STS, 22 de Noviembre de 1999
| Ponente | MANUEL VICENTE GARZON HERRERO |
| Número de Recurso | 1890/1994 |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación interpuesto por D. Romeo , representado por el Procurador D. Antonio García Martínez, bajo la dirección de Letrado; siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Illana (Guadalajara), representado por el Procurador D. Juan Carlos Estevez Fernández Novoa y defendido por Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 25 de enero de 1994 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Albacete, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha; en recurso sobre constitución de Junta de Compensación.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Albacete, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, se ha seguido el recurso número 684/92 promovido por
D. Romeo , y en el que ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Illana (Guadalajara), sobre constitución de Junta de Compensación del Polígono P- A "El Soto" de Illana.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 25 de enero de 1994 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Romeo contra la resolución de fecha 3 de abril de 1992, dictada por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Illana (Guadalajara), por el que se desestima el recurso de reposición deducido por D. Romeo contra el Acuerdo de constitución de la Junta de Compensación del Polígono P-A "El Soto" de Illana; sin costas..".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por D. Romeo , y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 10 de noviembre de 1999 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Antonio García Martínez, actuando en nombre y representación de D. Romeo , la sentencia de 25 de enero de 1994, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Albacete, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo número 684/92 que se encontraba pendiente ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado, por quien hoy es recurrente en casación, contra el acto administrativo definitivo dictado por el Alcalde del Ayuntamiento de Illana (Guadalajara) por el que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto por D. Romeo contra el Acuerdo de constitución de laJunta de Compensación del Polígono P-A "El Soto" de Illana.
La sentencia de instancia, pese a reconocer que no se había producido la citación del recurrente exigida por los artículos 162 y siguientes del Reglamento de Gestión, desestimó el recurso contencioso interpuesto por estimar que no se había producido indefensión del recurrente.
No conforme con dicha sentencia interpone recurso de casación el demandante que se funda en los siguientes motivos: Primero.- Infracción de los artículos 161 a 165 del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978. Segundo.- Infracción de los artículos 91, 47.1 c) y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en relación con los artículos 24 y 105 c) de la Constitución Española. Tercero.- Vulneración de los artículos 127.1 de la Ley del Suelo de 1976 y 168.2, 162.5 del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978. Cuarto.- Vulneración del artículo 83 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de 1956. Quinto.- Suspensión de la sentencia objeto de casación.
La debida comprensión del tema debatido exige que transcribamos los hechos acaecidos en la forma en que lo hace la sentencia de instancia en su segundo fundamento: "1º) Riversoto S.A., que ostentaba la calidad de propietaria de la finca rústica denominada " DIRECCION000 ", de 208 hectáreas y 40 áreas, sita en el término municipal de Illana, provincia de Guadalajara, vendió a la parte demandante D. Romeo , con fecha 24 de septiembre de 1976 una parcela segregada de la mencionada finca por contrato privado de compraventa, el contrato fué elevado a escritura pública por ambas partes en fecha 12 de julio de 1985. 2º) Junta a dicha segregación, fueron dandose otras sucesivas o simultáneas por parte de Riversoto S.A., llevando a cabo lo que bien puede configurarse como una parcelación ilegal en suelo no urbanizable. 3º) Para la defensa de los intereses de los propietarios de las parcelaciones ilegales llevadas a cabo por Riversoto, S.A., llegó a constituirse la Asociación de Propietarios " DIRECCION001 ", que tuvo como misión principal salvaguardar los derechos e intereses de los propietarios de las parcelas segregadas frente a la situación jurídica irregular generada por aquella sociedad. 