STS, 24 de Marzo de 1998
| Ponente | PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIA |
| Número de Recurso | 2840/1993 |
| Fecha de Resolución | 24 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 2840 de 1993, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de la entidad "SERVIMAX, S.A.", contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, con fecha 18 de Enero 1993 , en su pleito núm. 2134/91. Sobre imposición de sanción. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: En desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación y defensa de la entidad SERVIMAX, S.A., contra la resolución del Ministerio del Interior de 23 de enero de 1991, en cuanto confirmatoria en alzada de la de la Dirección de la Seguridad del Estado de 5 de enero de 1990, por la que se imponía a la recurrente sanción de multa en cuantía de un millón de pesetas, debemos declarar y declaramos su nulidad. Sin expresa imposición de las costas causadas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la entidad SERVIMAX, S.A., presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 20 de abril de 1993, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando
a la Sala dicte sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos.
Teniendo por interpuesto recurso de casación por esta Sala, se emplaza a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalicen escrito de oposición.
Por el Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto de contrario por no ser procedente ninguno de los motivos invocados al efecto, confirmando, en consecuencia, íntegramente la sentencia de instancia y los actos impugnados, con imposición de costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día DIECISIETE DE MARZODE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
En el presente recurso de casación es objeto de impugnación la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 18 de Enero de 1993 , en cuyo mérito fué desestimado el recurso número 261/91, entablado contra resolución dictada por delegación del Ministro del Interior de 23 de Enero de 1991, confirmatoria en alzada de la de 5 de Enero de 1990, de la Dirección General de la Seguridad del Estado, por la que se imponía a la empresa recurrente la multa de un millón de pesetas por no figurar inscrita en el Registro de Empresas de Seguridad y dedicarse a la prestación de servicios privados de vigilancia y seguridad, con infracción del artículo 25.1 de la Orden Ministerial de 28 de Octubre de 1991 , aduciendo sustancialmente, al amparo del ordinal cuarto del articulo
95.1 de la Ley reguladora de nuestra Jurisdicción, la infracción tanto del artículo 25 de la Constitución , por carecer de la necesaria cobertura legal la norma sancionadora aplicada por la Autoridad gubernativa, como del artículo 25.1 de la Orden ministerial más arriba citada en relación con su artículo 1 y el 1.1 y 1.2 del Real decreto 880/81, de 8 de Mayo , en razón de que la empresa recurrente no presta servicios privados de seguridad, sino de guardería y control.
La temática que suscita la casación formalizada que decidimos, ha sido contemplada y resuelta de un modo reiterado y uniforme por ésta misma Sala y Sección, superando anteriores contradicciones, bastando que citemos al respecto las sentencias dictadas en 28 de Junio y 12 de Julio de 1996, cuya doctrina reproduciremos o resumiremos, para llegar a idéntica conclusión, siquiera sea en aras de los principios de unidad de doctrina, igualdad y seguridad jurídica. Señalábamos en la última de las sentencias citadas La finalidad buscada por esta norma legal -según se recoge en la citada sentencia- expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos y no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinado tipo de servicios.
La referida doctrina recuerda, a su vez, que la sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988 , vino a señalar que "el principio de legalidad en materia sancionadora, proclamado por la Constitución, exige atender al examen estricto de las normas que se consideran vigentes al tiempo de la comisión del hecho sancionado, las cuales, en el caso que se resuelve, eran de índole postconstitucional, puesto que la descripción completa de las infracciones se contiene en la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, que, en cuanto a la sanción procedente, se remite, en su artículo 29, al Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo , (prestación privada de servicios y actividades de vigilancia y seguridad), que desarrolla, ninguno de los cuales cumple los requisitos de rango normativo exigidos para que pueda darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la Constitución".
Esta doctrina está en consonancia con la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1994, de 15 de febrero , en la cual se dice que, sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución , el Tribunal Constitucional ha declarado que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos - artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 de 26 de enero (protección de la seguridad ciudadana )- y otra distinta es el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, laseguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
Como consecuencia de todo ello, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que las sanciones administrativas contenidas en el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo , no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 , ya que aquéllas, a diferencia de este último, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada, aunque este servicio esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos.
