STS, 7 de Julio de 1999
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| Número de Recurso | 819/1995 |
| Fecha de Resolución | 7 de Julio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Julio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso administrativo número 819/1995, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª Esperanza Álvaro Mateo, en nombre y representación de D. Jose Antonio y D. Carlos José , contra la Resolución de fecha 29 de septiembre de 1995 dictada por el Consejo de Ministros en el expediente número A/0037-93 (MM/all), sobre el cierre del puesto de control aduanero y policial de la Línea de la Concepción. Siendo parte recurrida el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado
Con fecha de 13 de julio de 1996, la procuradora Dª Esperanza Álvaro Mateo, en nombre y representación de D. Jose Antonio y D. Carlos José , propietarios a partes iguales de la firma comercial registrada " DIRECCION000 ", establecida en Gibraltar, presenta ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo su escrito de interposición del recurso contencioso administrativo contra la Resolución de fecha 29 de septiembre de 1995, dictada por el Consejo de Ministros en el expediente número A/0037-93 (MM/all), en el que se acuerda: "El Consejo de Ministros, de acuerdo con el Consejo de Estado, resuelve desestimar las reclamaciones formuladas por D. Hugo y demás reclamantes a los que se hace mérito en el antecedente segundo, en solicitud de indemnización por los posibles perjuicios ocasionados en su patrimonio, derivados del Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1969, que determinó el cierre del puesto de control aduanero y policial de la Línea de la Concepción."
En este escrito, en el que expresa los motivos que estima oportunos, aportando jurisprudencia a tal efecto, bajo el epígrafe "Pretensión que se ejercita y fondo" expresa: "Se ejercita una pretensión con doble fundamento, consistente en la acción de reclamación de daños y perjuicios al amparo de los artículos 106 de nuestra Constitución, artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y en la infracción del artículo 14 de nuestra Constitución." Y termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia que declare el derecho a los recurrentes a ser indemnizados por el Estado español como consecuencia de la pérdida de su negocio, bienes del mismo y derechos en la suma de dieciocho millones trescientas veinte mil trescientas diecisiete (18.320.317 Ptas.) pesetas y un millón treinta mil ochocientas siete pesetas (1.030.807 Ptas.), en concepto de gastos producidos con posterioridad al forzoso abandono del negocio, con su actualización monetaria, conforme al IPC, desde el año 1989 hasta la fecha de pago de dicha suma, más el interés legal correspondiente.
Y mediante Otrosí dice: "Que interesa a esta parte el recibimiento del proceso a prueba a fin deacreditar los siguientes extremos: A) Sobre la acreditación y existencia del denominado pase de trabajo. B) Sobre la necesidad y obligación de cambio de divisas a los titulares y beneficiarios de dicho pase de trabajo."
Con fecha de 28 de abril de 1997, el Abogado del Estado presenta su escrito de oposición a este recurso contencioso administrativo, en el que tras alegar lo que estima conveniente, negando la relación directa de causa y efecto del cierre del puesto aduanero y el cierre del negocio de los recurrentes y que, por tanto, el eventual daño invocado no fue causado directa ni indirectamente, ni exclusivamente, por la decisión del Gobierno de cerrar el puesto fronterizo, "pero es que aún más, el propio Gobierno, por Decreto Ley de 11 de julio de 1969 y de un modo genérico, estableció medidas tendentes a compensar las posibles incomodidades derivadas de la medida adoptada." Y termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia desestimando el recurso.
Por auto de 12 de mayo de 1997 se acuerda recibir el proceso a prueba por término de treinta días, para que las partes puedan posponer y practicar lo que estimen procedente, instando en escrito de 30 de junio de 1997 la representación procesal de la parte recurrente la correspondiente prueba documental.
En providencia de 2 de julio de 1997 se admite y declara pertinente la prueba consistente en tener por reproducido el expediente administrativo y se acuerda no haber lugar a la práctica de la restante por falta de tiempo material.
La representación procesal de la parte recurrente interpone recurso de súplica contra dicha providencia de 2 de julio de 1997, y en providencia de 2 de septiembre se acuerda dar traslado del recurso interpuesto al Abogado del Estado, quien manifiesta en escrito de 11 de septiembre de 1997 que se opone al mismo.
En auto de fecha 6 de octubre de 1997 la Sala acuerda estimar dicho recurso de súplica interpuesto por la recurrente y revocar y dejar sin efecto la referida providencia en las formulaciones segunda y tercera, declaratorias de no haber lugar a la práctica de la prueba documental instada por falta de tiempo material, debiendo practicarse la misma dentro del término que resta hasta la conclusión del periodo probatorio.
