STS, 1 de Marzo de 1996
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 6891/1992 |
| Fecha de Resolución | 1 de Marzo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Marzo de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 6.891/92, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Elisa Hurtado Pérez, en nombre de Isidro Valls S.A., Cestona S.A., D. Juan Pablo , Don Carlos , Talleres Meca S.A., Estación de Autoservicio Vera S.L., Yurre S.A., Arrona S.A.,
D. Héctor , D. Ramón , Comunidad Hereditaria de Don Carlos Manuel , Don Pedro Enrique , Pedro Casellas S.A., Estación de Heras S.A., D. Enrique , Distribuidora de Carburantes S.A., Peces e Hijos S.L., D. Lucas , Comercial de Petroleos de Navarra S.A., Hijos de Alfonso Garrido Delgado S.A., Estación de Servicio Edan S.A., Comercial Niagara S.A. y Doña Verónica , contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de su petición dirigida al Consejo de Ministros de ser indemnizados por los perjuicios sufridos como consecuencia de la reducción de las distancias entre Estaciones de Servicio llevada a cabo por el Real Decreto-Ley 4/1.988, de 24 de junio. Habiendo sido parte recurrida el señor Abogado del Estado, en nombre de la Administración General del Estado
Por la Procuradora Doña Elisa Hurtado Pérez, en nombre de Isidro Valls S.A., y otros, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo , de su petición dirigida al Consejo de Ministros, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la Procuradora Doña Elisa Hurtado Pérez para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se reconozca el derecho a ser indemnizados por la reducción de las distancias llevada a cabo por el Real Decreto de 24.6.88 y a tenor de las bases o criterios que constan en el escrito de fecha 7.7.89 dirigido a la Delegación del Gobierno y aportado por copia a la reclamación previa al Consejo de Ministros, reproduciendo en todos sus términos su contenido, darle el trámite que la Ley señala y se dicte sentencia estimando la demanda, acordando de conformidad a lo solicitado y con imposición de costas al Estado, si se opusiere.
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad y, en su caso, la desestimación del recurso y se impongan las costas a los recurrentes.
Por auto de 26 de mayo de 1.994 se acordó el recibimiento a prueba del recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, verificándose la realización de las que fueron admitidas con el resultado que se recoge en las actuaciones.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 22 de febrero de 1.996 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Como consecuencia de la negociación llevada a cabo con la Comisión de las Comunidades Europeas, el Consejo de Ministros dictó el Real Decreto-Ley 4/1.988, de 24 de junio, que redujo en un 50 por ciento las distancias mínimas obligatorias que deben respetarse entre instalaciones de venta de gasolinas y gasóleos de automoción (constituidas principalmente por las llamadas Estaciones de Servicio). El Congreso de los Diputados, en sesión de 30 de junio de 1.988, acordó convalidar el citado Real Decreto-Ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Constitución. Los demandantes, titulares de concesiones administrativas para la explotación de Estaciones de Servicio adscritas al régimen del Monopolio de Petróleos, solicitaron del Consejo de Ministros el reconocimiento de su derecho a ser indemnizados en los perjuicios que se derivan de la reducción de las distancias mínimas obligatorias entre Estaciones de Servicio; y contra la denegación presunta de su petición, en virtud de silencio administrativo, han promovido el presente recurso contencioso- administrativo. Conviene destacar que, con posterioridad a la petición de indemnización que en este proceso se hace valer, se promulgó el Real Decreto-Ley 4/1.991, de 29 de noviembre, que redujo nuevamente las distancias mínimas entre Estaciones de Servicio, régimen de distancias mínimas que se incorporó al artículo primero de la Ley 15/1.992, de 5 de junio, sobre medidas urgentes para la progresiva adaptación del sector petrolero al marco comunitario. La Ley 34/1.992, de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero, declara extinguido el Monopolio de Petróleos creado por Real Decreto-Ley de 28 de junio de 1.927 y reorganizado por Ley de 17 de julio de 1.947, cuya titularidad correspondía al Estado (artículo 1). Con la salvedad de los concesionarios de Estaciones de Servicio que prefieran mantener el régimen de derechos y obligaciones dimanantes de la concesión administrativa, incluida la reversión, quedaron extinguidos en el plazo de un mes desde la publicación de la Ley los derechos y obligaciones derivados del régimen de las concesiones otorgadas por el Monopolio de Petróleos para el suministro de gasolinas y gasóleos de automoción y las concesiones extinguidas automáticamente convertidas en autorizaciones administrativas (disposición adicional primera). Por último, se mantiene el régimen de distancias mínimas entre instalaciones de venta establecido en el artículo 1 de la Ley 15/1.992, de 5 de junio, aunque se autoriza al Gobierno, atendiendo a razones de planificación económica o de servicio y en consideración a la intensidad de circulación, densidad de población o características y necesidades especiales de abastecimiento, para modificar o suprimir las distancias mínimas actualmente vigentes (artículo 8.2).
