STS, 5 de Octubre de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 05 Octubre 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 10564/1999 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra el auto de fecha 4 de noviembre de 1.998, dictado por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.
Habiendo sido parte recurrida el ENTE PÚBLICO RADIOTELEVISIÓN CANARIA.
El auto recurrido contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Desestimar el recurso de súplica formulado por el Sr. Abogado del Estado contra el Auto de 6 de octubre de 1.998, que se confirma en todos sus extremos; sin imposición de costas ".
Notificada la anterior resolución, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación, que por providencia de 16 de noviembre de 1.998 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el Abogado del Estado se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras, formular las correspondientes consideraciones fácticas y jurídicas, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) que (...) en su día dicte Resolución por la que, estimando el recurso de casación, case y revoque la recurrida declarando en su lugar que procede la suspensión de los actos administrativos impugnados en el recurso".
La representación del ENTE PÚBLICO RADIOTELEVISIÓN CANARIA se opuso al recurso mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala :
"(...) que (...) dicte sentencia por la que inadmita el recurso de casación interpuesto o, subsidiariamente, se desestime dicho recurso, confirmando en su integridad el Auto recurrido".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 29 de junio de 1.999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
No se ha cumplido el plazo para dictar sentencia como consecuencia del elevado númerode asuntos existentes en esta Sección.
El presente recurso contencioso-administrativo lo interpone el Abogado del Estado contra el Auto de 4 de noviembre de 1.998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas de Gran Canaria), que desestimó el recurso de súplica que se había planteado contra otro Auto anterior de 6 de octubre de 1.998.
Ambas resoluciones se dictaron en la pieza de suspensión cautelar del recurso contencioso-administrativo nº 2109/1998 que en dicha Sala se seguía a instancias del propio Abogado del Estado, y decidieron no acceder a la medida de suspensión cautelar que dicha representación de la Administración General del Estado había interesado en relación a los actos administrativos impugnados en dicho proceso.
Los actos administrativos combatidos en ese proceso principal son: el Acuerdo de 14 de julio de 1998, del Consejo de Administración del Ente Público Radiotelevisión Canaria, sobre contratación de ejecución y suministro de producciones audiovisuales destinadas a la programación de la Televisión Autonómica de Canarias; y la resolución de 14 de julio de 1998 del Director General del Ente Público Radiotelevisión Canaria -RTVC-, que aprobó los Pliegos de Prescripciones Técnicas y Cláusulas Jurídicas que había de regir la licitación y contratación anterior.
Y ya inicialmente debe resaltarse, por ser un dato trascendente en la controversia que suscita la suspensión cautelar cuya denegación se combate en el recurso de casación, que la antes mencionada resolución de 14.7.98 del Director General de RTVC hace depender la eficacia jurídica y obligacional de la adjudicación y perfección del contrato al hecho de que el Gobierno de la Nación realice el otorgamiento de la concesión del tercer canal de televisión a la Comunidad Autónoma de Canarias.
Los motivos en los que pretende apoyar su recurso de casación el Abogado del Estado son los que continúan.
Al amparo del número 4 del art. 95.1 de la ley jurisdiccional de 1956 se denuncia la infracción de lo dispuesto tanto en el art. 122 de dicho texto legal como en el art. 24 de la Constitución, aduciéndose, respecto de la vulneración de este segundo precepto, que se infringe la jurisprudencia sobre la apariencia de buen Derecho.
Y por el cauce del número 3 del antes citado art. 95.1 se reprocha al auto recurrido el incurrir en vulneración del principio de congruencia y en falta de motivación.
El examen de los motivos de casación que esgrime el Abogado del Estado aconseja estas previas consideraciones:
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El presupuesto esencial de la suspensión cautelar está constituido por lo que tradicionalmente se viene denominando el "periculum in mora", identificado con la necesidad de evitar que la dilación del proceso haga imposible o muy difícil la eficacia del eventual resultado procesal.
En la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 estaba recogido en su artículo 122.2; y también esta presente en la nueva Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en el art. 130.1, cuando establece: « (...) la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso».
