en e artículo 15-1ºse dispone que "el envoltorio unitario de los productos en los casos previstos en la presente disposición, así como su embalaje para el transporte,deberan ser realizados en los lugares de producción". En dicho artículo se establece una disposición imperativa en un determinado sentido que obliga a los fabricantes de pan, como es el caso del demandante, de entregar el pan envuelto en papel o en otro material autorizado, con el fin de garantizar la higiene y los derechos del consumidor. Por lo tanto, no existe la falta de tipicidad que se alega en la demanda, ya que se prescribe con toda claridad cual es el presupuesto de hecho de aplicación de la norma. Sexto:Que respecto de la afirmación hecha por el demandante de que las normas reglamentarias no pueden introducir o crear derecho sancionador, ello es evidente y nada debe objetarse ante tal observación. Pero tampoco puede resultar de utilidad alguna en el presente caso, pues es bien sabido que la atribución a las Administraciones Públicas de la potestad de sancionar ha de realizarse a través de la Ley formal, y con ese significado estricto ha de ser entendida la palabra "legislación" utilizada en el artículo 25 de la Constitución. Pero no solo la investidura o habilitación debe estar sometida al principio de legalidad, sino también la tipificación de las infracciones, así como la determinación de la sanción correspondiente, siendo suficiente, en tal aspecto, una ley ordinaria. Y en el presente caso, la delimitación de los elementos de la potestad sancionadora se llevó a cabo por medio de la Ley 15/1983, de 14 de julio, de Higiene y Control alimentario de la Generalidad de Cataluña, que en sus artículos 15, 16, 17 y 18 regula las infracciones, y en el artículo 20 las sanciones, destacándose como las infracciones graves se sancionarán con multa. Pero es que además, la Disposición Final segunda de la mencionada Ley autoriza al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña a dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de dicha Ley. Como consecuencia de lo dispuesto en la Ley 15/1983, de 114 de julio, se aprobó el Decreto 459/1983, de 18 de octubre, por el que se tipifican las infracciones y se regulan las sanciones en materia de comercialización de bienes , productos y prestación de servicios. Y en Texto legal se regulan las infracciones y, de forma especial, el artículo 10, las sanciones, estableciendo de forma clara e indubitada que las infracciones graves se sancionarán con multa comprendida entre 100.001 y 2.500.000 pts. límite que está dentro del margen establecido en la Ley 15/1983, de 14 de julio. Por lo tanto, no existe una invasión del reglamento en el ámbito de las materias reservadas a la Ley, siendo inaplicable lo dispuesto en el Artículo 28 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Por todo ello, procede desestimar la demanda sin que existan méritos suficientes para la imposición de costas".
Contra dicha sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente
apelación cuanto por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 27 de mayo de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal.
Vistos: el Decreto de la Generalidad de Cataluña de 22 de julio de
1982 sobre Comercialización y venta de pan; el de 18 de octubre de 1983, también autónomo, que tipificaba las infracciones y regula las sanciones en materia de comercialización de bienes, productos y prestación de servicios; la Ley del Parlamento Catalán de 14 de julio de 1983 sobre Higiene y Contrato alimentario; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la jurisdicción Contencioso- Administrativa y demás disposiciones de pertinente aplicación.. aplicación..
Se aceptan los de la sentencia apelada.
Al fundamentar el recurrente su pretensión de apelación reitera los motivos de invalidez del acto administrativo que había combatido, entendiendo que, a través de este, no se le podía sancionar porque el mismo infringía determinados principios constitucionales como el concerniente a medidas tributarias, a la igualdad ante la ley y la circulación de bienes y personas; invocación que además de que, por difusa y abstracta, no resulta justificada, al no concretarse en qué medida se han conculcado en esta ocasión, como ya fue hecha en primera instancia, fue acertadamente rebatida por el Tribunal "a quo", y que supone el olvido o desconocimiento de que los principios programáticos de la Constitución no excluyen la necesidad de que para su aplicación práctica, se desarrollen, condiciones o regulen por el Ordenamiento jurídico preexistente al cual remiten o por el que en el futuro se establezca.
