STS, 19 de Diciembre de 1997
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 2799/1995 |
| Fecha de Resolución | 19 de Diciembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Diciembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 2.799/95 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don José María Martín Rodríguez, en nombre del Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante, contra la sentencia dictada el 1 de marzo de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso nº 1.242/94, seguido por los trámites del procedimiento especial de la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, sobre la Circular 10/94 de la Dirección General de la Marina Mercante. Han comparecido como partes recurridas el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, y la Procuradora Doña María Angeles Manrique Gutiérrez, en nombre del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, y ha formulado escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que inadmitimos el recurso contencioso-administrativo de la Ley 62/78, nº 1.242/94, interpuesto por el Procurador D. José Mª Martín Rodríguez, actuando en nombre y representación del "Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante", contra Circular 10/94 de la Dirección General de la Marina Mercante, de 7 de junio del mismo año, por la que se dan instrucciones acerca de la acreditación de la inscripción al Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (COMME) -establecida con carácter obligatorio en el art. 3. 2º de la Ley 2/74, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, en relación con la Ley 42/77, de 8 de junio, de creación del expresado Colegio y el art. 3º de sus Estatutos, aprobados por Real Decreto 2.020/80, de 31 de julio- como requisito previo e inexcusable para el enrolamiento de Capitanes, Jefes y Oficiales de la Marina Mercante en buques españoles, en aplicación de los arts. 6 de la Ley 62/78 en relación con los arts. 37.1 y 82.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Sin costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal del Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 22 de marzo de 1.995 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, admitiéndolo y ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el Procurador Don José María Martín Rodríguez, en nombre del Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia estimando elpresente recurso, casando la resolución recurrida y dictando otra por la que se acuerde, o bien la nulidad de la misma y la retroacción de las actuaciones hasta el momento de acordar el recibimiento a prueba, o bien una sentencia de conformidad con el petitum de la demanda. Se personaron en el recurso de casación como partes recurridas el señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y, la Procuradora Doña María Angeles Manrique Gutiérrez, en nombre del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española.
Habiendo tenido por personadas a las partes antes referidas, mediante providencia de 10 de marzo de 1.997 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición al señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y a la Procuradora Doña María Angeles Manrique Gutiérrez, en nombre del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, para que formalicen sus escritos de oposición en el plazo de treinta días.
El señor Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia desestimatoria del presente recurso y confirmatoria de la sentencia impugnada.
La Procuradora Doña María Angeles Manrique Gutiérrez, en nombre del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que lo desestime, confirmando la sentencia recurrida y condenando al recurrente al pago de las costas.
Habiéndose dado traslado de las actuaciones al Ministerio Fiscal, presentó escrito en el que, después de formular las alegaciones que estimó procedentes, terminó interesando la desestimación del recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 17 de diciembre de 1.997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Circular 10/94 de la Dirección General de la Marina Mercante, sobre colegiación de Capitanes, Jefes y Oficiales de la Marina Mercante. La sentencia dictada el 1 de marzo de
1.995 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en aplicación del artículo 6 de la Ley 62/1.978 en relación con los artículos 37.1 y 82.c) de la Ley de la Jurisdicción, por considerar que no existe acto administrativo susceptible de impugnación, ya que las instrucciones que contiene la Circular 10/94 no innovan el ordenamiento jurídico ni inciden en la esfera jurídica de los profesionales de la Marina Mercante, pues con ellas no surge, como parecía entender la parte demandante, la obligatoriedad de la colegiación, teniendo a lo sumo un mero carácter informativo de la actuación de las autoridades marítimas en lo sucesivo, en relación con la necesidad de acreditar la inscripción en el Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española como requisito previo al enrolamiento en barcos nacionales, sin perjuicio de que si la referida autoridad marítima, en aplicación de las normas legales y siguiendo las instrucciones contenidas en la Circular, denegase el enrolamiento de quienes no acrediten la colegiación, su decisión pueda constituir un acto administrativo susceptible de impugnación en esta vía jurisdiccional. Contra la indicada sentencia el Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante ha promovido el presente recurso de casación.