Y desarrollando algo más ese presupuesto, puede añadirse que, para ser apreciado, requiere que la actuación administrativa, en relación con la cual se pide la medida cautelar de suspensión, debe tener la virtualidad práctica de afectar a los derechos o intereses de quien tal suspensión reclama, y en términos de producirle perjuicios de tan importante entidad que su reparación satisfactoria no se lograría con la eventual sentencia favorable que pudiera obtener en el proceso principal.
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En todo incidente de suspensión cautelar aparecen enfrentados dos clases de intereses: los perseguidos por la actuación administrativa impugnada y los de la parte demandante en el proceso contencioso administrativo que reclama dicha medida cautelar; por lo que la apreciación del "periculum in mora" se concreta en ponderar ambos intereses enfrentados y en decidir a cual de ellos ha de dárseleprioridad.
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En el presente caso ambas partes litigantes son Entes públicos, y ello hace que la ponderación sea más difícil, ya que es inaplicable la regla que atiende a la prevalencia inicial de los intereses de carácter público.
Resulta por ello conveniente atender al marco normativo en el que se mueven los actos administrativos objeto de controversia, para obtener los criterios que hayan de presidir dicha ponderación. Y tal marco está constituido principalmente por la Ley 4/1980, de 10 de enero y por la Ley 46/1983, de 26 de diciembre.
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En la Ley 4/1980 la televisión es definida como un servicio público esencial cuya titularidad corresponde al Estado (art.1) ; la gestión del servicio público se atribuye a un Ente público (art. 16), y la gestión mercantil se dispone que se realizará por una sociedad estatal cuyo capital será íntegramente estatal (arts 17 y 18).
Dicha Ley dispone, asimismo, que el Gobierno podrá conceder a las Comunidades Autónomas, previa autorización por Ley de las Cortes Generales, la gestión directa de un canal de televisión de titularidad estatal que se cree específicamente para el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma (art.2).
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La Ley 46/1983 autoriza al Gobierno para la puesta en funcionamiento de un tercer canal de televisión de titularidad estatal y para otorgarlo, en régimen de concesión, en el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma (art. 1); dispone que la gestión que se concede no podrá ser transferida , total o parcialmente, a terceros, correspondiendo directa e íntegramente el desarrollo de la organización, ejecución y emisión del tercer canal a la Sociedad anónima constituido al efecto en cada Comunidad Autónoma. (art.6 ); establece que la gestión mercantil se realizará por una sociedad anónima, cuyo capital y el de sus posibles sociedades filiales, será público en su totalidad suscrito íntegramente por la comunidad Autónoma, y no podrá enajenarse, hipotecarse, gravarse, pignorarse y cederse (art. 9); y proclama que la gestión directa concedida por la propia ley incluirá la producción de programas, la comercialización y venta de productos y las actividades de obtención de recursos mediante publicidad, así como cualquiera otra actividad presupuestaria, financiera o comercial (art. 10).
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La consideración de las dos leyes anteriores ya permite obtener unos determinados criterios, para aplicarlos en esa ponderación de los intereses enfrentados que aquí ha de realizarse, a la hora de pronunciarse acerca de la procedencia o no de la medida cautelar sobre la que versa la controversia que suscita el presente recurso de casación.
Y la síntesis de los criterios así resultantes puede ser esta: 1) la configuración de la televisión como servicio público de carácter "esencial" 2) la prevalencia en materia de televisión de los intereses estatales;
3) el propósito de que la gestión mercantil se lleve a cabo por sociedades de capital íntegramente público; y
4) la amplitud con la que aparece configurado el ámbito de actividades que han de considerarse incluidas en la gestión.
A lo que antes se ha consignado conviene añadir algo más: en esta fase de suspensión cautelar, el órgano jurisdiccional solo puede realizar un análisis meramente indiciario de los intereses enfrentados para decidir esa primacía determinante de cual ha de ser la solución procedente sobre la medida cautelar.
Y no puede adentrarse demasiado en la cuestión de fondo, en evitación de un prejuicio sobre la misma que resultaría difícilmente compatible con las garantías de contradicción y prueba que también son inherentes al derecho del art. 24 de la Constitución, al carecerse todavía de los suficientes elementos de conocimiento para que tal enjuiciamiento pueda ser debidamente realizado.