El señor Abogado del Estado alega que el presente recurso es inadmisible, en primer lugar porque, a su juicio, carece de objeto, al haber dejado de formar parte del ordenamiento jurídico el Real Decreto-Ley 4/1.988, como consecuencia de su conversión en Ley formal (Ley de 30 de junio de 1.988); y, en segundo término, porque entiende que la pretensión que se plantea no tiene cabida dentro del recurso contencioso-administrativo, por tratarse de una pretensión puramente declarativa. Debemos rechazar las dos causas de inadmisibilidad invocadas, entrando a conocer de la pretensión de indemnización planteada por los recurrentes y dando satisfacción a su derecho a obtener una tutela judicial efectiva de los Tribunales. El Real Decreto-Ley 4/1.988, que redujo las distancias mínimas exigibles entre Estaciones de Servicio, fue convalidado por resolución del Congreso de los Diputados de 30 de junio de 1.988, lo que no lo convirtió en Ley formal y, además de ello, en cualquier caso, si generó unos perjuicios indemnizables, extremo que habrá de ser objeto de examen, ello impone entrar a considerar si procede o no conceder la pertinente reparación. Por otra parte los recurrentes solicitan la anulación de un acto administrativo, la denegación presunta de su petición de indemnización dirigida al Consejo de Ministros, y la declaración de su derecho a obtener la referida indemnización como consecuencia de la reducción de las distancias mínimas entre Estaciones de Servicio, pretensión que se halla reconocida entre las que pueden ejercitarse ante esta Jurisdicción por el artículo 42 de su Ley reguladora de 27 de diciembre de 1.956.
Los recurrentes fundamentan su pretensión indemnizatoria en el principio de la responsabilidad del Estado por actos procedentes del Poder Legislativo, con cita del artículo 9.1 de la Constitución, que establece que todos los poderes públicos están sujetos a la propia Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, y de las sentencias del Pleno del Tribunal Supremo de 15 de julio y 25 de septiembre de 1.987. El problema de la responsabilidad del Estado legislador fue objeto de consideración por la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1.992, dictada con motivo de las reclamaciones de indemnización que formularon los funcionarios públicos comoconsecuencia de la norma con rango de Ley que anticipó la edad de su jubilación forzosa (artículo 33 de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, y preceptos equivalentes de otras Leyes dictadas para ámbitos diferentes), sentencia confirmada después por otras muchas (bastando mencionar al respecto las de 15, 18, 20 y 22 de enero de 1.993), resoluciones posteriores a las invocadas por los recurrentes y en las que se abordó directamente la cuestión que nos ocupa. Pues bien, sin necesidad de reproducir íntegramente la argumentación de dichas sentencias, bastará recordar, en relación con la invocación del artículo 9 de la Constitución para intentar derivar de dicho precepto la responsabilidad del Estado por los actos del Poder Legislativo, que ni el principio de sumisión de los poderes públicos al ordenamiento jurídico (apartado primero), ni la garantía de su responsabilidad (apartado tercero), determinan la directa exigencia de una responsabilidad al Estado legislador sin un previo desarrollo por norma con rango de Ley, como los artículos 106.2 y 121 de la Norma Fundamental requieren en relación con el funcionamiento de los servicios públicos que dependen del Gobierno y la Administración y con las actuaciones del Poder Judicial. El señalado desarrollo legislativo ha tenido lugar en virtud de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 139 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, precepto que por razón de la fecha de su entrada en vigor no es aplicable al supuesto enjuiciado, pero que, si lo fuera, tampoco daría lugar a la concesión de la indemnización que se postula con base exclusivamente en el artículo 9 de la Constitución, ya que sólo permite declarar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por la aplicación de actos legislativos no expropiatorios de derechos y que los particulares no tengan la obligación de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos. En suma, la indemnización que se solicita no puede otorgarse con fundamento en lo prevenido en el artículo 9 de la Constitución.
