STS, 11 de Mayo de 1999
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| Número de Recurso | 969/1993 |
| Fecha de Resolución | 11 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
En el recurso nº 969/1993, interpuesto por FINISTERRE, S.A., representada por la procuradora Dª. Paloma Ortiz-Cañavate y Levenfeld, con asistencia de Letrado, contra acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 8 de octubre de 1.993 por el que se desestima recurso de reposición presentado contra acuerdo del mismo Consejo de fecha 9 de julio de 1.993, sobre prácticas restrictivas de la competencia; habiendo intervenido como parte demandada la Administración General del Estado, y en su representación y defensa el Abogado del Estado.
El Consejo de Ministros, por acuerdo de 9 de Julio de 1.993, impuso -entre otras entidades aseguradoras- a FINISTERRE, S.A. sanción de multa por cuantía de 475.000 pesetas, por infracción de la Ley 110/1963, de 20 de Julio, de represión de prácticas restrictivas de la competencia. Interpuesto recurso de reposición, es desestimado por acuerdo del mismo Consejo de fecha 8 de Octubre de 1.993. La representación de FINISTERRE, S.A. interpuso recurso contencioso administrativo Nº 969/93, formalizando demanda con la súplica de que se anule el acto administrativo recurrido y, como reconocimiento de una situación jurídica individualizada, se declare que no corresponde imponer sanción a dicha entidad por los hechos de este litigio.
Para una adecuada resolución del presente recurso es preciso tener en cuenta los siguientes antecedentes que constan en el expediente y en los autos:
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Por la Dirección General de Defensa de la Competencia fue incoado de oficio expediente de represión de prácticas restrictivas de la competencia contra Aseguradores Agrupados S.A., Crédito Español S.A., Finisterre S.A., Hermes S.A., La Preventiva S.A., La Almudena S.A., Límite S.A., Ocaso S.A., Oriente S.A., La Previsora Bilbaína S.A., Santa Lucía S.A., Vértice S.A., Unespa y, la aquí recurrente,
,FINISTERRE, S.A.
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Con fecha 30 de Diciembre de 1.992, la Sección Segunda del Tribunal de Defensa de la Competencia dictó resolución en el expediente nº 317/92, que fue confirmada por otra del Pleno de 25 de mayo de 1.993 -recaída al resolver los recursos de súplica interpuestos- en la que se declaraba la existencia de prácticas prohibidas en el artículo 1º de la Ley 110/1963, consistentes en la ejecución del acuerdo adoptado por las mencionadas Compañías el 12 de Noviembre de 1.987, de no contratar seguros de decesos en Valladolid y su provincia por una suma asegurada inferior a cincuenta y ocho mil pesetas y, asimismo, de no contratar seguros con una diferencia inferior a doce mil pesetas entre el capital mínimo asegurado y el escalón siguiente, y en difundir entre la aseguradoras de Valladolid dicho acuerdo, existiendo además la aplicación de unos mismos criterios para el cálculo de la prima.
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Asimismo, el Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia resolvió proponer al Consejo deMinistros, en uso de la facultad que le otorga el artículo 15.1.b de la Ley 110/1963, la aplicación de la sanción a que se refiere el artículo 28 del mismo texto, esto es, una multa graduable teniendo en cuenta el perjuicio que la infracción sancionada haya causado a la economía nacional a juicio del Consejo de Ministros. La cuantía de la multa propuesta en el caso de la actora -FINISTERRE, S.A.- fue de 1.150.000 (un millón ciento cincuenta mil) pesetas.
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El Consejo de Ministros, en reunión de 9 de Julio de 1.993 y a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda, acordó imponer a FINISTERRE, S.A. la sanción de multa en la cuantía propuesta de 475.000 pesetas. Interpuesto por la actora recurso de reposición, el Consejo de Ministros acordó su desestimación en reunión de 8 de octubre de 1.993.