Las sentencias citadas, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, llegan a la conclusión de que el Real Decreto 880/1981 carece de cobertura legal, con la inevitable consecuencia de la nulidad de pleno derecho, y con él la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 a que se remite , sin hacer distinciones entre unas u otras infracciones de las recogidas en sus artículos.
La argumentación de que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad tendentes a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa específica reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad puede deducirse que la imposición de la sanción tiene de modo directo la expresada finalidad, no es compartida por ésta Sala que, sin embargo, entiende que esta postura no es aceptable.
La amplitud de la figura prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 obliga a una interpretación estricta, so pena de ensanchar sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, dudosamente compatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente apegada a su tenor literal y coherente con el contexto del Real Decreto-ley 3/1989 y con los motivos de su promulgación, en relación con la realidad social que la preside.
El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 , en su fórmula literal, caracteriza con la nota de "imposición a las empresas" las medidas de seguridad encaminadas a prevenir la prevención de delitos a que se refiere.
Esta expresión, en la acepción rigurosa que creemos indispensable tomar, cobija sin dificultad las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto.
Por el contrario, resultan más difícilmente subsumibles en aquel concepto las medidas de seguridad que se encuadran en una normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse emparentada con la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determina que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y -aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos-, difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como "impuestas reglamentariamente a las empresas".>>
En consecuencia el Real Decreto 880/81, y la Orden Ministerial de 28 de Octubre de 1981 , en cuanto soporte de actuaciones sancionadoras de la Administración en materia de seguridad privada, carecen de la necesaria cobertura legal cuando no se trate de incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos, en cuyo caso el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/79 , sería norma habilitante suficiente, pero tal cobertura no alcanza a supuestos como el de autos, en los que se está ante el incumplimiento de normas reguladoras del régimen administrativo a que estén sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es la seguridad; desde ésta perspectiva las sanciones contenidas en el Real Decreto 880/81, que a su vez se remite a la Orden de 28 de Octubre de 1981, no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real decreto Ley 3/79 , ya que aquellas, a diferencia de éste, no tienen por objeto directo garantizar el cumplimiento de medidas impuestas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar, en condiciones adecuadas la prestación del servicio de seguridad privada.
La argumentación anterior es determinante de que hayamos de reputar procedente el primer motivo articulado en el recurso de casación que decidimos, como consecuencia de resultar infringido el artículo 25 de la Constitución , en razón de carecer, de la necesaria cobertura legal exigida, las concretas disposiciones administrativas contempladas para sancionar a la empresa recurrente, y siendo ello así resulta de todo punto innecesario el enjuiciamiento del segundo motivo articulado, en el que se aduce la infracción del articulo 25.1 de la Orden del Ministerio del Interior de 28 de Octubre de 1981, en ralación con su artículo 1 y 1.1 y 1.2 del Real Decreto 880/81, de 8 de Mayo , habida cuenta que la falta de cobertura legal de tales preceptos determina en sí misma la nulidad de las sanciones impuestas por la Administración.
La estimación del recurso nos impone la decisión del proceso en los términos resultantes del debate, que ha de abocar en la estimación de la demanda, según lo expuesto, así como que, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2, resolvamos sobre las costas, y al respecto entendemos que no existen motivos especiales para hacer pronunciamiento sobre las causadas en primera instancia y en cuanto a las de éste recurso cada parte satisfará las suyas.
Que en el recurso de casación número 2840/93, promovido por la representación procesal de SERVIMAX S.A., contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 18 de Enero de 1993 , por la cual fué desestimado el recurso número 261/91, entablado contra resoluciones del Ministerio del Interior de 5 de Enero de 1990 y 23 de Enero de 1991, declaramos haber lugar al recurso interpuesto y casamos la sentencia, dejándola sin efecto y resolviendo el debate planteado, estimamos el recurso contencioso-administrativo, anulando las resoluciones administrativas impugnadas, por ser disconformes con el ordenamiento jurídico, sin que hagamos pronunciamiento especial sobre las costas causadas en primera instancia y en cuanto a las de éste recurso cada parte satisfará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, firme definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Pedro Antonio Mateos García, estando celebrando audiencia pública el mismo día de su fecha la Sala Tercera Sección Sexta del Tribunal Supremo. Certifico.
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