El primer motivo de casación, fundado en el número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, entiende que se ha producido un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, concretamente al haberse negado al Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante la práctica de las pruebas sobre los puntos de hecho que enumeró en su escrito de demanda, que, a juicio de la parte recurrente, eran pruebas necesarias para que la Sala de instancia tuviera conocimiento de la cuestión que se le sometía, aludiéndose en particular a la prueba de la discriminación que se alegaba y a que el motivo de la Circular impugnada está basado en una actuación no ajustada a derecho, considerando que se ha producido infracción de la tutela judicial efectiva establecida en el artículo 24 de la Constitución, en relación con las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de mayo y 14 de julio de 1.994. Sin embargo, examinados los distintos puntos de hecho a que se refiere la prueba propuesta por el Sindicato recurrente (otrosí digo del escrito de demanda), hemos de ratificar el criterio expuesto por la Sala de instancia en el auto dictado el 12 de enero de 1.995, por el quedesestimó el recurso de súplica entablado contra la denegación del recibimiento a prueba, en que se expone que el objeto del proceso (hecho valer por los trámites del procedimiento especial de la Ley 62/1.978) consiste en resolver si la Circular 10/1.994 de la Dirección General de la Marina Mercante vulnera los derechos reconocidos en los artículos 22, 28, 25 y 14 de la Constitución. La cuestión por tanto es exclusivamente jurídica y se resuelve confrontando la Circular impugnada con los preceptos constitucionales que se estiman infringidos, no siendo necesario para resolverla la práctica de prueba alguna. Particularmente nada hay que probar respecto a la distinción de régimen entre los oficiales de una empresa española que tienen que colegiarse si han de embarcar en un buque de bandera española y no han de hacerlo si el buque está abanderado en el extranjero, pues es una distinción que resulta evidente, sin que de las alegaciones del escrito de interposición del recurso de casación resulte la necesidad de otra prueba, cuando, como hemos expuesto, se trataba de resolver, aunque el recurso se hubiese declarado admisible, cuestiones de carácter exclusivamente jurídico. El motivo debe pues ser desestimado.
El segundo motivo de casación, formulado al amparo del número 1º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, alega que la sentencia incurre en defecto en el ejercicio de la jurisdicción, en relación con los artículos 103.1 de la Constitución, 9.4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 82.c) de la citada Ley Jurisdiccional. Tal defecto de jurisdicción lo cifra el Sindicato recurrente en que la sentencia impugnada niega que corresponda a la Sala en el proceso especial de la Ley 62/1.978 interpretar el artículo 1 de la Ley 42/1.977, en relación con el artículo 3.2 de la Ley 2/1.974, de Colegios Profesionales, y el artículo 3 del Real Decreto 2.020/1.980, así como discutir la constitucionalidad de la mencionada Ley 42/1.977, de 8 de junio, de creación del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española. Tampoco este motivo puede prosperar. Según conocida y reiterada jurisprudencia el ámbito del proceso especial de la Ley 62/1.978 se limita a conocer de la conculcación de los derechos fundamentales de la persona comprendidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución y de la objeción de conciencia del artículo 30, quedando los demás problemas de legalidad ordinaria reservados para el recurso contencioso-administrativo de este carácter (sentencias de 18 y 26 de marzo de 1.991, 27 de febrero y 14 de diciembre de 1.992, entre otras muchas). El objeto del presente recurso en la instancia era pues, como hemos expuesto, decidir si la Circular 10/1.994 de la Dirección General de la Marina Mercante vulneraba o no los artículos 22, 28, 25 y 14 de la Constitución, que eran los invocados por la parte recurrente, pero no examinar las cuestiones ajenas a este planteamiento, como la sentencia de instancia pone de manifiesto en su fundamento de derecho segundo, ejerciendo debidamente la jurisdicción, y respondiendo a las alegaciones de la parte, en los puntos a que se refiere este motivo casacional, que no procedía entrar en su examen, al resultar ajenos al proceso de la Ley 62/1.978, que es el promovido por el Sindicato recurrente. El motivo debe ser desestimado.