4º Con fecha 25 de octubre de 1984 se procedió a la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias del término municipal de Illana, por la que se acordó una nueva clasificación de la finca matriz origen de todas las parcelaciones ilegales, convirtiendose en suelo urbanizable programado; por iniciativa privada el 22 de enero de 1988 se aprobó definitivamente el Plan Parcial como instrumento de desarrollo del mismo, según refiere la parte demandante en su escrito de demanda, que se había aprobado inicialmente por la Corporación Local de Illana (Guadalajara) en fecha 26 de febrero de 1987 y aprobado provisionalmente en fecha 14 de septiembre de 1987. 5º) Ayuntamiento de Illana aprobó el 31 de julio de 1987, los Proyectos de Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación que pretendía constituirse para la urbanización del Plan Parcial citado. 6º) Con fecha 20 de enero de 1988, el Ente público en cuestión acordó aprobar definitivamente los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación. Dichos trámites fueron sometidos a información pública. 7º) El Ayuntamiento y la Junta de Compensación encargaron al Notario de Madrid, D. José Manuel Hernández Antolín, que procediera a la constitución de la Junta de Compensación, lo que se llevó a efecto el 7 de noviembre de 1991, según consta en el expediente administrativo y en cuya escritura comparecieron por si o debidamente representados, los propietarios que representan el 74´ 47% dela totalidad de la superficie objeto de la actuación urbanística, constituyendo el número de propietarios cuatrocientos noventa y ocho propietarios, con una superficie total de un millón quinientas ochenta y cuatro mil trescientos cincuenta y uno metros cuadrados. 8º) El hoy demandante con otros dos propietarios más por escrito que tuvo entrada en el Ayuntamiento de Illana (Guadalajara) en fecha 15 de enero de 1991 suplican de la Administración urbanística referida que proceda a la anulación de la Junta de Compensación constituida e iniciar nuevamente la misma como parte de un expediente sancionador contra la entidad Riversoto, S.A., que lleve a la obligación de dicha entidad el abonar el importe de las obras de urbanización " DIRECCION001 " para legalizar la misma, de acuerdo con el planeamiento posteriormente aprobado. 9º) Ante el silencio de la Administración, y habiéndose recibido notificación por los recurrentes de requerimiento en el plazo de 30 días para incorporarse a la Junta de Compensación, bajo la advertencia de que la misma ejercitará acciones por vía de expropiación o apremio, se interpone recurso de reposición contra su constitución y se suplica que se declare la misma nula de pleno derecho, sin perjuicio de que los recurrentes no tendrían inconveniente en incorporarse a la Junta de Compensación, si el Ayuntamiento obliga a Riversoto, S.A., a realizar las obras de urbanización a las que este obligado; dicho recurso es desestimado por resolución del Alcalde-Presidente de Ente Local de fecha 3 de abril de 1991, constituyendo el mismo el acto administrativo de carácter definitivo objeto de impugnación.". La corrección de esta exposición de hechos no ha sido cuestionada por el recurrente.
Los dos motivos primeros, fundados en presuntas infracciones de los artículos 162 a 165 del Reglamento de Gestión y artículos 91, 47.1 c) y 48 de la L.P.A. en relación con los artículos 24 y 105 c) de la Constitución, permiten un estudio conjunto.Es necesario partir del dato, reconocido por la sentencia de instancia, de que en el procedimiento de elaboración de las Bases y Estatutos de la Junta de Compensación no ha sido citado el recurrente. Ahora bien, de este sólo dato no se puede obtener la conclusión de que la aprobación de las Bases y Estatutos impugnados constituyan un acto nulo de pleno derecho, comprendido en el artículo 47.1 c) de la L.P.A., pues como la sentencia pone de relieve en la aprobación definitiva de los actos recurridos se han observado sustancialmente las prescripciones legales. La falta de audiencia controvertida no puede equipararse a la ausencia total y absoluta del procedimiento legal establecido contemplada en el artículo de la L.P.A. invocado. Los trámites previstos en el Reglamento de Gestión han sido observados, se ha producido el trámite de la aprobación inicial de los Estatutos y de las Bases de Actuación, que se han sometido a información pública y han sido notificados a gran parte de sus propietarios, dándose los mismos pasos en la aprobación definitiva