Las consideraciones que han quedado expuestas en los anteriores fundamentos permiten apreciar, en favor del Estado, ese presupuesto del "periculum in mora" que resulta necesario para el otorgamiento de la medida cautelar que reclama y le fue denegada por los Autos impugnados en esta fase de casación.
Y de ello se deriva que sea de acoger el motivo de casación por el que se denuncia la infracción del art. 122 de la Ley jurisdiccional.
Al respecto es de añadir lo que sigue:
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La actuación administrativa combatida en el proceso principal de este incidente de suspensión cautelar está referida a un servicio público estatal, es decir, configurado para dar satisfacción a necesidades o intereses públicos que trascienden el ámbito autonómico
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Dicha actuación administrativa aquí impugnada puede producir el resultado, en relación a dicho servicio público estatal, de dejar en manos de personas privadas actividades cuya gestión el legislador ha puesto especial énfasis en que sean desarrolladas por sociedades enteramente públicas.
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Ese resultado, por lo que hace al conflicto de intereses que enfrenta a los Entes públicos que litigan en este proceso, y manteniéndonos en esa esfera indiciaria en que ha de moverse la justicia tutelar, permite apreciar una mayor relevancia inicial en los intereses invocados por la Administración estatal demandante; y también el posible perjuicio que para ellos pude significar la gestión privada de actividades referidas a los mismos.
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Debe resaltarse, asimismo, que esa presencia pública en la gestión de la televisión tiene su justificación en la directa incidencia que este servicio público tiene sobre importantes valores constitucionales (como el del pluralismo político) y sobre los derechos fundamentales. Lo cual hace aun más visible esa mayor relevancia que inicialmente presentan los intereses de la Administración estatal.
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No es el momento de analizar, como parece defender el ente público demandado para oponerse a la suspensión cautelar, si el objeto de la contratación litigiosa merece ser considerado como algo diferente de la gestión del servicio público de televisión. Este punto constituirá una parte importante de la cuestión de fondo, y, por lo que antes ya se razonó, no conviene anticipar una decisión sobre el mismo.
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La pérdida de objeto de la pretensión cautelar, que igualmente se opone para sostener su inadmisibilidad, no puede ser compartida. Los actos administrativos combatidos en este proceso no agotan sus efectos en la adjudicación de la contratación sobre la que versan, sino que prolongan su virtualidad a través de las actuaciones que puedan ser desarrolladas en cumplimiento o ejecución de dicha contratación. Y, por lo mismo, la tutela cautelar que la Administración estatal reclama para los intereses que invoca, no solo resulta necesaria para evitar la adjudicación de la contratación, sino también para impedir la actuación que pueda ser desarrollada en ejecución de la misma.
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La condición suspensiva contenida en los actos administrativos impugnados tampoco es solución suficiente para la evitación de sus perjuicios. Al estar ligada la eficacia de tales actos al simple hecho de la concesión del tercer canal, esa eficacia se iniciaría desde el momento mismo de dicha concesión, y, por ello, sin que la Administración del Estado, una vez producida la repetida concesión, tuviera ya posibilidad de impedir el comienzo de dicha efectividad.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar al recurso, y sin necesidad ya de entrar en el examen de sus restantes motivos.
En cuanto a costas procesales, no son de apreciar circunstancias que aconsejen un pronunciamiento especial sobre las causadas en la instancia; y cada parte debe satisfacer las suyas de las que corresponden al presente recurso de casación (art. 102.2 de la Ley jurisdiccional).
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- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra el auto de fecha 4 de noviembre de 1.998, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas de Gran Canaria), que desestimó el recurso de súplica que había sido planteado contra el anterior auto de 6 de octubre de 1.998, y casar y anular ambos autos.
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- Suspender cautelarmente los actos administrativos impugnados en el recurso contencioso-administrativo en donde se dictaron los anteriores autos, y que con el nº 2109/1998 se sigue en la Sala de instancia de Las Palmas de Gran Canaria.
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- En cuanto a costas, no se hace pronunciamiento especial sobre las causadas en la instancia; y cada parte satisfará las suyas de las correspondientes al presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
Centro de Documentación Judicial
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