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Contra las resoluciones del Tribunal de Defensa de la Competencia se interpusieron, por diversas compañías sancionadas, recursos contencioso-administrativos ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, los cuales fueron acumulados y remitidos a este Alto Tribunal, y "para lograr un examen más ordenado, no se han acumulado estos autos con aquéllos en que se impugna el citado acuerdo, limitándose esta Sala, con el mismo fin, a su deliberación en la misma sesión", y por tanto será objeto de esta sentencia únicamente la sanción impuesta por acuerdo del Consejo de Ministros a FINISTERRE, S.A., remitiéndonos -en las cuestiones referentes a la imputación de las prácticas restrictivas ya relacionadas- a lo deliberado en el recurso ya citado.
En su escrito de contestación a la demanda, el Abogado del Estado suplica a la Sala que "dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, la desestimación del recurso y se impongan las costas a los recurrentes".
Mediante auto de 27 de octubre de 1994 se recibió el recurso a prueba, acordándose por providencia de 22 de Diciembre de 1994 admitir la documental propuesta, rechazándose la prueba de confesión porque "el T.D.C. ya explica en el quinto fundamento de derecho de su acuerdo de 30 de Diciembre de 1992 que para la graduación de la sanción se ha tenido en cuenta la gravedad de las prácticas, el mayor o menor cumplimiento del acuerdo y el volumen de primas recaudadas por este seguro en Valladolid y provincias, de suerte que esos criterios y su aplicación correcta en el caso de autos está ya a la posible crítica de la parte actora".
Las partes demandante y demandada evacuaron sus escritos de conclusiones. La parte demandante invoca la pendencia ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de otro recurso interpuesto por ella misma contra la resolución del T.D.C. de 25 de Mayo de 1993, que ha sido objeto de deliberación con anterioridad al presente.
Mediante diligencia de ordenación de 17 de Octubre de 1996 se tuvo por comparecido en representación de "FINISTERRE, S.A." a la Procuradora Doña Paloma Ortíz-Cañavate, en sustitución, por fallecimiento, del Procurador Sr. Ortíz-Cañavate.
Por providencia de 27 de octubre de 1998 se acordó señalar para votación y fallo del recurso el día 28 de Abril de 1999, en cuya fecha tuvieron lugar ambos actos.
Opone el Sr. Abogado del Estado, al amparo de los arts. 82.a) de la L.J., en relación con los arts. 58.1 y 66 de la LOPJ, y 29, 30 y 31 de la Ley 110/1963, de 20 de julio, la inadmisibilidad de todas las cuestiones que en el proceso se plantean que sean ajenas al contenido del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado. La parte demandante alega cuatro motivos como fundamento de la pretendida anulación de los acuerdos del Consejo de Ministros que combate: 1º) la prescripción y caducidad del procedimiento administrativo por haber transcurrido más de dos meses desde que la Administración tuvo conocimiento del acuerdo que calificó como práctica restrictiva de la competencia hasta que acordó la incoación del expediente administrativo sancionador y por haberse producido interrupciones superiores a dos meses durante la tramitación de dicho expediente; 2º) la falta de tipificación como infracción de la conducta imputada, pues se trata -sostiene- de un acuerdo que no es contrario al art. 85.1 del T.CEE, y que, en todo caso, constituye una "práctica exceptuable"; 3º) la inexistencia de culpabilidad por estimar la aseguradora sancionada encontrarse legitimada para adoptar tal acuerdo por la O.M. de 4 de febrero de 1958; y 4º) la no concurrencia de perjuicio para la economía nacional directamente derivado del acuerdo, habida cuenta la mínima entidad económica del seguro de decesos y el hecho de que la Administración apruebe las bases técnicas de dicho seguro.
Procede rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado. En este recurso sólo se examinan las pretensiones que se refieren a los acuerdos del Consejo de Ministros que impusieron a la demandante la sanción de multa de 1.150.000 pts. Las restantes cuestiones, directamente conectadas con las resoluciones del T.D.C. que propusieron al Consejo de Ministros la imposición de aquella sanción, son objeto del recurso nº 626/1996, cuyo señalamiento ha coincidido con el del recurso que ahora examinamos.
