STS, 16 de Noviembre de 1998
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 1846/1993 |
| Fecha de Resolución | 16 de Noviembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 1846/93, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de Don Guillermo y Don Luis Carlos , contra la sentencia pronunciada, con fecha 6 de noviembre de 1992, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo nº 3079/91, sostenido por la representación procesal de Don Guillermo y Don Luis Carlos contra la desestimación presunta de la petición, formulada el día 27 de abril de 1990 al Presidente del Instituto Andaluz de Reforma Agraria (I.A.R.A.), de indemnización en la cantidad de cincuenta y cinco millones de pesetas más el valor del corcho, existente en la finca Atalaya del término municipal de Jerez de la Frontera, y el que produzca la indicada finca hasta el año 1995, en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, ampliado después a la desestimación expresa del recurso de alzada, deducido contra la referida denegación presunta, acordada, con fecha 24 de septiembre de 1991, por el Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 6 de noviembre de 1992, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 3079/91, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente : « FALLAMOS: Desestimar el recurso interpuesto por el Procurador Sr. Arévalo Espejo, en nombre de D. Guillermo y D. Luis Carlos , contra denegación presunta de la petición formulada el 27 de abril de 1.990 al Presidente del IARA, cuya mora fue denunciada el 6 de septiembre del mismo año, de ser indemnizados en la suma de cincuenta y cinco millones de pesetas, más el valor del corcho existente en la finca "La Atalaya", término municipal de Jerez de la Frontera, y la del Consejero de Agricultura y Pesca de 24 de septiembre de 1.991, desestimatoria del recurso de alzada, por ser conformes con el ordenamiento jurídico.- Sin costas».
Notificada la anterior sentencia a las partes, se presentó por la representación procesal de Don Luis Carlos y Don Guillermo escrito ante la Sala de instancia solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por auto de fecha 11 de febrero de 1993, en el que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de Don Guillermo y Don Luis Carlos , y, como recurrido, el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al mismo tiempo que el primero presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, el primero por infracción de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de 10 de marzo de 1941, de Reorganización del Patrimonio Forestal del Estado, y en los artículos 63, 64 y 65 del Decreto de 30 de mayo de 1941, por el que se aprobó el Reglamento de Patrimonio Forestal del Estado, así como el artículo 7 del Código civil, pues, a pesar de que los demandantes cumplieron con su deber, al suscribir el contrato de compraventa de la finca, de comunicar al Instituto Andaluz de Reforma Agraria las condiciones del mismo, y éste decidió ejercitar el derecho a adquirirla en las condiciones que figuraban en la comunicación, por lo que aquéllos resolvieron el contrato de compraventa, después la Administración no cumplió las obligaciones derivadas de su derecho de adquisición preferente, por lo que los vendedores enajenaron la finca a un tercero, de manera que si la Administración no hubiese ejercitado su derecho de adquisición preferente, los demandantes hubiesen adquirido definitivamente la finca, y si así no fue es porque la Administración demandada no ejercitó el derecho de adquisición preferente conforme a las exigencias de la buena fe, mientras que la ley, según establece el citado artículo 7 del Código civil, no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo, por lo que, al no haberlo entendido así la Sala de instancia ha infringido los preceptos invocados en este primer motivo de casación, y el segundo por infracción de lo dispuesto por los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado así como la jurisprudencia que los interpreta además del artículo 1253 del Código civil, porque a los demandantes se les causó un perjuicio, al perder la propiedad de la finca como consecuencia de que la Administración había ejercitado el derecho de adquisición preferente sin que llevase éste a término de consumación, cuya cuantificación se concreta en la diferencia de precio entre la compra que efectuaron los demandantes y el que, después de no cumplirse por la Administración su deber, percibieron los vendedores por la venta a terceros de la misma finca, además del valor del corcho que había en la finca, que ya habían adquirido los demandantes antes de resolver el contrato, y que los vendedores se reservaron en la compraventa posterior, resultando evidente el nexo de causalidad entre la actuación de la Administración al incumplir su obligación de adquirir la finca y el mencionado perjuicio causado a los primitivos compradores, cuya relación de causalidad es directa, inmediata y exclusiva, sin que para establecerla sea preciso acudir a lo dispuesto por el artículo 1253 del Código civil, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra, por la que se condene al Instituto Andaluz de Reforma Agraria al pago a los demandantes de la cantidad de cincuenta y cinco millones de pesetas más el valor del corcho, existente en la finca La Atalaya del término municipal de Jerez de la Frontera entre la fecha de la compraventa hasta el año 1.995, así como el interés legal desde la fecha de presentación de la reclamación en vía administrativa hasta que sea hecho efectiva el pago del principal.