La reclamación de responsabilidad patrimonial que hacen valer los recurrentes se ampara también en el artículo 33.3 de la Constitución, en virtud del cual nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sin indemnización, ni siquiera, expresan los demandantes, mediante un acto del Poder Legislativo. Ello genera la cuestión de si el Real Decreto-Ley 4/1.988, al reducir las distancias exigibles para la construcción de Estaciones de Servicio, ha expropiado de sus derechos a los titulares de concesiones para la explotación de las referidas Estaciones de Servicio. Pues bien, entendemos al respecto que los concesionarios de Estaciones de Servicio no eran titulares de un derecho subjetivo o de un interés actual incorporado a su patrimonio que obligase al Estado a mantener las distancias mínimas requeridas para la instalación de Estaciones de Servicio que estaban vigentes cuando la concesión se verificó y, que, por tanto, dé lugar a un deber de indemnizar en caso de su reducción. El régimen de distancias mínimas se hallaba establecido por razones de planificación económica y de mejor prestación del servicio público de suministro de gasolinas y gasóleos de automoción, y los concesionarios de Estaciones de Servicio estaban sujetos a las posibles modificaciones que de las condiciones en que debía prestarse dicho servicio público fijase el Estado por razones de interés general. Así lo expone claramente el artículo 8.2 de la Ley 34/1.992, de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero, al que ya hemos aludido, que faculta al Gobierno para modificar o suprimir las distancias mínimas actualmente vigentes, atendiendo a razones de planificación económica o de servicio y en consideración a la intensidad de circulación, densidad de población o características y necesidades especiales de abastecimiento. Esta norma no es aplicable por razón de su fecha para decidir el presente litigio, pero expresa el criterio del legislador, que coincide con el nuestro, sobre las causas del régimen de distancias mínimas establecido por el ordenamiento. Dicho régimen de distancias estaba (y se encuentra actualmente) fijado en razón de las necesidades del servicio público y de la planificación económica, y no constituía un derecho o interés incorporado al patrimonio del concesionario. Lo expuesto se confirma si atendemos a los preceptos del Reglamento para el suministro y venta de carburantes y combustibles líquidos aprobado por Orden de 5 de marzo de 1.970, después sustituido por el de 24 de junio de 1.988, de la misma fecha que el Real Decreto-Ley 4/1.988, que da origen al presente litigio. El artículo 45 del Reglamento de 1.970 disponía que el título concesional faculta y obliga al concesionario para vender los productos del Monopolio, por los que percibía las correspondientes comisiones, lo que constituía el objeto de la concesión administrativa, y el artículo 44, al enumerar los derechos de los concesionarios, no incluía el derecho a que se mantuviesen las distancias mínimas que debían cumplirse para la construcción de instalaciones de venta y que estaban vigentes en el momento de otorgarse la concesión. No existía pues, como parte de la concesión, un derecho del concesionario al mantenimiento del régimen de distancias, o un interés incorporado a su patrimonio en este sentido, pudiendo el legislador modificar ese régimen de distancias, consecuencia de una situación de Monopolio que debe calificarse de excepcional frente al régimen de libertad de comercio en una economía de mercado (cfr. artículo 38 de la Constitución), por razones de prestación del servicio o de planificación económica, sin generar un derecho a indemnización en los titulares de las concesiones administrativas. Al no existir un derecho o interés incorporado al patrimonio del concesionario no puede mantenerse que el Real Decreto-Ley 4/1.988 tenga naturaleza expropiatoria de bienes o derechos, por lo que no procede acceder a la pretensión indemnizatoria de los recurrentes con base en el artículo 33.3 de la Constitución.
Las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección Segunda) de 4 y 5 de mayo de 1.992 revalidan el criterio expresado. Dichas sentencias fueron dictadas con motivo de la impugnación del Real Decreto 645/1.988, de 24 de junio, por el que se aprobó el Reglamento para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción, al que ya hemos hecha anterior referencia. En la demanda se señalaba que el cambio normativo había venido a alterar el "status" de los titulares de concesiones del Monopolio, por lo que lo procedente sería indemnizar o reparar los daños y perjuicios irrogados con dicho cambio, especialmente los relativos a las distancias entre las instalaciones de venta. Las citadas resoluciones expresan que, si quisiera especularse con la ultra-actividad del ordenamiento derogado en virtud de "supuestos derechos adquiridos", cualquier reclamación tendría que fundarse no sólo en un desequilibrio respecto de la situación inicial, sino también en sus repercusiones económicas desfavorables, y esta lesión no se justifica por el sólo hecho de la reducción de las distancias mínimas entre las unidades de servicio, sino por el conjunto de todos los factores sobrevenidos que dieron lugar a la nueva regulación, como las alteraciones de la densidad demográfica, el reparto de los núcleos de población, la intensidad del tráfico y el aumento del consumo y demanda, circunstancias sobre las que nada (o poco) se aduce y acredita para poder asegurar que concurre el elemento primordial de una responsabilidad patrimonial atribuible a la Administración, es decir, la existencia del daño (cfr. fundamento de derecho segundo de la sentencia de 4 de mayo de 1.992). Como se advierte, las mencionadas sentencias rechazan la responsabilidad patrimonial de la Administración por la disminución de las distancias mínimas entre instalaciones de venta de gasolinas y gasóleos de automoción, como también lo verificamos nosotros en la presente resolución. Resta añadir que las referencias que a posibles reclamaciones de indemnización por la supresión o modificación del régimen de distancias se hicieran en las negociaciones que tuvieron lugar entre la Administración española y la Comisión de la Comunidades Europeas nada prejuzgan en relación con la cuestión debatida, ni suponen, desde luego, un reconocimiento del derecho a exigir tales indemnizaciones.
Cuanto ha quedado expresado determina la procedencia de denegar a los recurrentes el derecho a ser indemnizados por la reducción de distancias mínimas llevada a cabo por el Real Decreto-Ley 4/1.988, de 24 de junio, y, en consecuencia, de desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, sin que apreciemos la concurrencia de circunstancias que, conforme al artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, den lugar a una especial imposición de costas.
Que, rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas por el señor Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad "Isidro Valls S.A." y los demás litisconsortes que se relacionan en el encabezamiento de la presente resolución, contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de su petición dirigida al Consejo de Ministros de ser indemnizados por los perjuicios sufridos como consecuencia de la reducción de las distancias mínimas a observar entre instalaciones de venta de gasolinas y gasóleos de automoción establecida por el Real Decreto-Ley 4/1.988, de 24 de junio, denegación que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustada a derecho; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico
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