No ha prescrito la acción de la Administración para sancionar a la sociedad demandante. El fundamento de derecho octavo de la sentencia recaída en el recurso nº 626/1996 dice textualmente lo siguiente, en cuanto a lo que aquí importa:
"Es también hecho probado la emisión en 1988 de pólizas con un capital mínimo asegurado no inferior a 58.000 pesetas por parte (entre otras sociedades, de FINISTERRE, S.A.); y de pólizas con una diferencia de al menos 12.000 pesetas entre el capital mínimo asegurado por cada compañía y el escalón siguiente por parte de las antes citadas (con algunas excepciones que no afecta a este proceso).
Afirmado en el escrito de contestación a la demanda el carácter continuado de la infracción, debe destacarse también, aunque ahora sólo a los efectos del contenido que es propio de esta sentencia, que en los escritos de conclusiones de las aseguradoras recurrentes tal afirmación no se niega o contradice en lo que tiene de componente definitorio de las prácticas contempladas; sobre ello, únicamente se afirma por esas Compañías Aseguradoras (así a los folios 1001 y 1014) que carece de relevancia".
Partiendo de esos hechos y dado el carácter continuado de las prácticas constitutivas de la infracción por la que se ha sancionado, cuya ejecución no se vio interrumpida durante la tramitación del expediente ante el Servicio de Defensa de la Competencia y Tribunal de Defensa de la Competencia, resulta intranscendente el tiempo transcurrido desde la celebración de la reunión tenida en Valladolid el 12 de noviembre de 1987 hasta la incoación en mayo de 1988 del expediente administrativo sancionador, así como las interrupciones que se produjeron, tras aquellas incoación, hasta el traslado de la propuesta -informe- al T.D.C, pues, repetimos, durante ese tiempo las prácticas constitutivas de infracción continuaron ejecutándose. Así lo hemos declarado en supuestos análogos al presente, como son los resueltos por SSTS de 26 de diciembre de 1996, 16 de septiembre de 1997 y 22 de octubre de 1997.
Respecto de la falta de tipificación de la conducta imputada y su posible consideración como práctica exceptuable, hemos de reiterar aquí lo que se afirma en los fundamentos de derecho noveno, décimo y duodécimo de la tantas veces citada sentencia recaída en el recurso nº 626/1996.
Dice el fundamento de derecho noveno:
"Se produjo, pues, un acuerdo, y tras él una práctica común, a la que conducía la obligación asumida de no contratar servicios por importe inferior, referido tanto al importe mínimo de la suma asegurada, es decir, de la cantidad máxima que la aseguradora se compromete a sufragar en el caso de defunción del asegurado, como al incremento mínimo que habría de tener esa misma suma para los casos de que la aseguradora confeccionara servicios de superior valor. Acuerdo o decisión en común que, además, no era el reflejo de una misma situación existente en el mercado de los servicios funerarios.
En consecuencia, siendo así que la suma asegurada es necesariamente el elemento base, y el más decisivo también en el tipo de seguro de que se trata, al que se adicionan otros sumandos menos relevantes que arrojan como resultado el importe de la prima a abonar por el asegurado, es claro que aquel acuerdo es per se, por su propio contenido, apto para producir el efecto de falsear o limitar la competencia entre las entidades aseguradoras en aquella parte del territorio al que extendía sus efectos. La construcción argumental que se desarrolla por las Compañías recurrentes no permite superar esa conclusión, que se subsume con nitidez en la previsión del artículo 1 de la Ley 110/1963 y, en particular, en la del artículo 3.a) de la misma, pues la práctica concertada conducía indirectamente a la fijación del precio del seguro.
Acierta pues la resolución originaria cuando razona que es la posibilidad de elaboración por las Compañías aseguradoras de un amplio abanico de opciones de servicios fúnebres, cada uno con su precio, y su oferta al tomador del seguro, lo que en buena medida se elimina por el compromiso contraído, en los dos aspectos de que éste consta: el mínimo de la suma asegurada y el incremento mínimo de ésta. Y cuando afirma que se ha producido así una unificación acordada de la política comercial de las Compañías de seguros que operan en Valladolid, que restringe la competencia que debe mediar entre ellas."