Admitido a trámite el expresado recurso de casación, se dio traslado del mismo al representante procesal de la Administración comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a aquél, lo que llevó a cabo con fecha 3 de febrero de 1994, en el que aduce que la decisión administrativa de no adquirir la finca no fue objeto del recurso de casación interpuesto, pero, en cualquier caso, la voluntad de la Administración de retraer la finca precisa de un procedimiento que finalice con el acto administrativo que constituya título adquisitivo, por lo que la Administración no adquiere el bien hasta que no ha pagado el precio, sin que exista infracción alguna del ordenamiento jurídico por resolver no pagarlo a la vista de las circunstancias, renunciando así a su derecho a la adquisición preferente, sin que, además, se haya producido daño alguno a los demandantes porque su patrimonio continúa exactamente igual que si la Administración hubiese adquirido el bien, pues recuperaron el precio pagado, sin perjuicio de que la cláusula de resolución de la venta concertada, al no haber adquirido la Administración la finca, deba o no reputarse eficaz, pero lo que resulta evidente es que la renuncia de la Administración a comprar no les ha causado daño alguno a los recurrentes, por lo que terminó con la súplica de que se declare inadmisible el recurso o se desestime con condena en costas de los recurrentes.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, si bien la Sección Quinta de esta Sala, ante la que el mismo pendía, acordó, por providencia de 29 de mayo de 1998, remitirlo a esta Sección Sextapor venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto de asuntos, por lo que, recibidas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 3 de noviembre de 1998, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.
En el primer motivo de casación se denuncia la infracción, cometida por la Sala de instancia, de lo dispuesto en los artículos 17 de la Ley de 10 de marzo de 1941, de Reorganización del Patrimonio Forestal del Estado, y 63, 64 y 65 del Reglamento del Patrimonio Forestal del Estado, aprobado por Decreto de 30 de mayo de 1941, porque dicha Sala considera, indebidamente en opinión de los recurrentes, que, al ser el ejercicio del derecho de tanteo, reconocido en los aludidos preceptos, una facultad atribuida a la Administración, difícilmente se puede admitir que su no ejercicio sea un acto ilícito que genere responsabilidad para ésta.
Sostiene, sin embargo, la representación procesal de los recurrentes que, manifestada por la Administración su voluntad de hacer uso del derecho de adquisición preferente de una finca, queda obligada a ello, de manera que, si desiste, ha de afrontar los perjuicios causados a quienes, como en este caso, resolvieron el contrato de compraventa a la vista de aquella decisión.
Hemos de indicar, en primer lugar, que, como apunta el representante procesal de la Administración recurrida, el recurso contencioso-administrativo, tramitado en la instancia, no ha tenido por objeto la decisión de la Administración de adquirir el predio forestal comprado por los recurrentes ni el desistimiento al ejercicio de tal derecho, sino que aquél ha versado sobre la existencia o no de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada como consecuencia de dicho desistimiento a pesar de haberse comunicado a los vendedores la decisión de ejercitar su derecho de adquisición preferente, lo que, al parecer, determinó la resolución de la compraventa previamente concertada entre éstos y los recurrentes, por lo que el Tribunal "a quo" se ha limitado a declarar que el mero hecho del desistimiento no determina por sí solo la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, pues, con independencia de su licitud o ilicitud, es requisito inexcusable para que nazca esta responsabilidad la existencia de nexo causal entre el mencionado desistimiento y el perjuicio causado, de manera que se ha abstenido de prejuzgar si aquél fue o no ajustado a derecho, ya que, en cualquier caso, la responsabilidad patrimonial, como objetiva que es, puede traer causa tanto del funcionamiento normal como anormal de los servicios públicos y, por consiguiente, la sentencia recurrida no ha infringido los preceptos reguladores del derecho de adquisición preferente que ostenta la Administración en los supuestos de venta de predios forestales de extensión superior a doscientas cincuenta hectáreas.