Con fecha de 13 de febrero de 1998, la representación procesal de los recurrentes presenta su escrito en que formula las siguientes conclusiones que sintetiza: 1) Los actores crearon su propio negocio en Gibraltar antes del cierre de la frontera, amparado y fomentado por el reconocimiento de la propia Administración española, para lo cual disponían de pase de trabajo y libreta de cambios. 2) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre el cierre de la frontera y el daño, lesión o perjuicio en el patrimonio de los actores. 3) Daño individualizado en relación a una persona o grupo de personas, sin obligación de que el actor tenga que soportarlo. 4) Daño efectivo, evaluable económicamente.
Rechazado por esta Sala el anterior escrito, según providencia de 24 de marzo de 1998, la procuradora Sra. Álvaro Mateo presenta un nuevo escrito. Y en auto de 8 de mayo de 1998, esta Sala acuerda estimar el recurso de súplica interpuesto por la representación de la parte recurrente contra la providencia de 24 de marzo de 1998 y admitir el documento presentado con escrito de 2 de marzo de 1998, que se incorporará a las actuaciones.
Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo el día 1 de julio de 1999, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
Por la representación procesal de los hermanos D. Jose Antonio y D. Carlos José , propietarios de la firma comercial " DIRECCION000 ", se impugna a través de este proceso la resolución dictada por el Consejo de Ministros en fecha de 29 de septiembre de 1995, que desestimó la reclamación formulada por aquellos, en solicitud de que se les indemnizara por los perjuicios ocasionados derivados del acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de julio de 1969, que ordenó el cierre del puesto de control aduanero y policial de la Línea de la Concepción.
Cuantifican los demandantes los perjuicios ocasionados por el forzoso cierre de su negocio de frutería y confitería que tenían instalado en DIRECCION001 , nº NUM000 , de Gibraltar, en la cantidad de
18.320.317 pesetas, correspondientes al valor del negocio, y 1.030.807 pesetas por los gastos producidos con posterioridad al cierre del mismo.El importe de tales indemnizaciones son el resultado de la actualización monetaria ocasionada durante los diecisiete años transcurridos desde su inicial petición en vía administrativa el 1 de julio de 1970, en la que reclamaban por los conceptos antes indicados 2.442.709 pesetas, equivalentes a 14.627 libras esterlinas, y 137.441 pesetas -823 libras esterlinas-, y la realizada, consecuencia de la inactividad de la Administración, en escrito de 25 de enero de 1989.
Esta Sala y Sección, en sentencia de fecha 19 de diciembre de 1997 -recurso contencioso-administrativo número 319/95-, tuvo ocasión de pronunciarse sobre la incidencia del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 6 de junio de 1969, en la esfera mercantil de aquellos ciudadanos españoles -como los aquí demandantes- que tenían establecidos sus negocios en el Peñón de Gibraltar y que, a raíz de aquel Acuerdo, dictado en el ejercicio de las funciones de dirección de política exterior que tiene encomendada el Ejecutivo de la Nación, se vieron obligados a abandonar sus negocios, ante la imposibilidad de entrar en la plaza, a pesar de tener sus correspondientes pases de trabajo.
En la referida sentencia señalábamos que si bien el Gobierno, en el desarrollo legítimo de las funciones propias que tiene encomendadas, adoptó una medida de carácter discrecional que, por su propia naturaleza, no resulta fiscalizable jurisdiccionalmente, no empece, sin embargo, que tal actuación gubernamental pueda dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, cuando el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, precedente del artículo 106.2 de la Constitución, establece "el derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia de la adopción de medidas no fiscalizables en la vía contenciosa".
De ahí que devenga procedente la indemnización solicitada, habida cuenta que se ha producido el efecto dañoso, individual y efectivo para los reclamantes como consecuencia de la medida gubernamental adoptada, determinante de la brusca interrupción de la actividad empresarial que aquellos desarrollaban, para provocar en definitiva la extinción del negocio, y cuyo efecto no tenían la obligación de soportar los actores, en cuanto el cierre de la frontera fue decretado en aras de los intereses nacionales.
Determinada la procedencia de la indemnización cuestionada en el proceso por concurrir los presupuestos o requisitos establecidos en el artículo 40 de la Ley de 1957: a) daño efectivo y real, evaluable e individualizado, en relación a una persona o grupo de personas; b) el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención extraña que pudiera influir alterando el nexo causal, y c) no habiendo caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo, el daño causado no se haya producido por fuerza mayor, hipótesis excepcionante de la responsabilidad de la Administración; la problemática decisoria se desplaza ahora a la cuantificación de la misma, cuyas dificultades para determinarla son en gran manera producto de la demora e inactividad de la Administración, pero como la realidad indubitada es que la lesión se ha producido y así informó el Consejo de Estado, pues los recurrentes tuvieron que abandonar su negocio, al habérseles prohibido en aquel entonces el acceso a Gibraltar, resulta necesario indagar la forma concreta en que la indemnización puede ser determinada de forma objetiva y con arreglo a las actuaciones obrantes en autos, prescindiendo de criterios voluntaristas, que aun impregnados de racionalidad y buen sentido, con el designio de no prolongar la tramitación del expediente y alcanzar la justicia material del caso, cifran en una cantidad alzada la indemnización que puede cubrir los conceptos indemnizables en ponderación de los datos, situaciones y circunstancias.