En el fundamento de derecho undécimo se afirma:"La misma suerte ha de correr el primero de los argumentos subsidiarios. En esencia, porque del estudio del Reglamento CEE nº 3932/92, de la Comisión, de 21 de diciembre de 1992, relativo a la aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado a determinadas categorías de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas en el sector de los seguros, y en concreto de sus considerandos 6 y 7, y de sus artículos 2, 3 a), 4, 6.1, letras a) y b) y 7.1, letra b) y 2, se obtiene la conclusión de que las exenciones por categorías en él previstas no benefician ni se extienden a las prácticas contempladas en la resolución impugnada; básicamente porque las exenciones contempladas no beneficiarán a las empresas o asociaciones de empresas que se concierten, comprometan u obliguen a otras empresas a no utilizar cálculos o tablas diferentes, o a no desviarse de los resultados de los estudios, o a no aplicar condiciones diferentes de las previstas".
Añade el fundamento de derecho duodécimo:
"No se alcanza a ver, en absoluto, que el acuerdo en cuestión tuviera como finalidad, ni única, ni tan siquiera principal, la alegada del establecimiento de unas normas mínimas destinadas a garantizar la protección del consumidor".
De conformidad con estas consideraciones, el segundo motivo de impugnación tampoco puede ser acogido.
En relación con los motivos tercero y cuarto, consideramos, de una lado, que la invocación de la O.M. de 4 de febrero de 1958, por la que fueron aprobadas tarifas de seguros de enterramiento, disposición general que ha de reputarse derogada en la medida en que se oponga a las previsiones de la Ley 110/1963, no puede servir para negar la culpabilidad de la demandante; y, de otro, que, como se afirma en el párrafo segundo del fundamento de derecho noveno de la sentencia pronunciada en el recurso nº 626/1996, "es claro que aquel acuerdo es "per se", por su propio contenido, apto para producir el efecto de falsear o limitar la competencia entre las entidades aseguradoras en aquella parte del territorio al que extendía sus efectos". A lo que cabría añadir que el art. 1.1 de la Ley 110/1963 se refiere a prácticas restrictivas de la competencia que produzcan el efecto de impedir, falsear o limitar la competencia en todo o en parte del mercado nacional, concurriendo este último supuesto en el caso enjuiciado.
Finalmente, examinamos si la sanción de multa de 300.000 pesetas impuesta por el Consejo de Ministros a la entidad recurrente se ajusta a las previsiones del artículo 28 de la Ley 110/1963, conforme al cual, la graduación se realizará a juicio de dicho Consejo "teniendo en cuenta los perjuicios que la infracción sancionada haya causado a la economía nacional".
Resulta clara la gravedad del acto sancionado por sus efectos contrarios a la competencia, en un campo tan sensible a las lesiones a la libre concurrencia como es el del seguro de decesos, con la inherente consecuencia de restringir la libertad de los administrados para elegir, entre diferentes ofertas, aquélla que considere más ventajosa, lo que ya, de por sí, supone daño a la economía. Y es que, en principio, el acto colusorio implica, en sí mismo, una lesión a la economía nacional, de tal forma que demostrada su ejecución no será precisa una prueba del daño a ésta, ya que es inherente a aquél. Ahora bien, la sanción vendrá determinada por la importancia de ese daño.
Teniendo en cuenta, por otra parte, que la cuantía de la multa no es excesiva, si se la compara con el campo de actuación en que se desarrolló la práctica, la provincia de Valladolid, hay que considerar que no se lesiona el principio de proporcionalidad que la recurrente entiende infringido; ni tampoco cabe apreciar vulneración del principio de igualdad, que funda en la no imposición de sanción en otros casos en que ha conocido el Tribunal de Defensa de la Competencia, por no existir identidad de circunstancias entre unos y otros.
No apreciándose la concurrencia de mala fe ni de temeridad, es improcedente la condena en costas, de acuerdo con el art. 131.1 de la L.J. de 1956.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,
Desestimamos la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado. Asimismo desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de FINISTERRE, S.A. contra los acuerdos del Consejo de Ministros de 9 de julio y 8 de octubre de 1993, el segundo desestimatorio del recurso de reposición entablado contra el anterior, por el que se impuso a lasociedad demandante la sanción de multa de 1.150.000 pts. por prácticas restrictivas de la competencia, actos que declaramos ajustado a Derecho, todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa del Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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