de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta, e interviniendo una clara mayoría cualificada de propietarios (superior al 60% de la superficie afectada) que ha apoyado los mismos y la constitución de la Junta. Tampoco puede entenderse que tal omisión puede reputarse "per se" como constitutiva de una vulneración esencial del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 de la Carta Magna), en tanto vinculada a los derechos de defensa y contradicción, pues como ha señalado el Tribunal Constitucional en sentencia 68/1985, de 27 de marzo, la falta de audiencia del perjudicado no constituye una infracción susceptible de amparo, sino acaso sólo contraria al artículo 105 c) de la Constitución, donde sólo se exige la audiencia cuando proceda, pues las exigencias del artículo 24 no son trasladables sin más a toda actuación administrativa; y en el mismo sentido las sentencias del Tribunal Constitucional 175/1987, de 4 de noviembre y 42/1989, de 16 de febrero, que reiteran que las faltas de audiencia en vía administrativa han de ser revisadas y corregidas por la jurisdicción sin que tengan en línea de principio como tales dimensión constitucional; tal realidad cabe confirmarla en este caso con mayor rotundidad en la medida en que la parte actora ha tenido oportunidad de impugnar los Estatutos y las Bases de Actuación a través de este recurso y en vía administrativa, sin embargo ningún alegato de fondo sobre dicho proyecto aprobado ha realizado la parte, reconduciendo todo su argumento a la existencia de un defecto formal, posibilitando, de tal manera, colmar, a juicio de la Sala, las exigencias de tales principios de audiencia-contradicción. Por lo tanto, toda la argumentación expuesta nos ha de llevar a la consideración de que la ausencia de tal trámite ha de ser abordado desde la perspectiva contenida en el artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Excluida la invocada infracción del artículo 47.1 c) de la L.P.A. procede analizar si ha concurrido la omisión de lo dispuesto en los artículos 161 y siguientes del Reglamento de Gestión, en materia de notificación personal al demandante, en relación con la indefensión contemplada en el artículo 48 de la
L.P.A. Sobre el punto controvertido conviene poner de relieve que no se pueden establecer pautas generales y que la valoración de los efectos de la omisión del trámite de audiencia está supeditada a la naturaleza de los asuntos en que dicha omisión se produzca y de las circunstancias fácticas que en cada caso concurran. En este sentido, los procedimientos sancionadores requieren de modo necesario la citación del denunciado, cualquiera que sea el efecto y posición que ésta adopte en dicho procedimiento. Otros procedimientos, como el de formación de las Juntas de Compensación y elaboración de sus Estatutos requieren para que se produzca la indefensión que éste realmente exista. Es decir, no es suficiente, en el tipo de procedimientos que examinamos, que se haya omitido la audiencia de quien debió ser oído. Para que la anulación de los actos finales proceda es necesario que quien debió ser oído se haya visto privado de exponer argumentos o datos que de haber sido tenidos en cuenta podrían haber dado lugar a unos actos administrativos distintos, generalmente por su contenido, de los que son objeto de impugnación. No puede olvidarse que se trata de procedimientos en los que intervienen gran número de sujetos, con puntos de vista e intereses dispares, en los que el acuerdo alcanzado ha supuesto, generalmente, un sacrificio para todos los implicados. En estas condiciones es racional y obvio que la mera omisión de la audiencia no sea suficiente para anular lo actuado. Parece razonable exigir de quien pretende la anulación del procedimiento seguido que introduzca en el proceso datos potencialmente susceptibles de modificar el contenido de la resolución adoptada. La anulación que se demanda no satisface, como en el procedimiento sancionador, intereses exclusivamente personales, sino colectivos. Desde esta perspectiva, por mucho que se haya omitido el trámite de audiencia, no puede anularse una resolución cuando los datos que quien no ha sido oído en el procedimiento aporta a éste son ya conocidos y han sido valorados, o, alternativamente, cuando tales datos son superfluos o inútiles para la decisión a adoptar. Del mismo modo, la omisión de la audiencia tampoco comportaría la anulación cuando los argumentos, que quien no ha sido oído aporta al procedimiento, son irrelevantes o disparatados.