Tampoco ha podido infringir dicha sentencia lo dispuesto por el artículo 7 del Código civil, según el cual los derechos deben ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe sin que la ley ampare el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo, puesto que la renuncia de la Administración no puede calificarse de maliciosa, abusiva o antisocial sino que obedeció a una valoración de las circunstancias concurrentes distinta de la efectuada al manifestar su voluntad de adquirir, la cual no ha sido objeto de enjuiciamiento alguno.
Cuestión diferente es la de si el desistimiento, dado que se había comunicado la decisión de ejercitar el derecho de adquisición preferente, ha generado o no responsabilidad patrimonial de la Administración por haber dicha comunicación determinado a vendedores y compradores de la finca a resolver el contrato ya perfeccionado, lo que examinaremos al analizar el segundo motivo de casación.
Se considera por la representación procesal de los recurrentes que, al declarar la Sala de instancia que no existe vínculo de causalidad entre la actuación de la Administración demandada y el perjuicio que esgrimen los demandantes, se ha infringido por aquélla lo dispuesto en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración, además del artículo 1253 del Código civil, en cuanto a éste porque no guarda relación alguna con la cuestión debatida, a pesar de lo cual el Tribunal "a quo" lo cita como base de su decisión, y en cuanto a los tres primeros preceptos invocados porque la decisión de la Administración de adquirir la finca fue la causa de que los compradores resolviesen el contrato, pero su ulterior renuncia permitió a los vendedores enajenarla por precio superior al estipulado en el primero, de manera que los iniciales compradores se han visto perjudicados en la diferencia de precio, que hubiese ingresado en su patrimonio de no haberse comunicado por la Administración su decisión de adquisición preferente, posteriormente incumplida.
Compartimos, por el contrario, el criterio de la Sala de instancia en orden al defecto de nexo causal entre la actuación de la Administración demandada y el lucro cesante irrogado a los demandantes, ya que sila compraventa se hubiera perfeccionado con una condición resolutoria, consistente en el ejercicio por la Administración de su derecho de adquisición preferente de la finca, el incumplimiento de tal condición hubiera dotado de plena eficacia al contrato celebrado.
Por consiguiente, si vendedores y compradores resolvieron la compraventa, no es la actuación administrativa la determinante de aquél perjuicio sino la propia voluntad de los contratantes que, en lugar de sujetar la compraventa a una mera condición resolutoria, convienen resolverla a pesar de ignorar si la Administración llegaría en definitiva a comprar la finca, por lo que la Sala de instancia, correctamente, relaciona el perjuicio de los recurrentes con su propia imprevisión y no con la inactividad de la Administración, mientras que la cita que en la sentencia recurrida se hace del artículo 1253 del Código civil lo es como argumento para justificar la exigencia de probar el nexo causal, al no ser éste presumible, de manera que, por más que la responsabilidad de la Administración sea objetiva, cuando es la conducta del perjudicado o de un tercero la determinante del daño queda aquélla exonerada incluso en el caso de incorrecto funcionamiento del servicio público, como hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, razones que obligan a desestimar también el segundo y último de los motivos de casación esgrimidos.
Al ser desestimables los dos motivos de casación al efecto invocados, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas, como establece el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que, con desestimación de los dos motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de Don Guillermo y Don Luis Carlos , contra la sentencia pronunciada, con fecha 6 de noviembre de 1992, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo nº 3079/91, con imposición de las costas procesales causadas a los recurrentes Don Guillermo y Don Luis Carlos .
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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