El tercer motivo de casación, que se apoya en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, estima que la sentencia de 1 de marzo de 1.995, al declarar inadmisible el recurso por no existir acto administrativo susceptible de impugnación, no reconociendo este carácter a la Circular 10/1.994, ha infringido el artículo 6 de la Ley 62/1.978, en relación con los artículos 37.1 y 82.c) de la Ley de la Jurisdicción y la jurisprudencia constitucional contenida en sentencias 26/1.986 y 47/1.990. Defiende que la Circular combatida es la primera norma administrativa emitida por la Administración del Estado que exige la colegiación obligatoria como requisito para embarcar, suponiendo una modificación del ordenamiento jurídico vigente, y que ello se advierte en su número segundo, cuando se refiere a que los Capitanes, Jefes y Oficiales de la Marina Mercante que ya estén enrolados en el momento de la recepción de la Circular por sus destinatarios, contarán con el plazo de tres meses a partir de su desenrole para colegiarse en el Colegio Oficial de la Marina Mercante Española, como requisito previo indispensable para poder ser enrolados en lo sucesivo en buques españoles. No podemos estar de acuerdo con la parte recurrente en la calificación jurídica que merece la Circular 10/1.994. Se trata de un acto interno de la Administración, esto es, de unas instrucciones que la Dirección General de la Marina Mercante dirige a los Comandantes de Marina y a los Capitanes Marítimos sobre la exigencia del requisito de colegiación a los Capitanes, Jefes y Oficiales de Marina Mercante como requisito previo a su enrolamiento en buques españoles, a partir de la recepción de la Circular. Pero estas instrucciones, cuya finalidad es que las autoridades marítimas actúen de determinada manera para hacer cumplir la ley, ni imponen la obligatoriedad de la colegiación, para lo que evidentemente carecerían de rango formal, ni, como acertadamente destaca la sentencia de instancia, implican una innovación del ordenamiento jurídico o inciden en la esfera jurídica de los profesionales de la Marina Mercante. La obligación de colegiación, sobre cuya exigencia de cumplimiento se dan instrucciones a las autoridades marítimas, se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 42/1.977, de 8 de junio, de creación del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, y en el artículo 3.2 de la Ley 2/1.974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales. El plazo de tres meses a que alude el apartado segundo de la Circular no dispensa a los Capitanes, Jefes y Oficiales de la Marina Mercante de su obligación de colegiarse, establecida por normas con rango de ley muy anteriores a la Circular y que ésta no puede modificar. Consiste en una instrucción dirigida a las autoridades marítimas sobre el modo en que éstasdeben actuar para hacer observar el ordenamiento jurídico. Las únicas obligadas al cumplimiento de tal instrucción son las autoridades marítimas, en virtud del principio de jerarquía administrativa, y la razón por la que la Dirección General de la Marina Mercante da esta orden a las autoridades que le están subordinadas es la de introducir paulatinamente, en beneficio de los interesados, no la obligación de colegiarse, que ya pesa sobre ellos en virtud de normas con rango de ley, sino su exigencia por parte de las autoridades marítimas, que, al parecer, antes de la Circular, no prestaban especial atención a requerir expresamente el cumplimiento de la obligación de colegiación, como condición previa al enrolamiento en buques españoles. Por otra parte, no cabe decir que es absurdo que no sea recurrible la Circular y sí lo sean los actos dictados por las autoridades marítimas en aplicación de ella. No es esto lo que señala la sentencia impugnada, que se limita a recordar que es posible impugnar los actos que dicten las autoridades marítimas, exigiendo el deber de colegiación, "en aplicación de las tan repetidas normas", esto es, en aplicación de los preceptos de ley que exigen la colegiación obligatoria (Leyes 42/1.977 y 2/1.974 de precedente cita), aunque cumpliendo respecto a su superior jerárquico (la Dirección General de la Marina mercante) las órdenes recibidas a través de la Circular. En suma, la Circular en cuestión no constituye una norma jurídica ni un acto administrativo que afecte a la esfera de derechos y obligaciones de los Capitanes, Jefes y Oficiales de la Marina Mercante, por lo que no existe en el caso enjuiciado acto susceptible de ser impugnado por el Sindicato recurrente en vía contencioso-administrativo, lo que conduce a la desestimación de este tercer motivo de casación.
El cuarto motivo de casación, con base también en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, invoca infracción por la sentencia impugnada del artículo 22 de la Constitución, que reconoce la libertad de asociación, en relación con el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, sobre la misma materia, y la sentencia del Tribunal Constitucional 89/1.989. Independientemente de que es precisamente la sentencia del Tribunal Constitucional 89/1.989, de 11 de mayo, la que establece que la colegiación obligatoria no constituye una vulneración del principio y derecho de libertad asociativa, activa o pasiva (fundamento jurídico 8), lo cierto es que, habiendo desestimado el motivo casacional anterior y, en consecuencia, no resultando admisible el recurso contencioso-administrativo promovido por el Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante, no procede que entremos a decidir sobre el fondo de la cuestión planteada y, concretamente, sobre si la Circular combatida en el proceso infringe o no el derecho de libre asociación del artículo 22 de la Constitución y concordante de la Convención Europea para la Salvaguardia de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales. El motivo debe ser desestimado.
La desestimación de los motivos del recurso determina la procedencia de declarar que no ha lugar a la presente casación, con imposición de costas a la parte recurrente, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante contra la sentencia dictada el 1 de marzo de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso nº 1.242/94, seguido por los trámites del procedimiento especial de la Ley 62/1.978; e imponemos al Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante el pago de las costas ocasionadas por este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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