En este orden de cosas, la argumentación de fondo del recurrente, en el sentido de que los gastos de urbanización deben ser pagados por Riversoto, S.A., la entidad que según el recurrente realizó las parcelaciones ilegales, es irrelevante en el procedimiento de constitución de la Junta de Compensación y de elaboración de sus Estatutos. El procedimiento de constitución de las Juntas de Compensación se configura sobre la base de que son los propietarios integrados en su ámbito quienes realizan a su costa laurbanización (artículo 126 del T.R.L.S.). Cuestionar este principio básico comporta negar algo que es indiscutible, o traer a este procedimiento cuestiones absolutamente irrelevantes, por mucho que la ley ofrezca argumentos para hacerlas valer. (Quiere decirse con ello que las acciones de que puedan disponer los propietarios de los terrenos adscritos a la Junta de Compensación contra quien realizó las parcelaciones presuntamente ilegales no pueden ser discutidas en este procedimiento. Es decir, la Junta de Compensación cuestionada ha de costear las obras de urbanización a efectuar, por cuenta de los propietarios interesados, pero ello no implica que pierda los derechos que, eventualmente, puedan ostentar aquéllos propietarios frente a terceros. Pero es evidente, a su vez, que esos eventuales derechos que se ostentan frente a terceros no pueden ser esgrimidos, tratados y discutidos en el procedimiento de constitución de la Junta de Compensación y en la elaboración de los Estatutos).
De todo lo dicho se colige que no se ha producido la infracción de los preceptos que se invocan en el segundo de los motivos de casación que ha sido objeto de análisis.
Resulta evidente, a la vista de la conclusión anterior, que pese a la clara vulneración procedimental producida, y, precisamente, por no ser esta vulneración causante de indefensión, que el requerimiento para integrarse en la Junta al demandante, no constituye una infracción de los artículos 127.1 del T.R.L.S. y 168.2 y 162.5 del Reglamento de Gestión Urbanística sino su estricto cumplimiento, y sin que pueda deducirse de la falta de notificación al demandante de los actos de constitución de la Junta y elaboración de los Estatutos que las prescripciones contenidas en dichos textos legales puedan ser orilladas.
La infracción del artículo 83 de la Ley Jurisdiccional que se denuncia en el motivo cuarto, por no haberse hecho valer en este procedimiento la petición de incoacción del procedimiento sancionador frente a la entidad Riversoto, S.A., así como la condena al pago del coste de la urbanización, tampoco puede prosperar. Es evidente que sobre tales cuestiones no se formularon peticiones explícitas en el recurso de reposición, y, en todo caso, aunque se entendiera que tales manifestaciones constituían una petición ante la Administración es indudable que sobre ellas no se agotó la vía administrativa, formulando frente a su desestimación por silencio el pertinente recurso de reposición. La conclusión que de ello se deriva es la desviación procesal en que incurrió la demanda al formular peticiones que no había planteado previamente ante la Administración. El hecho de ejercitar pretensiones en mérito al artículo 42 de la Ley Jurisdiccional no libera al peticionario de agotar la vía administrativa respecto de ellas, cuando no son meramente accesorias de la cuestión principal planteada, como es el caso. Todo ello, naturalmente, sin perjuicio del ejercicio de las acciones que se estimen pertinentes ante los órganos jurisdiccionales y administrativos competentes.
Por último, y en lo referente a la petición de suspensión, es evidente que no se trata de un motivo de casación autónomo contra la sentencia sino de una petición separada y distinta que no puede ser atendida, pues sólo tiene virtualidad cuando se pretenda la ejecución de la sentencia dictada en la instancia, y se haya seguido el procedimiento incidental previsto para este tipo de pretensiones, extremos que no constan. En materia de costas, y en virtud de la desestimación del recurso que se acuerda, procede su imposición al recurrente en virtud de lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Antonio García Martínez, actuando en nombre y representación de D. Romeo , contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Albacete, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 25 de enero de 1994, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 684/92; todo ello con expresa imposición de las costas causadas al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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