De esta forma, no es posible olvidar que los peticionarios en su primera reclamación, que fue registrada el 1 de junio de 1970, cifraron el valor del negocio en 14.627 libras esterlinas, equivalentes a
2.442.709 pesetas, a cuya cantidad añadían 137.441 pesetas por los desembolsos efectuados para el mantenimiento del negocio, pago de rentas, impuestos, consumo de fluido eléctrico, desde el 8 de junio de 1969 hasta la fecha del citado escrito, de 1 de junio de 1970, sobre cuya cuantía también ofrecieron las pruebas pertinentes para aseverar las manifestaciones consignadas en aquel escrito.
Ahora bien, esta inactividad de la Administración, que se mantuvo en la práctica hasta el 29 de septiembre de 1995, fecha en que se adoptó la resolución impugnada por el Consejo de Ministros objeto del presente recurso contencioso-administrativo, unido al hecho más trascendente aún de que aquélla no acordara la apertura del procedimiento probatorio, desde luego procedente en razón del "ofrecimiento de pruebas formulado por los reclamantes de las concretas circunstancias del caso y de lo establecido en el artículo 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo, determina que deban pararle los correspondientes perjuicios a quien con su conducta omisiva, desde todos los puntos de vista, impidió el debido acreditamiento de la evaluación concreta en su momento oportuno que hoy no sería ya factible realizar, y por ello debemos considerar como cifra inicial de la que debemos partir para fijar la indemnización, la sumareclamada en el año 1970 por los demandantes, es decir, 2.442.709 (dos millones cuatrocientas cuarenta y dos mil setecientas nueve ) pesetas más 137.441 (ciento treinta y siete mil cuatrocientas cuarenta y una) pesetas, que ascienden a 2.580.150 (dos millones quinientas ochenta mil ciento cincuenta ) pesetas; si bien procede reducir en un cincuenta por ciento esta cantidad, ya que el cierre del negocio no privó a los demandantes de su derecho al traspaso, ni a la venta de los bienes materiales existentes en el local, y sí por el contrario afectó a los productos perecederos; por otra parte, tampoco se reflejan en los balances no auditados obrantes en el expediente administrativo los ingresos y beneficios económicos de las operaciones mercantiles realizadas en el referido local.
En consecuencia, la indemnización procedente asciende, salvo error u omisión, a 1.290.075 (un millón doscientas noventa mil setenta y cinco) pesetas, cantidad que habrá de ser actualizada desde el año 1970 hasta la fecha de esta resolución, conforme al incremento que haya habido en el Índice de Precios al Consumo, pero sin que haya lugar a reconocer el interés legal correspondiente, también peticionado, por cuanto la actualización monetaria, al momento actual, determina en supuestos como el presente la improcedencia de aquél, según reiteradamente ha proclamado esta Sala, y ello sin perjuicio de reconocer el interés legal de la cantidad señalada como indemnización desde la fecha de la sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma.
En consecuencia, procede la estimación parcial del presente recurso contencioso-administrativo y la anulación de la resolución impugnada, por resultar disconforme con el Ordenamiento Jurídico, procediendo reconocer el derecho de los recurrentes a ser indemnizados en la suma de 1.290.075 (un millón doscientas noventa mil setenta y cinco) pesetas, en valor adquisitivo al 1 de junio de 1970 -fecha en que fue registrada la primera reclamación-, actualizado su importe, mediante la aplicación del Índice de Precios al Consumo hasta el momento de la presente sentencia, y absolver a la Administración de los demás pedimentos contra ella formulados, sin que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional, haya lugar a hacer pronunciamiento especial sobre las costas, por no apreciarse temeridad ni mala fe.
Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Antonio y D. Carlos José , contra la Resolución de fecha 29 de septiembre de 1995 del Consejo de Ministros que anulamos por no ser conforme a Derecho, y en su lugar declaramos el derecho de los demandantes a ser indemnizados en la cantidad de 1.290.075 (un millón doscientas noventa mil setenta y cinco) pesetas, en valor adquisitivo al 1 de junio de 1970 -fecha en que fue registrada la primera reclamación-, actualizando su importe, mediante la aplicación del Índice de Precios al Consumo hasta el momento de la presente sentencia, y absolver a la Administración de los demás pedimentos contra ella formulados, sin que haya lugar a hacer pronunciamiento especial sobre las costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICADA.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, lo que certifico. Rubricado.
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