Es por ello por lo que, no puede ser de aplicación al caso de entre los principios constitucionales citados el de igualdad principalmente, mediante cuya invocación denuncia el apelante la contradicción que encuentra entre la sentencia que impugna y otra dictada por el mismo Tribunal Superior de Justicia, sin reparar en que aquel principio inexcusablemente presupone y requiere la absoluta identidad o igualdad fáctica de las circunstancias concurrentes en los casos que se hagan objeto de parangón, y de ahí que se haya declarado constitucionalmente posible que se produzcan resoluciones jurisdiccionales desiguales, por ejemplo cuando los hechos enjuiciados no se haya producido en la misma época y se haya dado lugar a una modificación del ordenamiento jurídico precedente que precisamente es lo que ocurre en la presente ocasión, a propósito y en concreto de cual fuera la norma jurídica aplicable cuando se produjo la infracción de aquél cometida por el actual apelante, porque, si bien es indiscutible que, a tenor del artículo 25 de la Constitución no es válido que sin la cobertura de una norma con rango de Ley se tipifiquen y sancionen determinadas conductas, como recientemente se ha recordado por esta Sala en su sentencia de 2 de abril de 1992 a
propósito de una infracción análoga a la que es objeto de estas actuaciones, ello no puede invocarse con el éxito pretendido en el caso
enjuiciado, en la medida en que en la propuesta de resolución que fue base de la sanción impuesta al apelante se tuvo en cuenta que aquella, como la infracción que la motivaba, tenían el respaldo legal que el precepto constitucional exige bastando observar que en ella se razonaba que procedía imponer una sanción en la cuantía prevenida en el apartado b) del artículo 10 del Decreto 549/83, de 18 de octubre, cuando, con anterioridad, la Ley del Parlamento Catalan de 14 de julio del mismo año, sobre Higiene y control alimentario, no solo reguló las infracciones y sanciones en la materia, sino que en su disposición final autorizó al Consejo Ejecutivo de la Generalidad a fin de dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la misma, y como quiera que la inspección que motivó las actuaciones que culminaron con la imposición al recurrente de la sanción que se impugna tuvo lugar el 29 de mayo de 1984, bastante tiempo
después de que la citada Ley y el Decreto que, apoderado por ella, se
promulgó con la finalidad antes referida, ninguna alegación tendente a demostrar que la infracciones cuestionada no se habría tipificado por la preceptiva Ley ni por esta se habrían establecido las correlativas
sanciones podrá ser estimada, y buena prueba de ello se encuentra en cuanto el apelante sostuva en primera instancia y sostiene en fase de apelación para combatir, por el contrario, el Decreto de 22 de julio de 1982, toda vez que, por mas que fuera anterior a aquella Ley, fue superado por el posterior a ésta, cuya legitimidad al efecto n podía ponerse en duda, ni por supuesto, se pone por la parte, cuyo fundamento esencial no es otro que el de demostrar algo que, por evidente, nos resulta indudable, como es la realidad de que la inicial y posible ilegalidad del Decreto de 1982 no podía subsanarse en los casos en que hubiera sido aplicado antes de la vigencia del de 1983 aún cuando la posterior Ley tipificara las mismas infracciones y las sancionaría del mismo modo; y es por cuanto razonado queda por lo que dando, por lo demás, por reproducidas las consideraciones de la sentencia apelada que en un principio hemos aceptado, resulta
procedente la confirmación de la misma y la consiguiente desestimación del presente recurso.
No concurren las circunstancias previstas por el artículo 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción a efectos de una expresa imposición de costas.
Declarando no haber lugar al Recurso de apelación interpuesto por la representación procesa de Don Jose María , debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha 18 de diciembre de 1989, por al sala Segunda de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en los autos de que aquél dimana, que mantenía la Resolución del Departamento de Comercio, Consumo y Turismo de la Generalidad, a que dicha sentencia se refiere, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
Y, a su tiempo, con certificación de eta Sentencia, devuélvanse
las actuaciones de Primera Instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, Firmado y Rubricado.- Julian GarcíaEstartús.- Jorge Rodríguez Zapata Pérez.- José María Reyes Monterreal. , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.
-
STSJ Asturias , 27 de Octubre de 2000
...Corporación local pueda elegir sin posibilidad alguna de revisión y control por los Tribunales, pues como afirma la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1992 , el control se puede realizar, en primer lugar, a través de los hechos determinantes, que en este caso son los criterios ......